推進國家生態環境治理現代化的法治化路徑探析※

陶國根

（中共江西省委黨校，江西 南昌 330003）

“推進國家治理體系和治理能力現代化”既是黨的十八屆三中全確立的全面深化改革的總目標，也是實現中華民族偉大復興的前提條件和重要途徑。生態環境治理是國家治理不可或缺的重要組成部分，推進國家治理體系和治理能力現代化必然要求推進國家生態環境治理體系和治理能力現代化。環境法治是推進國家生態環境治理現代化的重要依托。因此，推進國家生態環境治理現代化，必須大力弘揚社會主義法治精神，樹立社會主義法治理念，切實將國家生態環境治理納入法治的軌道。

一、法治是實現國家生態環境治理現代化的題中應有之義

法律是治國之重器，良法是善治之前提。推進生態文明建設，把中國的環境與發展事業推上新臺階，必須突出法治在國家生態環境治理中的地位，通過科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，促進國家生態環境治理現代化。

1.科學立法是實現國家生態環境治理現代化的前提基礎。習近平總書記指出，“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，是一整套緊密相連、相互協調的國家制度。”因此，制度作為治理體系的核心已成共識。具體而言，國家治理體系是通過科學立法，完善各領域法律法規、體制機制和具體管理制度，形成一整套緊密相連、相互協調、運行流暢的制度體系，支撐和推動國家與社會發展。國家生態環境治理體系是國家治理體系必不可少的有機組成部分，它以改善生態環境質量、建設美麗中國為目的，本質上是一個國家生態環境治理相關法律法規制度體系的總和。推進國家生態環境治理現代化，就必須積極主動適應環境保護新常態，廢除那些與生態文明建設要求不相符合的法律法規，改革那些與生態文明建設要求不相適應的體制機制，不斷推進生態文明制度建設和體制機制創新，使中國特色社會主義環境法律體系更加科學、合理、嚴密，實現國家生態環境治理的制度化、規范化、程序化。由此可見，大力推進科學立法，制定完備的環境法律規范體系，使國家生態環境保護和治理工作有良法可依，是實現國家生態環境治理現代化的法律前提和制度基礎。

2.嚴格執法是實現國家生態環境治理現代化的核心舉措。習近平總書記指出，“國家治理體系和治理能力是一個國家的制度和制度執行能力的集中體現，兩者相輔相成。”[1]如果說生態環境保護有法可依屬于生態環境治理體系的范疇，那么，生態環境保護有法必依則屬于生態環境治理能力的范疇。嚴格執法體現的是一個國家制度的執行能力，它不僅是法治發展的必然要求，也是實現國家生態環境治理能力現代化的核心舉措。正所謂“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”。經過30多年的長期不懈努力，中國特色社會主義環境法律體系已經初步形成，當前中國的環境法治建設已經進入了攻堅階段，而需要鼓足勇氣、攻堅克難的硬骨頭就在于嚴格環境執法。中國環境法治的核心，是制定良好的生態環境法律并得到一體化遵循，如果生態環境法律得不到有效的貫徹執行，不僅會損害中國環境法治的權威性，而且也會使中國環境法治的目的成為虛無縹緲的空中樓閣。因此，不僅法律的生命力在于實施，而且法律的權威也在于實施。生態環境法律能否得到有效地貫徹執行，直接關系到國家生態環境治理能否實現現代化。

3.公正司法是實現國家生態環境治理現代化的重要保障。司法作為維護社會公平正義的最后一道防線，與每一個公民的切身利益息息相關。如果司法不公，群眾的切身利益就會受損害，社會的公平正義就會遭質疑，國家的長治久安就會被破壞。習近平總書記在強調司法公正的重要性時，就引用了英國哲學家培根的一段話，他說：“一次不公正的審判，其惡果甚至超過十次犯罪。因為犯罪雖是無視法律——好比污染了水流，而不公正的審判則毀壞法律——好比污染了水源。”環境司法公正作為環境法治體系建設的下游工程，是維護環境公平正義的最后一道防線。積極推進環境司法公正，是維護廣大人民群眾環境權益的客觀需要，是深入推進生態文明建設的必然要求，是加強環境執法的關鍵舉措，也是實現國家生態環境治理現代化的重要保障。獨立、公正的環境司法能夠正確處理公權力和私權利之間的關系、是對公權力和私權利進行平衡的關鍵，對實現國家生態環境治理現代化而言必不可少。離開公正的環境司法保障，生態環境法律的實施將任憑自覺，公權力將脫離規章制度的約束，私權利亦易遭到侵害而得不到救濟，環境法治體系將名存實亡，國家生態環境治理亦會成為紙上談兵。

4.全民守法是實現國家生態環境治理現代化的關鍵環節。法國著名思想家盧梭曾有一句名言：“一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民的內心里。”因為法治的靈魂和魅力在于人民發自內心的自覺擁護和真誠信仰。環境法律的制定只是生態環境治理的第一步，但徒法不足以自行，除了制定良好的環境法律外，下一步就是環境守法。只有內心對法律的信仰、對法律的心悅誠服，才能真正敬畏法律、尊重法律，并用法律來指導自己的行為。如果公民、企業、執法者等都不遵守環境法律的話，就不可能實現環境法律制定的目標，也不可能實現國家生態環境治理的現代化。全民守法是實現國家生態環境治理的關鍵環節，也是環境立法、環境執法、環境司法三者的末端，前三者的“營養”或者“毒素”，都在全民守法這個層面上堆積與滋生，盛開“鮮花”或者“惡之花”。積極推進環境守法，在全社會牢固樹立環境法律的權威，有利于提高各類社會主體學法、知法和用法的自覺意識，調動各個社會主體尊法、崇法和護法的主動意識，對推進國家生態環境治理現代化具有重要意義。

二、法治困境及其對推進國家生態環境治理現代化的制約

黨的十一屆三中全會以來，在鄧小平理論、三個代表重要思想和科學發展觀的正確指導下，我國的環境法治建設成績斐然，獲得了社會各界的廣泛認可。但是，同黨和國家生態環境保護事業發展要求相比，同生態文明建設的主要目標相比，環境法治建設還存在許多不適應、不符合的問題，嚴重制約了國家生態環境治理現代化的進程。

1.環境立法滯后。經過30多年發展，我國環境立法工作取得了顯著成效，已經從無法可依發展為世界上環境立法較多的國家之一，為環境保護工作提供了堅實地法制保障，推動了環境保護與經濟社會的協調發展。但是，這些成果與社會主義市場經濟的要求和社會發展的需要相比還有較大差距。我國的環境立法仍然存在著一系列問題：一是憲法中關于環境保護的規定非常欠缺。憲法是國家的根本大法，憲法中關于環境保護的規定，是環境法律的重要基礎和環境立法的關鍵依據。我國憲法中僅有一些環境保護職責方面的規定，關于環境保護的規定非常欠缺，尤其是缺乏對公民環境權的確認，導致環境立法缺乏有力的憲法支撐；二是環境基本法效力層級低、一些重要領域缺乏專門立法。我國有關生態環境保護的法律法規體系比較分散，法律形式主要體現為行政法規、地方性法規和紅頭文件，立法層級總體偏低，影響了環境執法的力度。同時，環境法律體系仍然存在立法不周延的狀況，一些重要領域缺乏專門立法，比如土壤污染防治法、濕地保護法、生態補償法、環境損害責任法等；三是一些環境法律法規內容過于原則，規范不夠具體，導致針對性和可操作性不強。法律法規的可操作性是衡量立法質量標準的重要因素。我國環境法律體系中有些法律法規條文只做了原則性、概括性的規定，缺乏可操作性，致使環境執法力度受到影響；四是環境立法中法律條文互相矛盾沖突的現象時有發生，常常使人感覺無所適從，法律的權威性也因此被大打折扣；五是立法問責機制欠缺，環境立法的全過程的公眾參與的深度廣度不足。正是由于環境立法存在的諸多問題，使得環境違法現象仍大量存在，嚴重制約了國家生態環境治理現代化的實踐運行。

2.環境執法不嚴。改革開放以來，我國在加強生態環境立法的同時，也非常重視環境執法體制建設，環境執法工作取得了積極的成果。不僅建立起了國家、省、地、縣四級環境執法體系，而且建立起了一支具有專業素質的環境執法隊伍，環境執法能力和水平得到顯著提高。但是，與人民群眾對嚴格環境執法的渴求相比還有較大差距，環境執法不嚴問題還很突出。法律的實施特別是生態環境相關法律法規準確、有效、全面、統一的實施已經成為中國特色社會主義環境法治建設新的主要矛盾。一是地方保護主義盛行。由于GDP導向政績考核機制的影響，“重經濟、輕環境”的思想在一些地方大行其道。一些地方政府為了實現經濟的快速增長，對那些能夠為當地GDP作出巨大貢獻的企業過于“放縱”，對其破壞生態和污染環境的行為“睜一只眼閉一只眼”。即使有群眾投訴舉報，環境執法部門也是象征性地應付了事，甚至是暗地里包庇縱容，導致一些企業破壞生態和污染環境的行為得不到法律的責任追究。二是基層環境執法能力不足。2015年1月1日被外界稱為“長著牙齒的法律”新《環保法》正式實施，讓人們對備受詬病的環境執法重新寄予厚望。但是，徒法不足以執行，基層環保監察隊伍無論是數量還是質量，還無法適應當前環境監察執法的需要。基層環境執法隊伍普遍存在著編制有限、人手不夠、能力不足等問題，導致基層環境執法部門在查處環境違法行為的時候經常感到力不從心。三是權力尋租嚴重，執法效果不佳。一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。在環境保護工作上，環保部門中一些掌握環境審批權和環境執法權的人，為了一己私利，利用手中的權力設租尋租，大搞權錢交易，對污染企業的排污行為視若無睹，不及時查處，不依法打擊，致使環境污染事件時有發生。

3.環境司法不公。我國環境司法工作從上世紀80年代起就已經展開。應當說，環境司法工作開展以來的三十多年，對于保護環境、懲治污染行為、維護人民的生存環境，發揮了積極的作用。但是，總體而言，我國環境司法對環境保護的保障還略顯不足。一是環境公益訴訟制度不完善。環境公益訴訟是解決生態環境問題，維護公眾環境權益，保護國家生態環境安全的重要途徑。但是，我國的環境公益訴訟制度還很不完善，存在著環境公益訴訟主體不明確、環境公益訴訟立案受理范圍不明確和環境公益訴訟費用收取制度不明確等問題，造成司法機關立案審理的環境案件數量明顯偏少。二是環境司法審判獨立性不強。獨立審判是確保司法公正性的基本要求。但是中國的司法還無法完全獨立于地方政府，在環境司法中表現得尤為突出。司法審判中涉案企業往往是經濟實力雄厚，人脈關系廣闊的大集團，而環境受害者則多為普通居民。地方政府為了追求短期政績，就易忽略公眾的環境權益，干預司法機關的獨立審判，使環境侵權案件陷入立案難、判決難和執行難的困境。三是環境司法專門力量不足。環境司法作為環境正義的最后一道防線，要堅定不移的走專門化道路，實行專門機構、專門人員、專屬審理。當前，我國已經建立了較多的環保法庭和環保審判庭等專門機構，但是既懂生態又懂環保法律法規、既懂理論又懂實踐的高素質復合型專業人才卻非常缺乏。環境司法專門力量不足導致環境司法發展舉步維艱。總之，環境司法救濟不利，公信力不足，強化了中國傳統文化中的民眾“厭訴”心理，致使人們在遭遇環境侵害后，很少選擇訴訟的方法來解決，導致各類環境違法行為有恃無恐、屢禁不止，環境破壞形勢也越來越嚴峻。

4.環境守法不到位。改革開放30多年來，我們黨堅持開展環境保護法律知識普及宣傳活動，使得人民群眾的環境法治意識、環境法治觀念不斷增強，公民利用環境法維護自身利益的案例越來越多，環境法也得到了越來越多的公民遵守。但同時也必須清醒地意識到，與環境法治建設的要求相比，我國公民的環境守法現狀不容樂觀，還存在諸多問題亟待解決。一是公民環境守法意識薄弱。環境法是在生態環境急劇惡化背景下誕生的一門新興法律，立法起步比較晚，速度比較快。與立法較早的憲法、刑法和民法等法律比較而言，公民對于環境法的知曉度更低。而且，還有相當一部分公民認為環境保護是政府的事情，與自己沒有多大關系。在這種“事不關己高高掛起”的思維誤導下，公民缺乏對環境守法重要性的認識，環境守法意識比較薄弱。二是公民未能按照環境法約束自己的生活消費行為。長期以來，公民把生態環境惡化的原因歸結于處于生產環節的企業排污行為，忽略了由于自身不良生活消費行為所帶來的環境污染和生態破壞。而實際情況是公民不良生活消費行為造成的污染在整個污染總量中的比例越來越高，已經成為導致環境污染的重要源頭之一。因此，公民不能自覺遵守環境法，約束自己的不良生活消費行為，在一定程度上加速了生態環境的惡化。三是公民未能按照環境法維護自身的環境權益。環境權益是公民的一項基本權利。我國環境法律規定了公民在環境方面的許多權利，包括環境知情權、參與權和監督權等。但是，在現實生活中，公民對于一些環境權益侵害事件的發生，往往不以為然，選擇默默忍受。只有當自己的切身利益遭受到直接明顯的重大損害時，才會選擇用環境法來維護自己的合法權益，這直接導致實踐中公民因環境侵權提起的訴訟總體偏少。

三、沿著法治軌道推進國家生態環境治理現代化

法治是推進國家生態環境治理現代化的必由之路。我國環境法治建設存在的一系列問題，既嚴重制約了社會主義法治國家的建設進程，也極大阻礙了國家生態環境治理現代化的前進步伐。因此，必須積極貫徹黨的十八屆四中全會精神，堅持依法治國基本方略不動搖，用法治思維和法治方式推進國家生態環境治理現代化。

1.全面推進科學立法，夯實國家生態環境治理的制度支撐。推進國家生態環境治理現代化，必須堅持科學立法，使環境法律法規體系準確反映生態資源開發與生態環境保護的要求，更好協調生態文明建設多元主體的利益關系，充分發揮立法在國家生態環境治理現代化中的引領和推動作用。可見，全面推進科學立法，構建科學完備的生態環境法律體系，是實現國家生態環境治理現代化的必然要求。具體來講，一要加快環境保護重點領域立法。根據環境保護事業發展的新形勢，要加快環境保護重點領域的專項立法，繼續制定一批新的環境法律，如《濕地保護法》《土壤污染防治法》《有毒有害化學品污染防治法》《生態補償法》等，使中國特色社會主義環境法律體系更加完備周全。二要加強現有環境法律的修改、清理和編撰，促進環境法律體系統一。社會實踐是法律的基礎，法律是實踐經驗的總結。社會實踐永無止境，立法工作也要不斷推進。[5]根據環境保護的新形勢、新要求，必須加強環境法律的修改完善工作，清理環境法律體系中過時、重復和沖突的條款，如《環境影響評價法》《大氣污染防治法》《海洋環境保護法》等，使之與時俱進，更加切合實際。三要加強環境法律法規的配套立法，使生態環境治理更具可操作性。法律的普遍適用性并不意味著法律的條文都是粗線條的。對指導思想，基本原則，方針政策的規定，可以規定得粗一些。但是對執法程序、管理制度和法律責任的規定，則應越詳細越好。規定越詳細，就越有可操作性，分歧也就會越少。

2.大力推進嚴格執法，強化政府生態環境治理的主導責任。習近平總書記說：生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉。提供合格的環境公共產品是政府的責任，保護環境是政府公共管理的重要內容。因此，推進國家生態環境治理現代化，必然要求政府部門嚴格環境執法。一要強化環境執法人員的依法行政觀念。觀念是行為的先導，正確的執法觀念是環境執法隊伍嚴格執法的前提和基礎。環境執法人員要自覺地運用法治思維和法治方式推進環境執法，要做到環境執法于法有據。法無授權不可為，法有規定必須為，特別是要嚴格規范文明執法，糾正執法過程中的不作為、亂作為，克服懶政、代政，做到高效執法、公正執法、嚴格執法。二要建立完善地方政府環境責任考核機制。政績考核機制對地方政府起著導向作用，是地方政府行動的指揮棒。因此，要積極探索建立符合生態文明建設要求的目標體系，把環境污染、資源消耗、生態效益等指標納入地方各級人民政府的績效考核評價指標體系。與此同時，要切實加強生態環境建設考核結果的應用，把考核結果作為組織部門獎勵懲罰、選拔任用干部的重要依據，實行環境保護一票否決制。最后還要完善環境執法監督問責機制，形成全天候、立體的監督模式。加強環境執法監督問責，提高環境執法隊伍依法行政能力和執法水平，是實現環境保護事業健康發展的重要保證。因此，要探索建立多渠道、寬領域的環境執法監督機制，形成專業執法監督和社會監督相結合的環境監督網絡，讓環境執法者不敢輕易忘記法定的職責。同時，還要建立健全環境保護問責機制，實施生態環境損害責任終身追究，切實解決地方政府為追求政績破壞生態環境的短期行為。

3.深入推進公正司法，構筑國家生態環境治理的司法保障。黨的十八屆四中全會特別強調了公正司法、提高司法公信力的重要性，一些司法改革措施對環境司法公正具有積極的促進作用。一是建立完善環境公益訴訟制度。建立完善環境公益訴訟制度是保護生態環境，構建和諧社會，實現美麗中國夢的必然要求，也是國際上許多國家的通行做法。因此，推進國家生態環境治理現代化，必須建立完善我國的環境公益訴訟制度，賦予政府相關職能部門、檢察機關、環境保護非政府組織、公民個體等社會團體代表國家和公眾利益提起環境公益訴訟的權利和資格，這樣能夠彌補行政權利保護環境公益的不足，提高公眾參與環境保護的積極性，從而切實保護國家利益和社會公共利益。二是優化司法機關的職權配置增強其獨立性。環境污染案件往往具有明顯的跨行政區域性，案件的公正審判特別容易受到地方保護主義的影響，為案件的受理、裁判和執行帶來了一定難度。而建立跨行政區域的法院，則有利于破除地方保護主義的掣肘，增強法院審判的獨立性。三是完善人民陪審員制度。環境案件往往涉及極為復雜的科學技術問題，審理法官由于知識的局限性，往往難以對案件事實作出準確認定，而由人民法院聘請具有一定專業知識背景的人民陪審員參與案件事實的認定，將發揮人民陪審員的知識和技術優勢，提高環境案件審判的科學性和準確性。

4.積極推進全民守法，鞏固國家生態環境治理的社會基礎。積極推進全民守法，讓環境守法成為新常態，是一個系統工程，雖任重道遠，但只要努力不懈，多管齊下，必將使越來越多的國民真正樹立起運用法治思維和法治方式來推進生態環境治理的良好習慣。一是提高公民的環境法治意識，促進全民守法。公民環境法治意識的強弱，直接關系著中國環境法治建設的成敗。環境法治意識不僅在立法、執法和司法中起著重要作用，而且也是公民環境守法、依法辦事的思想動力。只有各個守法主體具備較強的環境法治意識，他們才會清楚環境守法的重要意義，才會在實踐中自覺地遵守環境法律法規。我國在環境法治建設中面臨種種守法困境，其關鍵原因就在于各個守法主體自身的環境法治意識比較淡薄。因此，必須積極培育國民環境法治意識，借助廣播、電視、報紙、互聯網等各類新聞媒體在全社會開展環境法治宣傳，把環境法治教育作為素質教育的重要內容，納入國民教育體系，使環境法治觀念逐步深入人心，促進全民環境守法。二是以領導干部帶頭守法，促進全民守法。全民守法的前提，應該是公權力或官員守法、領導干部守法。各級領導干部是國家環境保護法律法規的具體執行者和貫徹者，他們的一言一行社會影響力極大，尤其是對全體公民具有巨大的示范效應。因此，要增強公民的環境守法意識，推進全民環境守法，首先必須提高各級領導干部運用法治思維和法治方式保護生態環境的意識和能力。深化生態文明體制改革，推進國家生態環境治理現代化，不僅要求領導干部帶頭學習環境法律法規，還要在實踐中帶頭遵守環境法律法規。只有領導干部率先垂范，嚴守環境法律法規，才能讓人民群眾看到環境法律法規能夠得到遵守，才能相信依法辦事能夠維護自己的環境權益，進而帶動全社會自覺地尊重、遵守和維護環境法律。