農村流動人口選舉權問題

宋紹云

（煙臺市委黨校 山東 煙臺 264003）

農村流動人口選舉權問題

宋紹云

（煙臺市委黨校 山東 煙臺 264003）

多年來中國流動人口規模一直維持在2億以上，且流動人口的主體是農民工。流動人口的選舉權在城市受到現行戶籍制度和選舉制度的諸多限制，在農村又因為各種主客觀因素的影響也得不到充分行使。為維護流動人口合法的經濟與社會權利，在重視其選舉權在城市行使情況的同時，流動人口選舉權在農村的行使情況應當引起注意。

村民自治；流動人口；選舉權；社會經濟權力

據國家衛計委流動人口司發布的《中國流動人口發展報告2016》顯示：2015年我國流動人口規模達2.47億人，占總人口的18%。流動人口的流入地集中在沿江、沿海、沿主要交通線的城市，流出地多為中西部地區的農村。流動人口的選舉權在流入地城市受到現行戶籍制度和選舉制度的諸多限制，在流出地農村又因為各種主客觀因素的影響也得不到充分行使。流動人口在城市的選舉權問題已經引起社會各界重視，但其選舉權在農村的行使情況有意無意之中被忽視了。

一、現階段農村人口流動的主要特點

（一）當前農村人口流動表現為凈流出

農村人口凈流出，這是我國仍處于城鎮化快速發展階段這一客觀現實帶來的必然后果。農村人口流向城市，不僅是工業化、城鎮化的必然要求，同樣是也是農業機械化、集約化的必然要求，從這種意義上來說，對農村人口流出這一現象應該以正面評價為主。但是，一個不容樂觀的現象是，與農村人口凈流出相伴隨的是農村財富凈流出，而且越是落后地區這種流出越嚴重，城市高企的房價成了吞噬農村財富的黑洞，城鎮化在一定程度上反倒阻滯了農村與農業的發展。

（二）流動人口多為有勞動能力的人員

從年齡組成來看，流動人口以青壯年為主，數據顯示：2013年流動人口的平均年齡為27.9歲，2015年為29.3歲。從受教育程度來看，流動人口的受教育水平遠遠高于流出地平均的受教育水平。農民工是農村流向城市人口的絕對主流，在流出地農村他們也是主要勞動力，在他們離開以后農村留下的多是兒童、婦女和老人，人稱 396199部隊。農民工把人口的紅利帶到了城市，把養老育幼的壓力留在了農村。

（三）流動人口從事的多為低收入勞動

流動人口的人員構成決定了，其受教育的水平雖然高于流出地平均的受教育水平，但是城鄉差別的客觀因素又使得他們在流入地城市不占任何優勢。流動人口在城市所從事的多為簡單體力勞動，即使具有一定技能，大多也是從事以體力勞動為基礎的工作，所以收入一般不會太高。這一境況是由流動人口自身勞動力素質和城市對勞動力的需求決定的。

（四）流動人口的土地、房屋和家庭成員留在農村

按照我國現行政策法律規定，農村集體經濟組織成員對其承包經營土地、房屋和宅基地享有法定的物權，這是農民的主要生產資料，也是其家庭的主要財產，也是有朝一日他們再回農村時的生產和生活依托。雖然農村房屋、宅基地和承包經營土地的有償流轉正在逐漸放開，但是進城務工經商的農民繼續在農村留下土地、房屋和家庭成員，這種情況仍然不是少數。

（五）流動人口流動性太強，很難完全被城市接納

流動人口流動性形成的原因，有其自身主觀意愿的成分，也有流入城市接納條件的成分，但是對于絕大多數流動人口來說，經濟原因是第一位的。《中國流動人口發展報告 2016》的調查結果顯示，流動人口在現住地的平均居住時間超過4年，有一半人在現住地居住時間超過3年，未來打算在現住地長期居住的比例超過半數。僅僅從該組數據的字面意思解讀，就可以看出中國流動人口的居留穩定性這些年來在持續增強，但如果從另一個角度解讀其中最后一個數字，得出的結論就是，還有接近一半的流動人口不打算在現住地長期居住下去！

二、人口流動對基層群眾自治的影響

（一）流動人口在流出地的經濟與社會權利

從現階段農村人口流動的主要特點可以看出，流動人口不僅戶口登記地還在流出地農村，多數人的家庭成員和近親屬也留在農村，其中有人在農村仍然保留著承包地、房屋和宅基地，也有人在參加著農村的各種社會保險，甚至還有人保留著農村集體經濟組織成員的身份！中國農村特殊的經濟制度、家庭結構和社會結構決定了，流動人口雖然身體離開了農村，但是他們的各種身份關系沒有離開農村，那些與身份關系相聯系的各種經濟與社會權利在流出地并沒有消滅，流出地村民委員會和集體經濟組織的行為還有可能對其產生實質性影響。如果這一切聯系都解除了，那他也就不再是流動人口，而是城鎮居民了。

（二）流動人口在流入地的經濟與社會權利

流入地是流動人口真正生活和工作的居住地，從理論上來說居住地在城市的人就應該是城鎮居民，但是我們國家特殊的戶籍制度不允許他們取得城鎮戶口，中國社會因此就出現了2億多所謂“人戶分離”的流動人口。從社會保障法的角度看，作為勞動者和社會成員，他們應當獲得所在地區的社會保險和社會福利。從憲法的角度看，作為公民和社區居民，他們有權依法參與當地經濟文化事業管理和社會事務管理，并享有相應的選舉權和被選舉權。

（三）流動人口在流出地和流入地的權利沖突

流動人口不是一個法律概念，也沒有統一規范的定義和劃分標準，不同部門在進行有關登記和統計的時候規定的標準也不完全一致，這就使得流動人口身份認定本身就成了一個問題。國家人口統計部門把流動人口的概念定義為：在人口普查中，在扣除市區內“人戶分離”的人口后，現在居住地與戶口登記地不相同，且時間超過半年的人口。但是各地在進行村民委員會、居民委員會選舉時，對非本地戶籍的流動人口參加選舉的條件，一般都限制在本社區居住至少1年以上。

不僅在基層群眾自治的選舉過程中，其它如社會保險、社會福利甚至在買車買房的資格確認時，不同地區在同一問題上所規定的條件、程序、期限、日期等也不完全一致，這就難免造成流動人口的經濟與社會權利在流出地和流入地之間發生沖突。例如北京規定：非北京市戶籍的流動人口，年滿 18歲且具有選舉權、在社區居住滿一年以上，其本人書面承諾未在原籍參加基層自治組織換屆選舉，并向居委會提出書面申請，經社區居民大會討論同意后，方可參加換屆選舉。這明顯就是為了防止流動人口在流出地和流入地多次行使選舉權。

三、流動人口選舉權問題的制度思考

（一）關于現行選舉制度

現行的城鄉二元化戶籍管理體制是導致流動人口選舉權問題的根本原因。實際上中華人民共和國建立之初，《共同綱領》與五四憲法均規定公民有“遷徙和居住的自由”，城鄉二元化的戶籍管理體制只是特定歷史時期的產物，其標志是1958年1月《中華人民共和國戶口登記條例》第一次明確將城鄉居民區分為農業戶口和非農業戶口兩種不同戶籍。這一特殊的戶籍制度為應對當時全國性的經濟困難起了很大作用，但同時它也是此后出現的“三大差別”和今天“三農問題”的直接原因。改革開放三十多年，經濟與社會發展取得了巨大成就，原來設計城鄉二元化戶籍管理體制的初衷與現實已經不相符合，繼續保留這種對全體公民的差別待遇不再有任何合理因素，戶籍制度改革刻不容緩。

（二）關于現行選舉制度

對于流動人口選舉權問題的發生，現行選舉制度在一定程度上也是重要原因之一，特別是其中在選民登記和選舉時間安排等環節上的不統一，這些都是可以改進的地方。但是這方面問題大多只是細節問題，而且現有制度安排往往也有一定合理因素，不少學者在這方面也提出了一些有針對性的建議，此處不再贅述。

（三）關于現行基層群眾自治制度

《村民委員會組織法》和《居民委員會組織法》是關于現行基層群眾自治制度的基礎性法律，但是這兩部法律的規定相對比較疏略，雖然各地也有地方性法規和規章出臺，但是囿于立法權限不能出現太大突破，建議在這兩部法律中作出相應的制度設計。