新常態下發展權實現的新思路

汪習根 朱林

〔摘要〕 認識、適應和引領新常態是我國經濟發展的大邏輯，應當在新常態研究中引入人權法的新范式，因為新常態不僅蘊含著平穩發展、持續發展、創新發展和自由發展的理念，更是對以實現人的全面自由發展為核心的發展權的科學詮釋。在新常態下，要實現發展權，必須進行四大突破：突破以往片面強調經濟增長速度的陳腐觀念，從“持續發展”的維度尋求新常態下發展權的概念升級；突破發展權的時空維度，從“發展正義”的視角重新審視經濟結構調整帶來的機遇和挑戰；突破發展權的傳統手段，從提升“發展權能”的角度認識與釋放創新驅動的戰略功效；突破發展權的干預模式，從“政策平衡”的層面重構自由與平等、市場與政府關系以謀求更充分的發展權。

〔關鍵詞〕 新常態，發展權，發展正義，創新發展，政策平衡

〔中圖分類號〕D920.1 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2016）01-0014-08

“新常態” ①是對我國經濟發展趨勢做出的科學論斷。“在新常態下，要實現新發展、新突破，制勝法寶是全面深化改革，全面依法治國。” ②關于何謂新常態，如何實現新常態，理論界展開了熱烈充分的探討，但多集中在經濟學方面，從法學尤其是法理學、人權法學視角探討新常態的研究成果還付之闕如。法律與經濟從來都是一對相互促進、相互作用的范疇。正如馬克思指出的：“無論是政治的立法或市民的立法，都只是表明和記載經濟關系的要求而已。” 〔1 〕121-122而“權利永遠不能超出社會的經濟結構以及由經濟結構所制約的社會文化發展。” 〔2 〕12可見，正確處理發展、法治與人權的關系，已經成為適應、引領、促進新常態的題中之義與務實之舉，有必要在新常態研究中引入人權法學的新范式。鑒于此，本文擬從人權法視角深度探討新常態下發展權利的理論創新與實現之道。

一、持續發展——新常態下發展權的概念升級

對發展權所指稱的“發展”，歷來存在不同認識。有人認為，謀求發展權，經濟實力增強是關鍵，發展就是經濟增長的代名詞。還有的認為，發展權意味著經濟、政治、社會和文化的全面進步，《發展權利宣言》對發展權的定義即持這一觀點。其實，這兩種觀點都值得反思和進一步拓展。“增長”（growth）不等同于經濟“發展”（development），傳統中以GDP為中心的經濟增長觀，“僅僅是經濟的增長，像由人口和財富的增長所表現的，在這里并不能被看作是發展過程。因為它沒有在本質上產生新的現象，而只是同一種適應過程，就像自然數據的變化一樣” 〔3 〕82。工業革命后，經濟發展在很長一段時間內被理解為不惜代價追求經濟增長，但后來人們從實踐中認識到“應該把發展視為包括整個經濟和社會體制的重組和重整在內的多維過程” 〔4 〕50。譬如，有些國家的GDP雖然增長了，但由于片面追求數量和規模而忽視質的優化，引致環境惡化、生態危機、貧富兩極分化和傳統文化價值崩潰，嚴重危及到整個國家民族的生存與發展，甚至出現了“有增長而無發展”的情況③。經濟增長是手段，發展才是目的，有增長而無發展的現象，背離了整個人類社會進步的共同理想，必將帶來整個社會經濟關系的失衡、無序和低效。

任何權利總是在主體與客體的相互關系中展開和實現的。新常態之于發展權的功能，在于通過對發展權主體屬性和客體意義的雙重彰顯與二元統一來有效保障可持續的全面發展利益。

一方面，新常態致力于優化發展權的客體。發展權的客體即發展以及由此衍生的發展利益關系。發展權所聚焦的發展，應當從一味追求發展速度的舊常態轉向重視發展質量的新常態。毋庸置疑，中國過去30多年經濟的高速強勁增長，為全體人民發展權的落實奠定了牢固的基礎。而在今后，隨著速度、規模效應的遞減，發展權的實現則只能更多地依賴高質量內涵式經濟發展，即國內生產總值（GDP）從過去接近兩位數的高速增長向中高速增長過渡，經濟增速平穩換檔。國家統計局數據顯示，從1978年至2011年，在長達32年的時間里，中國國內生產總值（GDP）的平均增長率為9.87%；但自2012年以來，這一指標滑落至7.65%（2012年），7.67%（2013年），7.4%（2014年）。面對經濟增速調整下行，我們必須保持清醒客觀的認識。經濟增速放緩是世界各國在經濟發展過程中面臨的普遍現象④，是在既有科技水平下各生產要素自發流動形成的均衡局面。經濟增速放緩是符合經濟發展客觀規律的現象，不顧及規律而片面追求增長速度的行為只能是焚林而獵、涸澤而漁。米都斯（Meadows）在《增長的極限》一書中提到，“如果世界人口、工業化、污染、糧食生產以及資源消耗按現在的增長趨勢繼續下去，這個星球上增長的極限將在今后一百年中發生。最可能的結果是人口和工業生產力雙方有相當突然的和不可控制的衰退” 〔5 〕19，“為了避免崩潰，需盡快降低經濟發展速度，使其在短期內達到平衡” 〔6 〕54。只有速度而缺少質量的經濟發展，勢必導致發展權客體的碎片化與片面化，從而可能掉進“中等收入陷阱”而最終窒息速度帶來的發展生命力。

另一方面，新常態致力于強化發展權的主體。發展權強調發展的人本性即以人為本的發展，而非為了發展而發展。《發展權利宣言》第2條指出：“人是發展的主體，因此，人應成為發展權利的積極參與者和受益者。”經濟發展在本質上應當是以人為本的高質量增長。“無論是在哲學意義上，還是在發展經濟學意義上，經濟增長是一種量變，經濟發展則是以經濟增長為基礎的質變” 〔7 〕，經濟增長質量“包括經濟增長效率提高、結構優化、穩定性提高、福利分配改善、生態環境代價低、創新能力提高等諸多方面” 〔8 〕。過去，我們將主要精力投入到經濟“如何增長”，而忽視了“為何增長”，在“實然”和“應然”、“是”與“應當”的關系上沒能根據客觀環境變化及時做出修正與調整，錯誤地認為從“實然”中可以推出“應然”，在“是”中必然得出“應當”。但在實踐中，經濟高速增長在帶來機遇的同時，導致了城鄉矛盾、區域矛盾和分配矛盾，人民群眾的幸福感和滿意度下降。“一切改革歸根結底都是為了人民，是為了讓老百姓過上好日子” 〔9 〕，這就要求在新常態下必須從過去片面追求速度轉變為以人為本的發展觀，強調人是發展的目的和關鍵所在，發展應源于人、用于人、評于人、行于人、服務于人。〔10 〕以人為本的核心在于尊重和保障人權，而保障人權又必須以法治為依托，這就需要將價值與規范聯手，從權利義務范疇來解讀新常態的法理內涵，建立起以發展權利（right to development）為價值追求的法治體系，從而為主體發展注入良善價值和規范引力，在弘揚主體性中增進發展權。

可見，在新常態下必須拓展發展權的維度，使發展權從單一發展維度過渡到可持續發展的新常態，在以下兩個層面對發展權進行重構：一是更新發展權概念。《發展權利宣言》開宗明義地指出：“承認發展是經濟、社會、文化和政治的全面進程”。這在當時的歷史背景下無疑是一大進步。但是，隨著以經濟增長為重心的發展模式逐步為以全面和諧發展為指向的發展模式所取代，其保守性和落后性日益顯現。應當在發展權與可持續發展的相互融合、交融生長中提煉出一種新的子權利形態——“可持續發展權”（right to sustainable development），科學解析可持續發展權的法哲學基礎、權利內涵與外延及其本質特征，為發展權的“綠化”（greening right to development）⑤提供新理念與新思路。二是拓寬發展權路徑。如何實現可持續發展權利，是新形勢下發展權需要予以解決的最為緊迫的一個難題。為此，必須在經濟增長與生態保護之間確立最佳變量和合理邊界，明確比例關系，注重邊際效應，進而據此選擇可持續發展權利實現的最優模式和有效手段，切實解決發展與生態之間的張力，并將這一關系模式精細化為權利義務關系，上升為國家法律制度規范，確保發展權進入經濟、政治、文化、社會與生態“五位一體”全面協調可持續發展的新常態。

二、發展正義——新常態下發展權的結構優化

新常態的基本特征之一就是“中國經濟結構優化升級，發展前景更加穩定” 〔9 〕。要推動可持續發展，就必須從產業結構、需求結構、區域結構、分配結構等決定經濟發展質量的內生因素著手進行全方位改革，打破舊體制下利益分配的格局，增加經濟福祉和維護社會公平正義。有必要從一般意義的平等、公平轉變到 “以人為本的發展正義”（people - centered development with justice），并以此對發展權實施機制進行價值優化。發展正義是旨在確保處于不同發展層級的全體社會成員公平地享有發展權利的機會均等、規則公平和分配正義的總合，表現為在起點上參與發展的機會公平、在過程上促進發展的規則公平、在結果上公平地分享發展成果的分配正義。經濟結構調整追求的發展正義，不僅為發展權的實現奠定了價值基礎，而且勢必為新常態下通過經濟結構升級落實發展權供給有效制度資源。

（一）產業結構升級與發展權。經濟發展遵循著產業結構升級的必然規律，“配第—克拉克”定理表明，隨著人均國民收入水平提高，勞動力將逐漸由第一產業向第二、三產業轉移。而第二、三產業的繁榮必然在就業機會、收入增長與社會保障上夯實發展權的根基，拓寬發展權的受益主體范圍，提高發展權實現水平。當然，產業結構的這一特征表明將會使愈來愈多的農民涌入城市，給全社會尤其是農民提供了新的發展機遇。我國在解決農民以及農民工問題上的輝煌成就舉世矚目，但依然存在一系列社會問題。農民身份向城市居民身份轉換過程中存在的制度性障礙，導致農民工及其子女在城市容易被邊緣化、碎片化，其平等發展權面臨諸多挑戰。從表面上看，這似乎是勞動權、教育權等方面的問題，但在本質上則關乎農民工的身份認同、主體資格與權利回歸。法理學認為，資格是權利的基本要素之一。一般而言，身份是資格的通行證，但有時也會成為資格的桎梏。農民工職業身份、法律身份與社會身份的分離，以及由此造成的農民工與城市居民發展資格不均等，正是導致農民工在城市中的存在價值難以得到普遍認同的深層次原因。僅僅憑借單個的公民政治權利或經濟社會權利，已經無法在源頭上解決農民工問題，因為這些傳統人權立基于個人本位和自由主義而勢單力薄，難以形成合力。應當從個人主義的單一進路轉向整體主義的復合進路，以發展正義為圓心，以全面發展權利為目標來保護平等發展權利。〔11 〕《發展權利宣言》第1條指出：“發展權利是一項不可剝奪的人權，由于這項權利，每個人和所有各國人民均有權參與、促進并享受經濟、社會、文化和政治發展，在這種發展中，所有人權和基本自由都能獲得充分實現”。可見，新常態下要確保產業升級成功，必須打破城鄉二元體制結構，去除身份標簽，賦予農民工平等發展的資格，確保其自由參與發展進程、平等獲得正當發展利益，真正讓“生活在我們偉大祖國和偉大時代的中國人民，共同享有人生出彩的機會，共同享有夢想成真的機會，共同享有同祖國和時代一起成長與進步的機會。” 〔12 〕而機會平等正是發展權實現的首要前提。

（二）需求結構優化與發展權。需求結構是社會有效購買力在各產業中的分配比例，即消費、投資、出口三項在國民經濟總支出的占比結構。“錢納里（Chenery）標準模式”表明：在經濟增長過程中消費應始終占有絕對優勢比重。⑥而在我國，需求結構中投資仍占大頭，居民消費占比低且增幅緩慢。⑦經濟學研究指出，未來收入不確定性所導致的預防性儲蓄是抑制我國居民消費增長的主要原因。其中，住房改革、教育、醫療支出負擔的加重以及國企改制在增加不確定性支出的各類誘因中起了決定性作用。而消費在經濟發展中的重要性在于它創造了需求，“沒有需要，就沒有生產，而消費則把需要再生產出來” 〔13 〕9。良性的生產關系使需求結構、需求能力與生產結構和生產能力相匹配，錯位的、不兼容的“需求——生產”結構將導致整個經濟生產進入滯脹危機狀態。

從人權視角看，消費代表著作為主體的人的內在需求得到滿足，意味著在構成權利的“利益”、“主張”、“資格”、“權能”、“自由”要件中 〔14 〕46-47，“利益”這一實質價值得以體現。提升居民消費需求包含兩層關系：第一層是將蛋糕做大，生存和發展是人的兩項基本權利，保障生存僅意味著維持簡單再生產，而擴大消費則強調發展和增量；第二層是要保障利益均分，讓發展成果公平惠及全體人民。如果說獲得發展的平等機會是發展權的基礎，發展程序與過程的公平是其必然要求，那么，發展利益公平共享則是發展權的最終歸宿。新常態下優化需求結構，關鍵在于提升居民消費信心，減少不確定性支出占比。從國內法角度看，這要求發展權對應的義務主體——國家履行“積極保護義務”，從“單純的法維護國家”變為“社會的作為的國家” 〔15 〕892。誠如《發展權利宣言》第3條、第8條所言：“各國對創造有利于實現發展權利的國家和國際條件負有主要責任”，“各國應在國家一級采取一切必要措施實現發展權利，并確保除其他事項外所有人在獲得基本資源、教育、保健服務、糧食、住房、就業、收入公平分配等方面機會均等”。具體到我國，就是要求政府在經濟發展轉型過程中加大對社會保障和公共服務的投入力度。一要加快完善醫療、教育、文化等方面的公共服務體系，做到職責不缺位；二要加快公共產品的供給總量和質量；三要創新公共服務方式，利用向市場購買服務的手段完善資源配置機制。

（三）區域結構均衡與發展權。“區域”既是地理學上的概念，也是經濟學上的范疇。從要素資源稟賦的相似和穩定性看⑥，區域可分為不同的類別。在我國，主要有三分法（東部、中部、西部）、六分法（華北、東北、華東、中南、西南、西北）和省級行政單元劃分法（包括省、自治區和直轄市）。均衡發展的對立面是發展失衡，區域發展失衡，也稱為區域非均衡發展。任何一個國家都是由核心區域和邊緣區域組成。核心區域通常工業發達，資本集中、人口密集，而邊緣區域的經濟發展水平相對落后。在區域經濟增長過程中，核心區域與邊緣區域之間存在著不平等的支配關系，核心區域處于優勢地位，不斷吸引邊緣區域的資金、人口向其流動，并從邊緣區域獲取剩余價值，構成了核心區域與邊緣區域的不平等發展格局。

統計數據顯示，2014年上海、江蘇、浙江、廣東沿海四省市的GDP分別為23560億元，65088億元、40153億元、67792億元，而同期中西部的甘肅、青海、西藏、寧夏僅為6835億元、2301億元、920億元、2752億元。如果以人均GDP為衡量指標，1978年東部人均GDP分別相當于中、西部的1.49倍和1.79倍，1992年則擴大到1.58倍和1.83倍，2005年東部人均GDP已經相當于中部的1.96倍和西部的2.58倍。區域發展失衡，是新常態下必須解決的歷史難題。過去我們解決區域發展失衡，慣用的方式就是“給錢”、“給人”、“給政策”，但實踐證明這種哺育施舍的做法不僅不能調動不發達地區的積極性，還容易養成其依賴和惰性，甚至演變為地方與中央政治討價還價的博弈籌碼。從法理學的角度看，區域發展失衡的深層次原因在于內部的發展能力不足而非外部供給不夠，也就是主體自身內在的發展潛能無以激活、增強與釋放。為此，我們認為，基于區域均衡發展的發展權新常態應當是：1.在分析視角上，從對“區域”的經濟地理學研究轉向人權法研究的新常態。在人權法的新視野中研究“區域”，將區域、發展與人權三者有機統一起來，對區域發展進行人權法闡釋，以人權看待區域發展。當然，這不是阿瑪蒂亞·森式的一般意義上的“以自由對待發展”（development as freedom），不能囿于個體人權的原子主義視角，而是從社會連帶和社會關系的整體進路來對“區域”這一集合體的發展進行人權法上的研究，進而從“人”的視角對“區域”做一個身份定位。2.在權利形態上，從一般發展權轉向區域發展權的新常態。構建關于區域的發展權新概念——“區域發展權”（right to regional development ）。通過比對和衡量不同區域的發展差距、以法治機制與政策調整來保護不發達區域平等發展權利問題。3.在實現方式上，從單項扶持轉向合作共治的新常態。治理是對管理的超越，通過橫向協作與縱向調控，確保各方主體依據官方法律和民間規范治理貧困、治理不發達、治理區域發展差距，以治理能力和治理體系的現代化推動發展權制度載體和實現手段的現代化。

（四）分配結構調整與發展權。創造財富和分配財富是人類經濟發展的兩大主題，“分配被理解為在經濟活動中與生產和交換具有同等價值的基礎性維度……分配維度貫穿于整個經濟活動中，不僅是它的結果，而且也是它的起始條件和過程” 〔16 〕560。分配結構體現著財富收入的不同配比，分配結構在主體上是指國民收入在政府、企業、居民三大部門之間的比重，在過程上是指初次分配與再分配之間的比重，在要素上體現為國民收入在資本、勞動、技術等要素之間的分配比重。改革開放以來，由于我國實行非均衡的發展戰略，在國民人均收入水平大幅增加的同時也出現了收入分配懸殊、貧富差距擴大等現象。⑧而“分配公正”既具有“手段性——直接影響人們從事物質生產的積極性”，又具有“目的性”，“是人類美好生活的基礎” 〔17 〕37-38。新常態下必須形成合理有序的收入分配結構，讓更多的人共享改革發展紅利。

解決分配結構失衡問題，不同學科領域有不同的視角和進路。經濟學關注分配結構與經濟增長之間的互動關系，將兩者之間的組合分為“經濟正增長與收入差距縮小并存”、“經濟負增長與收入差距縮小并存”、“經濟正增長與收入差距擴大并存”、“經濟負增長與收入差距擴大并存”四種類型，并探尋實現第一種“良性互動”的最優方式 〔18 〕。但實踐中收效甚微。究其原因，在于“分配結構不僅體現為一種經濟結構，同時它也是一種法律結構，尤其是一種權利結構” 〔19 〕，經濟學給出的建議不能從根本上改變隱藏在高收入群體與低收入群體之間平等分配權利背后的實質不平等關系。法學是權利之學，以追求公平正義為亙古不變的價值取向，本應體現對低收入弱勢群體的關懷和維護。但建立在現代性話語基礎之上的西方法學，通過“天賦人權”、“人人生而平等”的理性主義大敘事和形式主義法律觀，造成形式正義與實質正義的割裂，構建的也只能是形式平等而實質不平等的權利分配體系。“這種平等的權利，對于不同等的勞動者來說是不平等的權利。” 〔2 〕305因此，要追求分配結構的實質正義，就必須引入發展權這一后現代人權，真正關注在經濟活動中被邊緣化、被掩蓋、被遮蔽的弱勢群體的權利，改寫現代法學形式主義的宏大話語，矯正經濟發展過程中的實質不公正。以發展權的實質價值為導引，借助發展權的工具價值，縮小收入分配差距、規范收入分配秩序，并以此為基石完善稅收、社會保障、轉移支付等再分配調節機制，在不同發展主體之間形成具有正當性、合法性與強制性的發展權利與發展義務關系模式。

三、創新發展——新常態下發展權的動力強化

改革開放三十多年來，我們主要依靠要素驅動、投資驅動推動經濟高速增長，一直處于“大而不強、快而不優”的局面， 〔20 〕67經濟發展進入瓶頸期。“老路走不通，新路在哪里？就在科技創新上，就在加快從要素驅動、投資規模驅動發展向以創新驅動發展為主的改變上。” 〔21 〕120為此，新常態下必須轉變經濟發展方式，讓創新成為驅動經濟發展的新引擎。

創新之于發展權的價值在于賦予、強化主體的發展能力。發展經濟學奠基人熊彼特（Schumpeter）認為，創新是經濟發展的動力，在沒有創新的情況下，市場競爭最終會使所有經濟部門失去超額利潤，經濟將進入收入等于成本的長期均衡下的停滯狀態；庫茲涅茨（Kuznets）則指出，科學的系統應用是現代經濟增長的發動機。

縱觀當今國際經濟體系，技術落后比資金、勞動匱乏更為可怕，西方發達國家正是依靠技術、資金方面的絕對優勢，牢牢把持著國際經濟產業鏈分工的頂端位置，攫取著工業產品與初級產品之間的 “剪刀差”收益。而發展中國家則往往徘徊在產業鏈的下游底端。盡管在國際經濟合作組織（OECD）的倡導下，發達國家通過官方開發援助（ODA）的形式向發展中國家提供了部分技術和資金支持，但實踐中存在的問題是：一方面，發展中國家對援助依賴的傾向十分明顯，“當發展中成員變得依賴于外部的資金，……技術援助計劃實際上都有可能破壞當地能力的發展……。對于缺乏潛在能力的國家來講，除非技術援助被發展中成員以更廣泛的方式制度性地、全社會地吸收，否則技術援助將具有極其有限的長期影響” 〔22 〕。另一方面，發達國家的援助往往伴隨著國家利益和意識形態的輸出，成為謀求建立與鞏固霸權的工具，“軍事援助直接服務于加強兩極世界的安全體系，而經濟援助則是給這個安全體系爭取盟友” 〔23 〕200。由此可見，要改變發展中國家在現有國際分工中被邊緣化的地位，克服發達國家的結構性支配，就必須堅持走自主創新之路，從依靠外部扶持轉變為立足于自身發展能力的培養，“擺脫那種沒有尊嚴的，稱之為不發達的狀態” 〔24 〕11。新常態下提出發展動力從資源驅動向創新驅動轉變，就是要改變中國“世界工廠”的形象，推動中國從制造大國走向制造強國，實行全體人民的發展權利。

經濟學以提升效率為追求，將創新看作是促進經濟系統優化的一個內生因素，注重其工具性價值；而法學以人權為終極關懷，對創新的評判則從是否有利于促進人的全面、自由發展為標準，注重其目的性價值。從作為主體的人的認知角度出發，創新是一個主體自我學習、自主創造的動態過程，這個過程中主體除了獲得物質利益，更重要的是獲得精神利益——提升自身能力的機會。掣肘發展的關鍵在于人的能力不足。當代著名學者，諾貝爾經濟學獎獲得者阿馬蒂亞·森指出：桎梏發展的癥結在于發展主體的自主性被剝奪，“發展必須更加關心提高生活質量和加強自由的能力” 〔25 〕140。當一個人擁有了生活所需的基礎資源后，能否具備利用這些資源的能力決定其能否擁有向往的生活，而“發展的過程就是能力拓展的過程” 〔26 〕41-58。受阿馬蒂亞·森理論的啟迪，聯合國提出了一種新的權利實現方式——“賦能”（empowerment），使窮人受到保護并運用法律與制度來推動其在國家和市場中的權利和權益的過程 〔27 〕，通過能力培養喚醒弱勢群體的自主自覺發展意識，使之真正獲得建立在能力提升基礎之上的可持續發展機會，確保其形成內源性而非外援型的良性發展態勢。但不幸的是，賦能并未取得應有的實效。長期以來，發展權實現的主要方式依然是外部化的對弱勢主體的發展援助，而資金援助、債務減免作為一種短期行為，難以真正增進發展權的持續實現。只有內在能力的形成與增強才對彰顯發展權的權利屬性發揮著根本性作用。因為，權利以能力為依托，任何權利都是行為能力、權利能力和責任能力的統一體。

新常態下，創新被提到一個前所未有的戰略高度。《國務院關于大力推進大眾創業萬眾創新若干政策措施的意見》（國發〔2015]32號）強調，創新“是發展的動力之源”、“對于推動經濟結構調整、打造發展新引擎、增強發展新動力、走創新驅動發展道路具有重要意義”。從發展權視角解讀這一政策，意味著每一個人都是創新的主體，創新不再是專業技術人員和科研機構的特權，每一個人都享有參與創新過程并提升發展能力的機會，最大程度上體現了發展主體的全面性與涵攝性。同時，為確保提升創新能力這一發展價值的實現，還要加強知識產權保護、健全創新法治環境，梳理完善現有科技創新的法律法規體系，并及時制定引導、鼓勵、保障萬眾創新持續健康發展的法律規范，讓所有人都享有成為創新過程參與者和創新利益分享者的機會，形成人人能創新、人人敢創新的良性發展局面。

從操作層面分析，有必要制定發展創新的制度規范，實施發展創新能力提升計劃。在內容上，確立創新的法律地位與法定要素。創新主要包括技術創新、工具創新、制度創新和文化創新，其中又以技術創新為源頭，以制度創新為保障。能力提升包括基于技術援助的自身造血能力和基于公共制度的話語權能提升，兩者相得益彰、缺一不可。前者促進了主體改善人與物的關系的能力，后者則強化了主體優化人與人的關系的能力，為實現發展權的自主、自治和自理提供了有力保障。一方面，就技術創新而言，應當建立技術創新的扶持機制、激勵機制、協作機制與轉讓機制，既鼓勵技術創新、依法保護知識產權，又推動產權交易與具體實施，尤其是充分利用基于公共利益的強制實施許可制度，確保貧困人口、邊緣人群的最低限度發展權利得以實現。如基本藥物專利的強制實施許可、過期專利技術的信息公開以及在后發達地區的推介與運用，有助于在某種程度上落實相關人口的發展權利。另一方面，就制度創新而論，無論是哪一個維度的發展，都深度依賴體制機制創新。在新常態下，通過促進城鄉發展一體化以期實現穩增長、促發展是保障城鄉人口享有平等發展權的必由之路。而制度創新包括金融創新就發揮著不可忽視的作用，小額貸款、資金整合、風險擔保、土地入股、承包租賃諸方面的制度改革與創新，成為實現基于創新的發展權的強大支撐。⑨弱勢主體的自主發展和技術創新是實現發展權的內生動力，而外部的創業環境與資金支持則是必不可少的基本前提。因此，必須重視制度創新對于發展權的功能釋放。

四、政策平衡——新常態下發展權的有效保障

新常態是政府與市場關系得到理想定位、市場在資源配置中的地位從“基礎性”走向“決定性”的狀態。這在本質上就是對自由與秩序、自由與平等關系模式的更新，意味著將公平與秩序交給政府、將自由與權利還給市場，從而為發展權的實現帶來生機，也提出了新的理論挑戰與實踐要求。

在理論上，發展權與市場經濟學的價值論似乎存在一定差別。因為發展權離不開人的自由發展，更離不開公平發展，公平優于自由。而以市場決定為導向的經濟，則更加注重自由。發展權視野下自由發展與公平發展的關系，同經濟學視野下自由與平等的關系究竟應當如何統一，這是發展權在新常態下不可回避的問題，應當在法哲學的高度進行深入分析，尋求最大限度的價值共識與理念融合。為此，有必要回到自由的原點進行深度解析。自由是市場的核心價值，自由交易構成了整個市場的邏輯起點，也是市場得以存在的生命與活力。自由，源自拉丁語“Libertas”，原指從束縛中釋放出來。近代以來出現了對“自由”的種種解釋，一般分為消極自由與積極自由。對自由的這兩種不同理解，對應著政府與市場之間的兩種不同關系。在消極自由語境下，追求建立完全自由放任的市場，它篤信“在商業完全自由的制度下，各國都必然把它的資本和勞動用在最有利于本國的用途上……它使勞動得到最有效和最經濟的分配；同時，由于增加生產總額，它使人們都得到好處，并以利害關系和相互交往的共同紐帶把文明世界各民族結合成一個統一的社會” 〔28 〕113。而在積極自由觀點中，政府應當發揮對市場的引領作用，“市場需要有一定的位置，但是需要對市場加以約束” 〔29 〕3，“自由市場的存在當然并不排除對政府的需要。相反地，政府的必要性在于：它是‘競賽規則的制定者，又是解釋者和強制執行這些已被決定的規則的裁判者。” 〔30 〕16更重要的是，政府還是公共福利的提供者。新常態經濟不只是強調自由之于市場經濟的作用，還重視對市場自由的適度干預。新常態經濟學絕不是自由主義經濟學，相反，它“用價值機制取代價格機制作為市場的核心機制”，是“以中國對稱文化范式為基礎、以中國人平等價值觀為核心的社會主義經濟理論體系、理論模型與實踐模式。” 〔31 〕與改革開放以來GDP導向的舊經濟形態不同，新常態經濟立足于對經濟本義的復歸，對人類經濟活動本義的復歸。正是在這一價值導向上可以達致自由與公平的一體化。

在實踐上，新常態下政府權力的限縮與發展權對政府高效干預發展之間的關系應當得到有機統一。“從風險層面看，新常態下面臨新的挑戰，一些不確定性風險顯性化”，如樓市風險、地方債風險、金融風險等潛在風險因素相互關聯，有時一個點的爆發也可能引起連鎖反應。〔32 〕消解市場自由的任性與無序、有效應對風險與矛盾，是新常態自我凈化、自我優化的必然要求。新常態下，要發揮市場在資源配置中的決定性作用，就必須重構政府與市場之間的關系。既要減少權力對市場主體的干預，實現對權力的控制，又讓權力為市場平穩運行提供保障，如制定公開透明的市場規則，打擊擾亂市場秩序的失信行為，提供公共產品等。這就要求突破以往傳統私法自治和公法強制的簡單做法，構建具有權力能動、雙向調節功效的發展權法治機制。權力能動原則是指在對公共權力進行制約與監督的基礎上充分保證權力運行的主動性和高效率，實行控制權力與保障權力能動運行的統一。它要求政府不只是消極地不予妨礙即排除公共權力對發展權的侵害，更強調構建能動的權力運作架構，使政府能積極地擔負起促進發展權實現的責任。〔33 〕目前正在推進的行政審批制度改革，就是同步發揮市場在資源配置中的決定性作用與政府行政權力能動原則的最好例證。一方面，持續深化的行政審批制度改革，不斷取消和下放行政審批事項，放開準入限制，最大程度減少行政權力在市場中“設租”、“尋租”的空間，切實減輕社會負擔，激發市場活力。另一方面，堅持“放”、“管”結合的原則，在放掉事前干預的同時加強事中事后監管，建立以風險管理為基礎的預防體系、以現場檢查和隨機抽查為執法形式的監督體系，并輔以行業自律管理和社會公眾監督，真正實現全方位、多層次的監管，從根子上改變過去“一管就死、一放就亂”的局面。正如哈耶克所言，“如果我們能夠設計出這樣一種政府模式，使得政府在其間只能夠為社會的自由發展提供一個有助益的框架，而不得賦予任何人以控制這種社會發展過程的權力，那么我們便完全有望看到人類文明的持續發展”。〔34 〕

新常態下發展權的法律調整應當奉行政策性平衡原則。它既不是基于意思自治、以自由為軸心的私法調節方式，也不是基于強制干預、以命令為核心的公法調整方式，而是在公域和私域之間進行協調衡平，以公權力同時雙向作用于不同的私主體，謀求市場主體之間發展利益關系的協調一致。根據人權代際的分類方法，發展權被認為是第三代人權，與第一代人權注重自由、第二代人權注重平等相比，發展權更強調在自由與平等之間的互動與調適。按照羅爾斯的正義論，一般來說，自由與平等正如魚和熊掌一樣難以兼得。為此，應當以平等去限定社會成員之間的自由，以自由去定向不同主體之間的平等需求，最終實現“最大限度平等下的自由”（greatest equal liberties）。而要實現這種理想的價值選擇，必須從最低限度的權利出發，使制度安排保證對處于最不利地位的人最為有利，在最不發達或發展層級最低者和發達主體之間進行平衡，從而實現發展權利。是劫富以濟貧還是扶困以救危？新常態下的發展權呼吁從消極權利轉向積極權利、從個案平等轉向社會公平、普遍權利轉向重點保障特殊主體權利的普遍實現。

注 釋：

①2014年5月，習近平總書記首次提出新常態概念，11月在亞太經合組織工商領導人峰會上，闡釋了新常態下中國經濟“增速換檔、結構升級、創新驅動”的特點；12月在中央經濟工作會議上再次強調，“認識新常態、適應新常態、引領新常態，是當前和今后一個時期我國經濟發展的大邏輯”。習近平總書記在2015年博鰲論壇上指出，“中國經濟發展已經進入新常態，向形態更高級、分工更復雜、結構更合理階段演化，這也是我們做好經濟工作的出發點。”（參見《深化改革發展優勢創新思路兼顧統籌 確保經濟持續健康發展社會和諧穩定》，載《人民日報》2014年5月11日第1版；《習近平出席亞太經合組織工商領導人峰會開幕式并發表主旨演講》，載《人民日報》2014年11月10日第1版；《中央經濟工作會議在北京舉行》，載《人民日報》2014年12月12第1版；2015年3月30日，習近平在同出席博鰲亞洲論壇年會的中外企業家代表座談時的講話，參見新華網http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-03/29/c_1114798894.htm.）

② 2015年3月30日，習近平在同出席博鰲亞洲論壇年會的中外企業家代表座談時的講話，參見新華網http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-03/29/c_1114798894.htm.

③聯合國在1996年《人類發展報告》中將“有增長而無發展”的情形歸納為無工作的增長（jobless growth）、無聲的增長（voiceless growth）、無情的增長（ruthless growth）、無根的增長（rootless growth）、無未來的增長（futureless growth）五種情形。

④第二次世界大戰后連續25年以上保持7%以上高增長的國家只有13個。1950～1972年，日本GDP年均增速為9.7%，1973～1990年期間回落至4.26%，1991～2012年期間更是降至0.86%。1961～1996年間，韓國GDP年均增速為8.02%，1997～2012年期間僅為4.07%。1952～1994年期間，我國臺灣地區GDP 年均增長8.62%，1995～2013年期間向降至4.15%。資料轉引自：國家行政學院經濟學教研部編著，《中國經濟新常態》，人民出版社2014年版，第50頁。

⑤參見本人在第24屆國際法哲學大會（IVR）關于人權與發展論壇的主題發言：《發展權的綠化——可持續發展權的法哲學基礎及其立法建議》。

⑥區域經濟學將區域劃分為均質區域、極化區域和規劃區域三類，均質區域由多個不同地域空間單元組成，各個空間單元具有地理或自然要素稟賦或經濟社會等方面的共同特征；極化區域則指異質連續地域，各個不同部分通過圍繞區域增長極而相互依存；規劃區域則指為實現一定目標而設定的與行政調控有關的連續地域空間。

⑦國家統計局數據顯示，2014年我國居民消費率為37.6%，政府消費率為12.6%，投資率為48.5%，出口率為1.3%；2013年居民消費率為37.2%，政府消費率為11%，投資率為54.2%，出口率為-2.4%。

⑧分配結構失衡集中表現為居民收入在國民收入中占比偏低以及勞動報酬在初次分配中占比偏低。根據國家統計局公布的數據測算，2014年我國國民總收入為634367億元，其中國家財政收入140349億元（占比22.1%），居民收入274271億元（占比43.2%），企業收入219747億元（占比34.7%）；2010年至2014年，國民總收入的歷年增幅為17.9%、17.7%、11.1%、9.4%、8.7%，同期的財政收入歷年增幅為21.3%、25%、12.9%、10.2%、8.6%，而城鎮居民的人均可支配收入的增幅則僅為11.2%、14.1%、12.6%、9.7%、7.1%。

⑨金融機制創新對于促進城鄉發展一體化意義重大，我國近年來的探索可歸結為：一是確立省級統籌城鄉發展的投融資公司；二是設立城鄉發展一體化基金；三是圍繞PPP模式、政府購買服務等重點，擴大鄉村公共產品和服務供給；四是發揮土地的資本作用，通過租賃、轉包、入股等形式，穩定農民收入；五是發揮開發性金融先鋒先導作用，提供集中、大額、長期的投融資支持，利用軟貸款回收再貸、技援貸款、過橋貸款等開發性金融工具，放大支持效力；六是做實省市級擔保、再擔保公司，設立縣市區級風險補償資金池，為項目融資提供風險緩釋。加強模式創新。配合地方政府成立城鄉發展一體化基金、發行城鄉發展一體化債券，拓寬地方政府融資渠道。推廣債貸組合、投貸結合、租貸結合等融資模式，以及“三個統一”“四臺一會”“龍頭企業+農戶”等成功經驗（參見鄭之杰：《開發性金融助力城鄉發展一體化》，載《人民日報》2015年7月7日第17版）。

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責任編輯 楊在平