強化政府環保職責 多方參與治理PM2.5

強 歌

（陜西省西咸新區開發建設管理委員會 陜西 西安 710048）

強化政府環保職責 多方參與治理PM2.5

強 歌

（陜西省西咸新區開發建設管理委員會 陜西 西安 710048）

PM2.5空氣污染問題已然成為當今社會焦點，該問題危害性日益凸顯，政府作為社會經濟發展的管理者，對該問題負有不可推卸的責任。完善環保責任承擔機制確保政府環保責任的切實履行是從源頭解決PM2.5空氣污染問題的關鍵。

現狀 危害 政府環保責任

0 概述

我國中東部地區逐漸越來越多出現霧霾天氣，特別是12月初，北京、上海、南京等地重霧霾天氣連續數日，嚴重影響了人民的生活質量。霧霾天氣與大氣中的PM2.5密切相關，PM2.5是指環境空氣中空氣動力學當量直徑小于等于2.5微米的顆粒物，也稱為細顆粒物，它的直徑還不到人的頭發絲粗細的二十分之一。與較粗的大氣顆粒物相比，PM2.5粒徑小，含有大量的有毒有害物質，不僅肉眼看不見，而且能夠穿過口罩、毛發、體液等等防護，滲入肺底、進入血液，引發呼吸系統疾病和心臟疾病，尤其冬季遇霧霾天氣時，若空氣污染嚴重可能形成煙塵或黑色煙霧等毒霧，嚴重威脅人的生命和健康。同時，PM2.5能夠降低大氣能見度，影響交通運輸。PM2.5能夠對光產生吸收和散射作用，減弱光的輻射強度，造成陰霾天氣，降低機動車行駛速度，甚至引發交通安全事故，阻礙了社會經濟發展。

1 PM2.5的來源

根據中科院地球環境研究所曹軍驥研究，西安市2010年全年PM2.5來源有地質塵/建筑塵占 20%，燃煤一次排放占 16%，機動車一次排放占17%，生物質燃燒和其他工業排放占約24%，還有23%來自于燃煤和機動車的二次污染物。可見，復合型二次污染、燃煤和機動車排放及建筑揚塵是PM2.5的主要來源。

2 PM2.5及霧霾的成因

2.1 自然因素

我國中東部地區冷空氣勢力較弱，華北平原、長江中下游平原等地區風力較小，大氣層結構穩定，空氣中的污染物在水平和垂直方向上都不容易向外擴散，使得污染物在大氣的淺層積聚，從而導致污染的狀況越來越嚴重。關中盆地（渭河河谷）被黃土高原和秦嶺包圍，從地理形勢上更不利于污染物擴散[1]。

2.2 人為因素

PM2.5 空氣污染是環境問題的一種，主要表現在大氣環境遭到破壞和空氣質量下降，究其根本原因是人類社會對環境的非理性使用，過度的資源損耗和廢氣排放，超過環境自凈能力的結果。PM2.5及大氣污染主要是中國快速工業化、城鎮化過程中所積累環境問題的顯現[2]。

一是環保責任缺失、發展理念落后。我國經濟發展迅速，取得了驕人成績，但PM2.5問題的出現讓我們的注意力從GDP 的增長轉移到環境保護方面。經濟發展不應犧牲公眾的環境權益，同時環境保護也要與經濟發展相協調。地方政府在環境管制方面的失靈是環保責任缺失的表現，更是一種發展理念的錯誤。環保責任目前主要體現在政府環保目標責任制上，以往把GDP作為地方經濟發展好壞的唯一標準，忽略環保指標或是把環境指標作為軟指標，考核力度不夠，政府責任沒有完全落實。同時，地方政府經濟發展增長壓力大于經濟轉型壓力，為增加財政收入和政府功績會優先選擇經濟的發展，這是一種眼前利益與長遠利益的選擇，其結果必然是要付出沉重的代價。

二是產業結構不合理。頻繁的人類活動、快速的結構性增長和高物耗、高污染型的產業發展對城市生態環境的脅迫效應以正反饋形式發展。產業結構不合理造成經濟發展快而不和諧，以犧牲環境為代價的粗放型增長方式突出表現在能源消耗高，環境污染重，已超過了資源和環境的承載能力。

三是環保及污染防治制度不健全。環境立法和環境執法是政府生態服務職能中的首要職能，它為政府依法行政提供了法律制度的保障。目前政府在環境行政立法上存在的突出問題是配套立法進展緩慢，針對大氣污染問題的綜合性法律法規體系修訂工作滯后。如排污許可、機動車尾氣、環境污染損害賠償、環境監察等方面的法規都需盡快制定。另在環境執法上，迄今為止，環保部門沒有被法律法規賦予強制執行權力[3]。有權作出限期治理決定的人民政府，往往會出于地方經濟發展而不是保護環境的考慮，必須賦予環境管制機構必要的強制執行權才能真正落實環保嚴格執法。

3 政府在治理中的職責

PM2.5 大氣污染問題的產生是經濟發展問題，是利潤導向的市場經濟自身調控的失靈和政府環保責任的缺失。建構完善的政府環保責任承擔機制，強化政府環保監管職責，通過外部規制措施確保企業踐行環境保護責任和民眾環保意識的提高是解決PM2.5空氣污染的途徑。

3.1 政府之責在統籌

一是強化法治。治理霧霾，涉及到城市規劃、環境養育、工業、建設、機動車等諸多方面，需要多方面的利益調整。不僅需要政府決心和力度，更需要強化法治。完善空氣污染治理相關法規體系，提高違法成本，用重典治理空氣污染違法行為。廣泛借鑒、吸納發達國家通過立法手段治理空氣污染的成功經驗，結合當前國情、民情，加快推進環境保護法、大氣污染防治法、清潔生產促進法、環境影響評價法等法律的修訂工作，不斷完善空氣污染防治的相關法規體系，為嚴控污染排放、懲罰違法行為提供法律依據。加大對違規排放大氣污染物的懲治力度，提高違法成本。

二是推進環保管理體制改革，將環境質量指標納入各級政府領導的考核指標，建立健全環保問責制度。進一步規定政府對環境保護的責任，明確強化各級政府主要領導對本地區環境質量維護中的權責。改革地方政府的政績考核機制，探索環境保護行政問責制和一票否決制，增強地方環境監測的能力建設，優化布局監測網絡，促進經濟綠色發展。

三是加快發展方式轉型和經濟結構調整。嚴格限制“兩高”產業，積極控制增量，優化存量，增量方面要進一步提高火電、石油煉制、有機化工、鋼鐵、有色金屬、水泥、建材等高耗能、高排放和產能過剩行業的環境準入門檻，存量方面要嚴格要求工業企業的排放標準，對存量企業加大技術改造的力度，進一步嚴格清潔生產的審核環節，對重點耗能、污染企業加大檢查懲罰力度，利用“高標準、嚴管控”的環保管理機制，倒逼企業加快技術創新和產業升級。規劃建設高效便捷、節能環保的交通體系，緩解交通擁堵現象，減少尾氣排放。

3.2 企業之責在履行公共義務

比如改善油品，遵循環保規定生產產品。一方面需要對排污企業施以重典，另一方面實行強制性信息公開標準。企業才會更具有公共義務意識，從而成為治污的一致行動力。

3.3 個人之責在強化環保意識

我們每個人都既是環境的消費者，也是環境惡化的成本支付者。個人參與PM2.5治理，既包括良好環保習慣的養成，也意味著對于環保的積極參與。個人環保意識越強，企業的外部監督就越大，政府治污能力也就越強。

[1]江永紅.西部大開發與生態文明建設.中國水土保持，2000（12）.

[2]趙澤洪，劉利.政府生態服務職能及其實現路徑[D].社會縱橫，2007（2）.

[3]薛榮麗.我國生態文明與生態城市建設研究[M].2006

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A

強歌（1982——）女，陜西銅川人，碩士，主要從事壞境保護工作。