“十三五”時期內蒙古生態保護與建設研究

趙學軍+劉元直

一、內蒙古生態環境建設現狀

西部大開發以來，我區生態保護和建設成績顯著，林草植被蓋度大幅提高，森林草原抵御自然災害的能力逐步加強，生態環境總體惡化趨勢趨緩、重點治理區生態環境明顯改善。

一是全區荒漠化和沙化土地面積持續“雙減少”。荒漠化土地面積比2008年減少158.4萬畝，沙化土地面積比2008年減少39.9萬畝。五大沙漠周邊重點治理區域沙漠擴展現象得到遏制，沙漠面積相對穩定。五大沙地林草蓋度均有提高，沙地向內收縮，其中科爾沁沙地、毛烏素沙地經過治理，生態狀況呈現整體逆轉態勢;京津風沙源治理區森林面積、森林蓄積量和林分單位面積蓄積快速增長;渾善達克沙地南緣以及陰山北麓的綠色生態屏障初步形成，有效維護了京津地區的生態安全。全區24000萬畝風沙危害面積和15000萬畝水土流失面積得到了初步治理，6000多萬畝農田、10000萬畝基本草牧場受到林網的保護，保障了農牧業穩產增產。

二是生態保護得到進一步加強。全區實行“保護與建設并重”、“防治結合，綜合治理”的方針，認真落實國家“三禁制度”和自治區“五個嚴格”保護制度，生態成果得到有效保護。森林草原防火、有害生物防治、野生動植物保護工作成效顯著，森林、草原生態系統功能得到了有效恢復。

三是惠民作用明顯增強。重點工程建設和政策性補助獲得的收益，成為廣大農牧民林牧業收入的主要來源。全區153萬戶、597萬人享受到退耕還林補助，17467.7萬畝國家級公益林享受中央財政補償，全區安排公益林管護人員4.4萬人，安排1.2萬名國有林場職工再就業。工程區草原植被平均蓋度、高度、干草產量分別比非工程區高出10.41個百分點、7.95厘米和24.25公斤。京津風沙源治理工程區植被蓋度提高了15%，產量提高了25%-34.2%，明沙面積減少了24.7%-30.7%。

但總體而言，我區生態環境仍十分脆弱，生態保護和建設任務依然十分艱巨，恢復生態良性發展壓力較大。

二、“十三五”生態保護與建設方向及重點建設布局

（一）建設方向

1.建設思路

根據《內蒙古自治區主體功能區規劃》，主體功能區劃要構建國土空間的“三大戰略”格局，即“沿線、沿河”為主體的城市化戰略格局、“兩區兩帶”為主體的農業戰略格局和“兩屏三區”為主體的生態安全戰略格局。劃定生態脆弱區，并規定為限制開發區域或禁止開發區域。

總的建設思路是以林草建設與保護為戰略布局的主線，結合林業建設、草原保護、水土流失治理、地質礦山治理、水資源保護等措施構建起一個以林草植被為主體的生態網絡。

按照自治區主體功能區規劃戰略布局，結合我區生態保護和建設的實際，以建立總量保證、布局均衡、結構合理、功能完善，點、線、面相結合的林草植被網絡體系為目標，將我區生態安全屏障劃分為“3522”建設布局。“3”是指大興安嶺山脈、陰山山脈和賀蘭山三個生態保護建設區;“5”是指沙地防治建設區、沙漠防治建設區、黃土高原丘陵溝壑水土保持治理區、草原保護建設區和平原農區建設區五個生態保護建設區;“2”是指兩類建設重點，一類是指自然保護區、森林公園及重要濕地，另一類是指城鎮、村屯、工礦園區兩個點狀分布的保護和建設重點;另一個“2”是指交通網絡和江河沿岸兩個線狀的保護和建設重點。

2.總體目標

“十三五”期間，全區完成林業重點生態建設任務5000萬畝;新建天然草原退牧還草休牧圍欄28000萬畝，完成草原建設25000萬畝以上;綜合治理水土流失3750萬畝;全區礦山地質環境治理率達到90%。

（二）大區域復合生態系統保護與建設重點布局

1.大興安嶺生態保護建設區。該區域屬于水源涵養型地區，具有完整的寒溫帶森林生態系統，森林覆蓋率高，是我國北方生態安全屏障的重要組成部分，同時也是國家木材戰略儲備基地。由于原始林受到不同程度的干擾，出現了不同程度的生態退化現象。下一步，要結合《大小興安嶺生態保護和經濟轉型規劃》，重點實施《內蒙古重點國有林區天然林資源保護工程二期》、《三北防護林建設五期工程》、《森林生態效益補償》、《農業綜合開發水土流失重點治理工程》、《草原防災減災建設工程》、《東北黑土區農業綜合開發水土流失重點治理工程》和《重點小流域綜合治理工程》等重點工程，加大森林、草原、濕地、野生動植物資源保護力度，重點保護濕地、生物多樣性，禁止亂開濫采、過度放牧等行為，在宜林地區大力植樹造林，涵養水源，進一步維護和改善生態系統。

2.陰山、賀蘭山生態保護建設區。該區域屬于防風固沙和水土保持型地區，土地貧瘠，水資源匱乏，干旱風大，耕地沙化嚴重，對華北、西北地區生態安全構成威脅。下一步，要重點實施《三北防護林建設五期工程》、《京津風沙源治理二期工程》、《新一輪退耕還林工程》、《黃河上中游天然林資源保護工程二期》、《天然草原退牧還草二期工程》、《草原防災減災建設工程》、《坡耕地水土流失綜合治理工程》和《國家水土保持重點建設工程》等重點工程，加大自然保護區建設力度，加強水資源保護，嚴格水功能區管理，推進重點公益林生態效益補償和草原生態保護補助獎勵機制，增加林草植被，控制水土流失，治理土地沙化，促進生態自然恢復。

3.沙地防治建設區。包括呼倫貝爾、科爾沁、烏珠穆沁、渾善達克和毛烏素五大沙地。該區域屬于防風固沙型區域，地處溫帶半濕潤到半干旱地區，是典型草原分布比較集中的區域，氣候干旱，多大風，土地沙化現象嚴重。下一步，重點實施《黃河上中游天然林資源保護工程二期》、《三北防護林建設五期工程》、《京津風沙源治理二期工程》、《新一輪退耕還林工程》、《沙化土地封禁保護區建設工程》、《天然草原退牧還草二期工程》、《草原保護與建設工程》、《草原重點生態功能區建設工程》、《草原自然保護區建設工程》、《國家水土保持重點建設工程》和《重點小流域綜合治理工程》等重點工程，推進防風固沙林建設，構建喬灌草、帶網片相結合的防風固沙林體系。實施重點公益林生態效益補償和草原生態保護補助獎勵機制，推進禁牧休牧、劃區輪牧和生態移民工程，實行以草定畜、舍飼圈養;加大退耕還林、退牧還草力度，逐步恢復林草植被。

4.沙漠防治建設區。包括庫布齊、烏蘭布和、巴音溫都爾、騰格里、巴丹吉林五大沙漠。該區域屬于防風固沙型地區，屬半荒漠和荒漠地區，流動沙丘密布且沙丘高大。下一步，重點實施《黃河上中游天然林資源保護工程二期》、《京津風沙源治理二期工程》、《三北防護林建設五期工程》、《新一輪退耕還林工程》、《沙化土地封禁保護區建設工程》、《草原生態保護補助獎勵機制》、《天然草原退牧還草二期工程》、《草原重點生態功能區建設》和《草原防災減災建設工程》等重點工程，通過工程固沙、設置沙障、人工造林、飛播造林種草，圍封禁牧，建設沙漠鎖邊防護林體系，建立封禁保護區，采取自然修復和人工措施，逐步控制沙漠化擴展。

5.黃土高原丘陵溝壑水土保持治理區。該區域屬于水土保持型地區，黃土堆積深厚，范圍廣大，坡面土壤侵蝕和溝道侵蝕嚴重，侵蝕產沙淤積河道、水庫。下一步，結合《鞏固退耕還林成果工程》，重點實施《黃河上中游天然林資源保護工程二期》、《京津風沙源治理二期工程》、《新一輪退耕還林工程》、《草原保護與建設工程》、《黃土高原地淤地壩工程》、《坡耕地水土流失綜合治理工程》、《國家水土保持重點建設工程》和《重點小流域綜合治理工程》等重點工程，采取人工治理與生態修復相結合，“山、水、田、林、草、路”綜合治理，加強小流域綜合治理和植樹造林，鞏固水土流失治理成果，實行封山禁牧，恢復退化植被。加大礦山、廢棄工礦地環境整治和生態修復力度，最大限度地減少人為因素造成新的水土流失。

6.草原保護建設區。呼倫貝爾、錫林郭勒、科爾沁、烏蘭察布和鄂爾多斯草原是我區森林草原和典型草原的主要分布區，與五大沙地交錯分布，是我區草原生態系統的重要組成部分。目前，草原開發利用程度較高，土地退化、沙化現象嚴重。下一步，結合《黃河上中游天然林資源保護工程二期》、《三北防護林建設五期工程》、《京津風沙源治理二期工程》、《新一輪退耕還林工程》，建設牧場防護林體系，保護草原。結合《天然草原退牧還草二期工程》、《草原保護與建設工程》、《草原重點生態功能區建設工程》和《草原自然保護區建設工程》等重點工程，推進草原生態保護補助獎勵機制，實施禁牧休牧、劃區輪牧、以草定畜、舍飼圈養，嚴格控制載畜量，加大退牧還草力度，逐步恢復草原植被。

7.平原農區建設區。落實《內蒙古自治區人民政府關于實施農業保護性耕作制度的意見》（內政字〔2005〕118號），以控制農田土壤風蝕水蝕和沙塵污染，提高土壤肥力和抗旱保墑能力為目標，在我區風蝕沙化嚴重的農牧交錯帶和優勢農作物產業帶，大力實施保護性耕作推進工程。結合《自治區重點區域綠化工程》、《平原綠化工程》，加強以農田防護林為主的平原綠化，增強和保障農業綜合生產能力;同時，加強水資源管理，劃定城鄉居民飲用水源地保護區，禁止在保護區內任何對水質、水量產生不利影響的行為。

8.兩點、兩線建設與保護。為保證我區生態安全屏障結構達到完整、合理，不留死角，應加大自然保護區、濕地保護區、森林公園和城鎮、村屯、廠礦園區建設與保護力度，同時，加大交通網絡、江河沿岸等重點綠化。下一步，結合《自治區重點區域綠化工程》、《自然保護區建設項目》、《濕地保護與恢復項目》、《濕地公園建設項目》等工程項目的實施，完善和提高點狀、線狀區域生態系統的穩定性和生態防護功能，積極建設河湖聯通工程，為湖泊濕地提供水源，逐步遏制湖泊濕地面積萎縮、水質惡化的趨勢，真正形成點、線、面，帶、網、片相結合的生態網絡體系。

三、生態保護與建設的政策和措施

要充分認識構筑祖國北方重要生態安全屏障重要性、長期性和艱巨性，增強責任感和緊迫感，把生態保護和建設作為改善民生戰略措施，納入當地國民經濟和社會發展規劃，認真組織實施。實行各級人民政府負總責，政府主要領導是第一責任人，分管領導是生態保護主要責任人。各有關部門按照職能分工各負其責，密切配合，共同做好生態保護和建設工作。

合理利用土地，加強農地保護，積極推廣保護性耕作措施，推動林地“占補平衡”。繼續堅持“誰治理、誰管護、誰受益”的政策，積極推行承包造林種草政策，將治理任務和管護責任承包到戶、到人，將責、權、利緊密結合，調動農牧民群眾參與生態建設的積極性。土地所有權、使用權、經營權分離，實行權屬明確的土地使用政策。

積極爭取在生物多樣性保護、濕地保護、地下水保護、舍飼禁牧、季節性休牧、礦山及工礦廢棄地治理等方面進行地方立法，使保護與治理有法可依;建立和完善推進生態建設的政策體系，把生態保護和建設納入法制化軌道。進一步健全森林公安、草原監理隊伍正規化建設，全面提升隊伍素質、執法能力和保障水平。

進一步增強科技創新能力，大力推廣科技成果與實用技術，強化科技培訓，提升科技水平，為生態保護和建設提供強有力的科技支撐。

用生態產業化的發展思路拉動生態建設，是最終實現“生產發展、生活富裕、生態良好”發展目標的必由之路。生態與產業的良性互動和有機結合，既有利于生態保護，又能夠促進經濟發展。

建立生態環境預警制度，以“3S”技術應用為突破口，整合利用各部門和相關機構的信息、研究成果，形成生態環境監測和災害預警體系，深入開展生態監測工作，建立生態環境監測預警系統。依托衛星影像、GIS、抽樣調查、公眾舉報等手段，加強生態環境監測監控，及時跟蹤和掌握環境變化趨勢。在系統調查、監測、評價的基礎上，針對重點流域及生態功能保護區開展生態預警及防護體系的研究工作，及時掌握這些地區的生態安全現狀和變化趨勢，為政府決策提供科學依據。

完善與國家法律法規相配套的地方生態保護與建設法規體系。制定我區促進循環經濟、加強生態保護、鼓勵公眾參與等地方性法規，修訂完善現有法律法規，建立和完善生態補償制度。重點解決管理體制不順、執法成本高、違法成本低等問題，增強執法的有效性。加大生態保護執法力度，嚴肅查處各種違法和破壞生態環境行為。

積極爭取國家對我區生態保護與建設投入，地方各級政府要加大投資力度，把生態保護與建設資金納入同級財政預算，建立和完善地方財政森林生態效益補償機制。積極推進生態建設的投融資體制機制建設，完善相關管理制度，改善社會投入的政策環境。調整財政投入結構和投入方式，充分發揮公共財政在生態保護和建設方面的引導作用，推動生態建設社會化運作。建立多元化的投融資機制，鼓勵不同經濟成份和各類投資主體，以及國際基金、非政府組織開展生態保護和建設。

完善跨區域間生態建設、保護和管理的合作機制。擴大與周邊省區間的合作交流，在森林草原防火、有害生物防治、濕地保護等方面探索完善跨國界、跨區域共建機制，創建更廣范圍、更寬領域的生態共建局面。

充分利用廣播、電視、報刊、網絡等新聞媒體，開展多層次、多形式的輿論宣傳和科普宣傳。擴大公民對生態保護和建設的知情權、參與權和監督權，促進生態保護和建設決策的科學化、民主化。

（作者單位：內蒙古自治區林業監測規劃院）

責任編輯：楊再梅