農(nóng)村流動人口選舉權(quán)問題

宋紹云

（煙臺市委黨校 山東 煙臺 264003）

農(nóng)村流動人口選舉權(quán)問題

宋紹云

（煙臺市委黨校 山東 煙臺 264003）

多年來中國流動人口規(guī)模一直維持在2億以上，且流動人口的主體是農(nóng)民工。流動人口的選舉權(quán)在城市受到現(xiàn)行戶籍制度和選舉制度的諸多限制，在農(nóng)村又因為各種主客觀因素的影響也得不到充分行使。為維護流動人口合法的經(jīng)濟與社會權(quán)利，在重視其選舉權(quán)在城市行使情況的同時，流動人口選舉權(quán)在農(nóng)村的行使情況應當引起注意。

村民自治；流動人口；選舉權(quán)；社會經(jīng)濟權(quán)力

據(jù)國家衛(wèi)計委流動人口司發(fā)布的《中國流動人口發(fā)展報告2016》顯示：2015年我國流動人口規(guī)模達2.47億人，占總?cè)丝诘?8%。流動人口的流入地集中在沿江、沿海、沿主要交通線的城市，流出地多為中西部地區(qū)的農(nóng)村。流動人口的選舉權(quán)在流入地城市受到現(xiàn)行戶籍制度和選舉制度的諸多限制，在流出地農(nóng)村又因為各種主客觀因素的影響也得不到充分行使。流動人口在城市的選舉權(quán)問題已經(jīng)引起社會各界重視，但其選舉權(quán)在農(nóng)村的行使情況有意無意之中被忽視了。

一、現(xiàn)階段農(nóng)村人口流動的主要特點

（一）當前農(nóng)村人口流動表現(xiàn)為凈流出

農(nóng)村人口凈流出，這是我國仍處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段這一客觀現(xiàn)實帶來的必然后果。農(nóng)村人口流向城市，不僅是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的必然要求，同樣是也是農(nóng)業(yè)機械化、集約化的必然要求，從這種意義上來說，對農(nóng)村人口流出這一現(xiàn)象應該以正面評價為主。但是，一個不容樂觀的現(xiàn)象是，與農(nóng)村人口凈流出相伴隨的是農(nóng)村財富凈流出，而且越是落后地區(qū)這種流出越嚴重，城市高企的房價成了吞噬農(nóng)村財富的黑洞，城鎮(zhèn)化在一定程度上反倒阻滯了農(nóng)村與農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

（二）流動人口多為有勞動能力的人員

從年齡組成來看，流動人口以青壯年為主，數(shù)據(jù)顯示：2013年流動人口的平均年齡為27.9歲，2015年為29.3歲。從受教育程度來看，流動人口的受教育水平遠遠高于流出地平均的受教育水平。農(nóng)民工是農(nóng)村流向城市人口的絕對主流，在流出地農(nóng)村他們也是主要勞動力，在他們離開以后農(nóng)村留下的多是兒童、婦女和老人，人稱 396199部隊。農(nóng)民工把人口的紅利帶到了城市，把養(yǎng)老育幼的壓力留在了農(nóng)村。

（三）流動人口從事的多為低收入勞動

流動人口的人員構(gòu)成決定了，其受教育的水平雖然高于流出地平均的受教育水平，但是城鄉(xiāng)差別的客觀因素又使得他們在流入地城市不占任何優(yōu)勢。流動人口在城市所從事的多為簡單體力勞動，即使具有一定技能，大多也是從事以體力勞動為基礎(chǔ)的工作，所以收入一般不會太高。這一境況是由流動人口自身勞動力素質(zhì)和城市對勞動力的需求決定的。

（四）流動人口的土地、房屋和家庭成員留在農(nóng)村

按照我國現(xiàn)行政策法律規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員對其承包經(jīng)營土地、房屋和宅基地享有法定的物權(quán)，這是農(nóng)民的主要生產(chǎn)資料，也是其家庭的主要財產(chǎn)，也是有朝一日他們再回農(nóng)村時的生產(chǎn)和生活依托。雖然農(nóng)村房屋、宅基地和承包經(jīng)營土地的有償流轉(zhuǎn)正在逐漸放開，但是進城務工經(jīng)商的農(nóng)民繼續(xù)在農(nóng)村留下土地、房屋和家庭成員，這種情況仍然不是少數(shù)。

（五）流動人口流動性太強，很難完全被城市接納

流動人口流動性形成的原因，有其自身主觀意愿的成分，也有流入城市接納條件的成分，但是對于絕大多數(shù)流動人口來說，經(jīng)濟原因是第一位的。《中國流動人口發(fā)展報告 2016》的調(diào)查結(jié)果顯示，流動人口在現(xiàn)住地的平均居住時間超過4年，有一半人在現(xiàn)住地居住時間超過3年，未來打算在現(xiàn)住地長期居住的比例超過半數(shù)。僅僅從該組數(shù)據(jù)的字面意思解讀，就可以看出中國流動人口的居留穩(wěn)定性這些年來在持續(xù)增強，但如果從另一個角度解讀其中最后一個數(shù)字，得出的結(jié)論就是，還有接近一半的流動人口不打算在現(xiàn)住地長期居住下去！

二、人口流動對基層群眾自治的影響

（一）流動人口在流出地的經(jīng)濟與社會權(quán)利

從現(xiàn)階段農(nóng)村人口流動的主要特點可以看出，流動人口不僅戶口登記地還在流出地農(nóng)村，多數(shù)人的家庭成員和近親屬也留在農(nóng)村，其中有人在農(nóng)村仍然保留著承包地、房屋和宅基地，也有人在參加著農(nóng)村的各種社會保險，甚至還有人保留著農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的身份！中國農(nóng)村特殊的經(jīng)濟制度、家庭結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)決定了，流動人口雖然身體離開了農(nóng)村，但是他們的各種身份關(guān)系沒有離開農(nóng)村，那些與身份關(guān)系相聯(lián)系的各種經(jīng)濟與社會權(quán)利在流出地并沒有消滅，流出地村民委員會和集體經(jīng)濟組織的行為還有可能對其產(chǎn)生實質(zhì)性影響。如果這一切聯(lián)系都解除了，那他也就不再是流動人口，而是城鎮(zhèn)居民了。

（二）流動人口在流入地的經(jīng)濟與社會權(quán)利

流入地是流動人口真正生活和工作的居住地，從理論上來說居住地在城市的人就應該是城鎮(zhèn)居民，但是我們國家特殊的戶籍制度不允許他們?nèi)〉贸擎?zhèn)戶口，中國社會因此就出現(xiàn)了2億多所謂“人戶分離”的流動人口。從社會保障法的角度看，作為勞動者和社會成員，他們應當獲得所在地區(qū)的社會保險和社會福利。從憲法的角度看，作為公民和社區(qū)居民，他們有權(quán)依法參與當?shù)亟?jīng)濟文化事業(yè)管理和社會事務管理，并享有相應的選舉權(quán)和被選舉權(quán)。

（三）流動人口在流出地和流入地的權(quán)利沖突

流動人口不是一個法律概念，也沒有統(tǒng)一規(guī)范的定義和劃分標準，不同部門在進行有關(guān)登記和統(tǒng)計的時候規(guī)定的標準也不完全一致，這就使得流動人口身份認定本身就成了一個問題。國家人口統(tǒng)計部門把流動人口的概念定義為：在人口普查中，在扣除市區(qū)內(nèi)“人戶分離”的人口后，現(xiàn)在居住地與戶口登記地不相同，且時間超過半年的人口。但是各地在進行村民委員會、居民委員會選舉時，對非本地戶籍的流動人口參加選舉的條件，一般都限制在本社區(qū)居住至少1年以上。

不僅在基層群眾自治的選舉過程中，其它如社會保險、社會福利甚至在買車買房的資格確認時，不同地區(qū)在同一問題上所規(guī)定的條件、程序、期限、日期等也不完全一致，這就難免造成流動人口的經(jīng)濟與社會權(quán)利在流出地和流入地之間發(fā)生沖突。例如北京規(guī)定：非北京市戶籍的流動人口，年滿 18歲且具有選舉權(quán)、在社區(qū)居住滿一年以上，其本人書面承諾未在原籍參加基層自治組織換屆選舉，并向居委會提出書面申請，經(jīng)社區(qū)居民大會討論同意后，方可參加換屆選舉。這明顯就是為了防止流動人口在流出地和流入地多次行使選舉權(quán)。

三、流動人口選舉權(quán)問題的制度思考

（一）關(guān)于現(xiàn)行選舉制度

現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元化戶籍管理體制是導致流動人口選舉權(quán)問題的根本原因。實際上中華人民共和國建立之初，《共同綱領(lǐng)》與五四憲法均規(guī)定公民有“遷徙和居住的自由”，城鄉(xiāng)二元化的戶籍管理體制只是特定歷史時期的產(chǎn)物，其標志是1958年1月《中華人民共和國戶口登記條例》第一次明確將城鄉(xiāng)居民區(qū)分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口兩種不同戶籍。這一特殊的戶籍制度為應對當時全國性的經(jīng)濟困難起了很大作用，但同時它也是此后出現(xiàn)的“三大差別”和今天“三農(nóng)問題”的直接原因。改革開放三十多年，經(jīng)濟與社會發(fā)展取得了巨大成就，原來設計城鄉(xiāng)二元化戶籍管理體制的初衷與現(xiàn)實已經(jīng)不相符合，繼續(xù)保留這種對全體公民的差別待遇不再有任何合理因素，戶籍制度改革刻不容緩。

（二）關(guān)于現(xiàn)行選舉制度

對于流動人口選舉權(quán)問題的發(fā)生，現(xiàn)行選舉制度在一定程度上也是重要原因之一，特別是其中在選民登記和選舉時間安排等環(huán)節(jié)上的不統(tǒng)一，這些都是可以改進的地方。但是這方面問題大多只是細節(jié)問題，而且現(xiàn)有制度安排往往也有一定合理因素，不少學者在這方面也提出了一些有針對性的建議，此處不再贅述。

（三）關(guān)于現(xiàn)行基層群眾自治制度

《村民委員會組織法》和《居民委員會組織法》是關(guān)于現(xiàn)行基層群眾自治制度的基礎(chǔ)性法律，但是這兩部法律的規(guī)定相對比較疏略，雖然各地也有地方性法規(guī)和規(guī)章出臺，但是囿于立法權(quán)限不能出現(xiàn)太大突破，建議在這兩部法律中作出相應的制度設計。