濟南市加快養老服務業發展的政策推進機制研究

吳學軍（中共濟南市委黨校，濟南 250100）

濟南市加快養老服務業發展的政策推進機制研究

吳學軍
（中共濟南市委黨校，濟南 250100）

面對巨大的養老需求，濟南市亟需加快發展養老服務業。濟南市初步構建了一系列扶持政策，形成了“政府主導、社會參與、市場運作”的養老服務業發展機制。但是，目前濟南市養老服務業發展過程中存在的問題，嚴重制約了其進一步發展的步伐。因此，濟南市應加快構建養老服務業發展的政策推進機制，包括努力營造好養老服務業發展的環境，積極拓展民間資本投入養老產業渠道，加強養老服務業的專業化標準化建設，完善養老服務業的支撐體系，繼續加大政府扶持力度，強化對養老服務業發展的規范化管理等等。

濟南市；養老服務業；發展；推進機制

2014年濟南市60歲以上老年人口數116萬，約占全市總人口的18.6％，到2020年，這一比例將達到25％，人口老齡化程度明顯高于全國水平。面對在老齡化基礎上形成的巨大養老需求，亟需加快發展養老服務業。2013年濟南市在全省率先出臺了《濟南市人民政府關于加快養老服務業的意見》，初步構建了一系列扶持政策，形成了“政府主導、社會參與、市場運作”的養老服務業發展機制。但是，目前濟南市養老服務業發展過程中存在的問題，嚴重制約了其進一步發展的步伐，使其在保障和改善民生、擴大內需以及推動經濟轉型升級方面的作用沒有充分發揮出來，亟待建立包括提供制度保障、財政資助、標準化建設、示范推動、監督管理等等一系列推進機制。

1　濟南市養老服務業發展現狀

根據《山東省人民政府關于加快發展養老服務業的意見》和《濟南市人民政府關于加快養老服務業的意見》，濟南市在縣（市）區層面建設失智失能養護院或社會福利中心，在街道及鄉鎮層面建設老年人綜合服務設施，在城市社區層面普遍建設老年人日間照料中心，在農村60％以上社區或人口較多的村建設農村幸福院，同時鼓勵社會力量投資興辦養老機構。

1.1居家養老全面推開

自2010年起，濟南市集中力量打造“情暖夕陽居家養老”服務品牌，對獨居、空巢、低保、重病等高齡困難老年人群體實行政府購買服務制度，使享受各類養老服務的老年人數量超過了3000人。市內五區進一步利用好社會中介組織，引進陽光大姐、大家園等專業服務組織，為居家養老提供標準化、規范化和信息化服務，使居家養老服務水平得到了提升。有些縣（市）區根據當地實際創新居家養老工作形式，如歷下區近年來加大了財政投入，擴大了服務范圍，延長對部分老年人服務的時間；市中區則發揮養老服務試點的政策優勢，著力增加政府購買養老服務對象的項目，注重發展社區公益性民間組織的作用，拓展專業社工服務和志愿者服務，形成了居家養老服務的多元化格局。

居家養老堅持政府主導與社會興辦相結合，走市場化、專業化之路，創造“平等使用生產要素、公平參與市場競爭、依法受到法律保護”的環境，引導市場主體按照市場規律不斷提升服務檔次、服務功能和管理水平，先面向特困老年群體再逐步擴大服務范圍，加強對“空巢”老年人的管理服務，嚴格管理、服務、申報程序。其特點是明確了居家養老服務的對象，即居住在濟南市所有街道辦事處、具有常駐戶籍的老年人。需要滿足下列條件：年滿70周歲，省（市）級以上勞模、重點優撫對象且子女無力承擔贍養義務的老年人、享受低保待遇的“三無”孤老、月收入低于上年度最低工資標準的獨居或僅與殘疾子女生活的老年人；年滿70周歲，日常生活需要介助或介護的獨生子女家庭的困難老年人；年滿60周歲，日常生活需要介助（半護理）或介護（全護理）的困難“二無”（無子女、無勞動能力）老年人；家庭有特殊困難的，經縣（市）區級民政部門委托的評估機構認可，可適當放寬條件。符合上述條件的老年人每月由政府購買20個小時的送時服務。有經濟來源并需要居家養老服務的老年人，可以根據自己的實際需要購買服務。

濟南市社區居家養老的特點是：立足社區、面向老人、專業服務，以需求為導向設立服務項目。在服務內容上進行科學歸類、細分，根據不同的需求將服務內容分為家政服務、精神慰藉、生活照料三大類，包括做飯、洗衣、打掃衛生、洗澡、送餐、陪送看病、巡診、康復鍛煉、陪老人聊天、法律援助、電話接訪等。社區居家養老服務的主要形式是日托和上門服務。在組織管理形式上，各縣（市）區成立了居家養老服務管理辦公室，各街道建立了居家養老服務中心，社區成立了居家養老服務站，并相應配備專職工作人員，設立專門的養老服務窗口。

1.2社區養老形成網絡

在濟南市提出的發展養老服務業的主要任務中，特別注重統籌規劃和加強社區服務設施建設。要求“各級在制定城市總體規劃、控制性詳細規劃時，必須按照人均用地不少于0.1平方米的標準，分區分級規劃設置養老服務設施。凡新建城區和新建居住（小）區，要按照區域規模要求配套建設養老服務設施，并與住宅同步規劃、同步建設、同步驗收、同步交付使用；凡老城區和已建成居住（小）區無養老服務設施或現有設施沒有達到規劃和建設指標要求的，要限期通過購置、置換、租賃等方式開辟養老服務設施。”1

為增強社區養老服務的居家支持和日間照料功能，著力增加養老服務設施、構建信息網絡平臺。在增加養老服務設施方面，把城市社區作為重點，積極新建或改建社區老年人日間照料中心，截至2014年底，全市共建設227處，床位2132張，填補了濟南市“空巢”老年人日間照料的空白。在農村，積極開展農村幸福院建設，目前已建成338處，床位6753張。在構建養老服務信息網絡方面，借鑒外地居家養老遠程看護模式，成立了“貼心一鍵通”助老服務中心，建立了市級養老服務信息平臺，為全市老年人尤其是空巢老年人提供專業化、精細化、標準化和全方位的服務。目前已在市中、歷城、章丘建成縣級養老服務信息平臺，在天橋、長清、商河建成市級養老服務信息平臺分中心，入網用戶達12.6萬人，提供各類日常生活服務50萬余人次。

社區的日托服務，由社區居委會提供老年人休閑娛樂場所，老人除了可以在這里休閑、娛樂和健身等各種活動外，還可以統一安排午餐；對于殘疾老人，安排社區服務人員和義工提供上門服務。另一種社區服務模式是志愿者組織與社區居委會聯合，其運作模式是政府撥付 2000元的每張床位費啟動資金，由志愿者或養老服務專業社工承擔服務，同時每位老年人需要承擔少量的費用，隨時可以享受到良好的養老服務。

1.3機構養老快速發展

截止到2014年底，濟南市共有163家養老機構，其中老年公寓85家，敬老院78家，共有3.2萬張社會養老床位，全市每1000名老年人擁有27.5張。其中，社會力量興辦老年公寓78家，占老年公寓總數的92％。濟南市民營養老機構在數量上和分布上形成了一定的規模，約8000張床位。在地域分布上，各區縣分布不平衡，市中區的民營養老機構的數量和床位相對較多，所轄各縣和濟南郊區由于受經濟發展水平的影響，數量相對較少。

為了規范濟南市民營養老機構的運營，濟南市老齡委和民政局高度重視對其監管，針對正在運營的、建成后準備運營的、建設中的不同情況對其分類管理，在定期調研和檢查的基礎上，對民營養老機構進行全程監督和定期評估，對民營養老機構的申請及主要負責人等應實行資質認證，對其場地、設備條件和人員配備、服務質量和信譽等方面進行綜合評估，評估結果向社會公布，根據評估結果按照星級標準或升或降進行定位。同時，注重引導宣揚民營養老機構為福利事業做出貢獻，對在養老服務工作中表現突出的工作人員給予表彰，增強民營養老機構的社會認同度及其對自身價值的肯定。

1.4養老地產剛剛起步

由于前期濟南市有關養老服務業的文件尚未出臺，養老地產規劃條件、用地類型、稅費優惠等扶持政策尚未明確，運營模式也正在摸索研究。目前，濟南市養老地產項目僅有山東神州天怡、合眾人壽等幾家公司，他們開始探索并引領濟南市養老地產業的發展，但是這些項目多離市區較遠，從數量到配套都無法滿足今后社會的需求。

一是居家養老與機構養老有機結合--天怡養生園項目。該項目由山東神州天怡旅業發展有限公司投資建設，位于濟南植物園南鄰，占地面積580畝，規劃建筑面積11.1萬m2。該項目將居家養老與機構養老較好的結合在一起，把養生、養老、休閑、度假、運動、保健等生活要素緊密地關聯在一起，是創新養老服務模式的有益嘗試，被山東省老齡委、養老事業發展基金會列為山東省“養老示范項目”。項目建成后機構養老解決300床位，居家養老解決800戶。

二是保險產品與實物養老社區掛鉤--合眾人壽濟南長清健康項目。該項目擬在長清區五峰山街道辦事處石窩村，占地面積約1300畝，建成后可提供3萬張養老床位。采用保險產品與實物養老社區掛鉤的運營方式，入住條件是保單+實物的模式。該養老社區借鑒美國 CCRC（持續健康退休社區）模式，在同一個養老社區內，提供包括獨立生活、協助生活（含失憶護理）和專業護士護理（含康復護理）的一體化服務。其優勢是當老年人的健康狀況和自理能力發生變化時，依然可以在較為熟悉的環境中享受到各類服務。

三是滾動式開發模式的探索--西城養老社區。該項目占地約380畝，總建筑面積約35萬平方米。項目的突出特點是運用“滾動式開發運營”破解養老地產資金“回籠周期長、運營難”的困局，其定位是構建復合型、綜合性、高保障水平的養老社區，入住對象主要是中高收入老年人。主要包括集中式供養和居家式供養兩種模式，其中集中供養類似養老公寓，房間相對較小，主要面向孤寡老人；居家式供養采用“只租不售”的經營管理模式，有會員制和租賃制兩種收費方式，會員制要求入住時先繳納一定的會員費，租賃制一般要求期限較長（30年或50年），這兩種不同的方式老年人所享受的養老服務項目和水平有所差別。

2　濟南市養老服務業發展環境和政策

2.1建立支持民間資本投資養老服務業的政策

“十二五”期間，濟南市運用省級財政專項補助資金，對符合條件的非營利性養老服務機構，按照核定床位分別給予每張床位6500元、5500元和4500元的一次性建設補助；對改造用房和租賃用房且租用期五年以上并達到相關條件的，按照核定床位數分別給予每張床位3000元、2500元和2000元的一次性改造補助。對符合有關部門規定資質條件并且已運營、具備一定規模的民辦非營利性和公建民營養老服務機構，按實際入住人數和床位占有率連續三年給予運營補助。濟南市民政局2010 年發布《濟南市養老機構星級評定標準》，統一了《養老機構入住協議書》 《養老機構入住人員登記表》 《養老機構入住花名冊》，統一了以數字化技術上報信息制度。濟南市人力資源和社會保障局會同市老齡委及民政局出臺的《關于開展養老服務業職業培訓和鑒定工作的通知》要求，“各養老服務機構要積極組織從業人員參加職業培訓和職業資格鑒定，保證其從業人員持證上崗。從今年開始，各養老服務機構從業人員持證上崗率達不到85％以上的，不得享受民政局、老齡辦等部門的有關優惠政策，不得享受省、市財政‘以獎代補'扶持政策。”2以上出臺的各種優惠政策，這不僅給濟南市民營養老機構的發展帶來了十分重要的幫助和支持，而且還促進了濟南市民營養老機構的健康發展。

2.2初步構建政府購買社會組織服務模式

2012年7月，濟南市政府發布《濟南市支持公益服務類社會組織參與社會服務項目手冊》，初步構建了“政府規劃服務領域、公益服務類社會組織提出項目、公開評審項目設計、政府資助項目實施”的政府購買社會組織服務模式。“手冊”的發布與實施，不僅催生了大量的公益服務類社會組織，而且極大地支持了社會組織參與社會養老服務項目。2014年7月，濟南市舉辦首屆社會組織公益創投活動，通過對社會組織的資金扶持，拓寬了公益服務類社會組織在參與社會管理中的服務職能，充分調動了他們的積極性，激發了他們的活力，推動了社會治理創新。如市中區投資1千萬元成立了濟南市首家社會組織創新園，將培育中小企業的“孵化器”模式，運用到社會組織培育全過程，通過引導規范運作、加強培訓指導、做好需求調研等方式，不斷增強社會組織的管理服務效能。截至2014年底，園區孵化的26家機構已確立了公益項目，其中濟南德福養老服務社開展的老年服務活動項目，已在11個社區設立工作站。

2.3新出臺養老服務業發展相關政策規定

一是濟南市政府發布實施《關于加快發展養老服務業的意見》，為“十二五”期間到2020年濟南市養老服務業工作的發展推進提出了具體的發展目標；二是全市11部門聯合出臺了《關于加快推進養老服務業發展的實施意見》，為養老服務業的健康發展提供了更清晰的政策依據。三是濟南市政府辦公廳出臺了《關于加快發展社會養老服務業重點任務分工的通知》，明確了政府各部門的具體分工。四是市民政局、財政局、國土局等17部門出臺了《關于支持農村幸福院建設的實施意見》。五是市民政局和市財政局聯合出臺了《濟南市發展養老服務業市級專項資金補助項目實施方案》，對濟南市各類養老項目市級資金補助標準和審核標準作出具體規定，并把城市社區老年人日間照料中心和農村幸福院的資助資金審批權限下放到各縣（市）區，減少了審批程序。

2.4健全完善基本養老服務保障制度

一是認真落實《濟南市民政局、濟南市財政局關于加強城鎮“三無”人員福利保障工作的通知》，對分散供養的城鎮“三無”人員，按照不低于當地城市居民最低生活保障標準的150％實行供養。目前共保障465人。二是出臺了《關于為全市80周歲以上低保老年人發放高齡津貼的通知》，為80-89歲低保老年人每人每月加發100元高齡津貼，90歲以上每人每月200元，目前全市享受該津貼的老年人約6500人。三是出臺了《關于建立生活長期不能自理經濟困難老年人護理補貼制度的通知》，為享受城鄉低保、散居城市“三無”、農村“五保”且長期不能自理的老年人每人每月發放60元的失能老年人護理補貼，目前全市享受該補貼的老年人2946人。

2.5不斷加大養老服務資金投入

自2012年以來濟南市養老服務體系建設資金投入逐年增加，2014年濟南市繼續加大投入力度，其中預算內安排2482.2萬元，福彩公益金安排6230萬元，共計8712.2萬元，較2013年增長約36％。為引導促進社會力量興辦養老機構，山東省和濟南市都給予養老機構創辦和運營主體床位補助和運營補助，“對符合條件的、征地立項的新建養老服務設施，按新增每張床位4000元的標準給予一次性建設補助；對租賃用房改（擴）建養老服務設施，按新增每張床位3000元的標準給予一次性建設補助；對依托醫療機構（改）擴建的，按新增每張床位1000元的標準給予一次性建設補助。”“對符合條件的養老機構，按上年度實際入住的自理老年人、半自理老年人、完全不能自理老年人數量，每人每年分別給予360元、600元、720元的運營補助。”3城市社區老年人日間照料中心按照省政府資助標準，在享受省級補貼（三類分別補貼25萬元、20萬元、15萬元）的基礎上，市級按照1：1比例配套相應補貼資金；建筑面積達到市級標準，每處補貼7—10萬元，并根據實際運營情況，每年給予3萬元運營補助，同時要求縣（市）區財政配套相應資金。市財政對符合條件的農村幸福院每個給予3萬元的建設補助和3萬元的開辦補助，同時給予每年1萬元的運營補助，并要求縣（市）區財政配套相應運營補助。2014年全市養老服務項目申請省市資金7702萬元，對養老服務業的發展起到了積極推動作用。

3　濟南市養老服務業發展中存在的問題分析

3.1養老服務產業發展規劃指導不到位

濟南市養老服務業發展還處于起步階段，雖然已經制定了社會養老服務體系建設“十二五”規劃，但社會化養老服務體系還不夠完善。在濟南的老年消費市場中，除老年教育發展較為完善外，在服裝、保健品、旅游、理財、保險和生活用品方面真正適合老年人的產品并不很多。總體上看，濟南老年健康服務、金融服務、休閑旅游服務、文化娛樂等產業還沒有真正發展起來，養老服務消費市場還沒有形成規模。從根本上講就是沒有全市養老服務產業發展規劃，養老產業處于自然發展、無章可循、無序發展的狀態。

3.2養老服務設施建設滯后

中央、省、市政府文件對統籌規劃發展城市養老服務設施都有明確要求。濟南市民政局、發改委等11部門出臺的《關于加快推進養老服務業發展的實施意見》中明確提出，要“加強社區養老服務設施建設，要求在制定城市總體規劃、標準性詳細規劃時，必須按照人均用地不少于0.2平方米的標準，分區分級規劃設置養老服務設施。”4但目前缺乏明確項目定點布局規劃。同時，對老城區新建、改擴建養老服務設施，新建城區和新建居住（小）區配套建設養老服務設施缺乏具體的實施方案和細則。雖然政府積極引導、鼓勵社會力量參與養老服務業，社會組織和個人參與熱情也很高，這些年也有不少國內外投資商、社會力量來濟咨詢養老項目和政策，但項目立項、落地建設的僅有5家。2013年省國土資源廳、省民政廳分配給濟南市370畝的養老服務用地指標，最后落地的不到100畝，其他用地由市國土局統一調配使用。造成這種局面的主要原因是沒有市級社會福利服務設施專項規劃，養老機構建設單位在項目選址上難以符合土地利用規劃、城市總體規劃，導致項目難以落地。可以說，制定社會福利服務設施專項規劃迫在眉睫。

3.3缺乏良性的市場運行機制和行業管理機制

主要是事業與產業、政府與市場的關系處理的不夠到位，制約了產業做大、做實、做強。主要表現在三個方面：一是公辦和民辦養老機構之間競爭缺乏公平性。公辦養老機構基本實行政府財政托底，沒有后顧之憂，而民辦養老機構基本上都是靠自有資金投入，自負盈虧，又無優惠信貸政策，資金壓力較大，導致民營養老機構與公辦養老機構很難競爭。二是民間資金注入缺乏積極性。民營養老服務機構雖然也是公益事業，但最終還是以盈利為目的，養老服務機構投入成本高，回報周期長，影響了社會投資主體投入的積極性。三是市場運行機制缺乏規范性。養老服務機構沒有統一的行業服務評定標準，對養老機構的服務水平沒有準確定位，缺乏相應的行業管理機制。

3.4醫養結合養老模式難以實現

省政府文件明確提出，養護型和醫護型床位要占到社會養老床位總量的30％以上。目前，濟南市共有醫養結合的老年公寓10家，床位1433張，基本上都是依托現有醫院設施設立。在養老機構內部設置醫療機構比較困難，省級文件規定，床位在500張以上的養老機構才能內設醫保定點。經市養老服務行業協會協調努力，舒心港灣和富翔老年公寓經衛生部門批準設立了內部門診，經人社部門批準加入了醫保定點單位，目前，醫養結合的養老床位數也只占到16％。

3.5養老服務隊伍建設嚴重滯后

濟南市養老服務從業人員以農村進城務工人員、城市“4050”人員、下崗失業人員為主，其中半數人員只有初中以下文化程度，缺乏專業護理知識，難以承擔科學護理老人的任務，且人員流動性大，養老服務隊伍建設難度大。造成這種現象的原因：一是養老護理人員社會地位低，沒有社會認同感；二是工資待遇低，月平均工資大約在2000元左右，如再買各種保險，增大了老年公寓的運營成本，相比其他行業和勞動付出，缺乏吸引力；三是勞動強度較大，既要照顧老人吃飯、洗澡、活動等基本生活，又要對一些臥床不能自理的老人護理，勞動強度更大；四是專業人才匱乏，養老機構普遍缺乏管理、醫護、康復、健身、心理等專業人才，缺乏職稱評定等激勵政策，向上流動空間窄，導致個人發展空間狹窄，很難吸引留住專業院校畢業的年輕人投身其中。養老機構服務人員很少經過養老服務方面的專業培訓，使一些依靠機構養老需要特別護理的老人不能滿足需求。

3.6養老服務機構管理理念落后

濟南市養老服務機構管理理念和服務理念落后于現代企業的管理理念。有些養老服務機構的管理人員理念滯后，把對老年人的服務理解為讓他們吃飽穿暖，只要滿足這個最基本保障，就可以達到最終的管理目的。大部分的管理人員忽略對老年群體的需求調研，意識不到老年人的多元化需求，不能夠讓老年人體會到“家”的感覺。陳舊的管理理念讓管理人員只看到眼前利益，不能以長遠的發展眼光來看待養老服務需求市場。

4　構建濟南市養老服務業發展的推進機制

第一，統籌規劃引領養老產業布局。應進一步強化專業規劃，運用數據設計模型，從整體上合理規劃養老服務機構布局。著眼于促進城鄉結合部和近郊區養老服務機構發展，轉移城區機構養老壓力，保持偏遠區縣現有機構規模，調整機構布局不合理的局面。整合全市養老服務業資源，鼓勵養老服務機構兼并重組，促進優質養老品牌機構上市。各縣（區）政府要把發展養老服務業納入轄區經濟社會發展的總體規劃。同時，“進一步加大政府投入支持養老服務體系建設。要確保將政府用于社會福利事業的彩票公益金50％以上用于養老服務業。”5加大政府財政投入力度，確定各級財政收入投入比例，列入財政預算計劃，建立養老服務業發展基金。

第二，運用市場化手段整合養老資源。支持發展各類養老機構，引導和支持社會力量以多種形式，興建、擴建或在原有其他設施基礎上改建適宜老年人集中居住、生活、護理的養老機構。拓展養老服務內容，完善養老服務功能，將分散的居家養老服務資源整合成組織化、實體化的為老服務鏈條，實現對老年人的衣、食、住、行、交通、醫療、社交、購物等方面的數字化服務。

第三，建立多元化的政策支持體系。一是拓展社會融資渠道，適當放寬貸款條件，增加養老服務企業項目信貸投入，盡量降低擔保條件，提供高效便捷的金融服務。對于發展前景好、規模大、效益好的養老服務項目，引導金融機構給予其必要的貸款貼息補助。二是采取稅收優惠、減免費用和稅收抵扣等措施，對養老服務業給予幫扶、支持和鼓勵。

4.2積極拓展民間資本投入養老產業渠道

第一，要進一步降低社會資本進入門檻，規范程序、簡化手續、公開信息，為社會資本提供便捷服務。要建立社會化風險分擔機制，消除民間資本投資養老機構的擔憂，探索公建民營、購買服務、委托管理、合資合作等等多種民間資本參與方式。

第二，推動稅費優惠政策落實到位。養老機構實現與居民用電、用水、用氣、用熱同價。社會力量投資興辦的福利性、非營利性的養老機構自用房產、土地，暫免征收房產稅、城鎮土地使用稅；對養老機構提供的育養服務免征營業稅；對非營利性養老機構的收入免征企業所得稅；社會力量對養老機構等公益事業進行捐贈的，個人所得稅前準予全額扣除，企業在年度利潤總額12％的部分準予在所得稅前扣除。

第三，落實好土地和醫療政策。“按照國家對經營性用地，依法辦理有償用地手續的規定，優先保障供應，并制定支持發展養老服務業的土地政策，嚴禁養老設施建設用地改變用途、容積率等土地使用條件，搞房地產開發。”6對于政府投資建設，不以盈利為目的，具有公益性質的居家養老服務網點，可按作價、出資的方式辦理用地手續，禁止改變用途和性質。鼓勵在養老機構內設置醫院、門診等醫療機構。養老機構內設醫療機構審查合格后，要納入城鎮職工（居民）基本醫療保險和新型農村合作醫療定點范圍。

4.3加強養老服務業的專業化標準化建設

二化螟的越冬蟲源主要來自稻草，因此稻草處理是防治二化螟的關鍵。將前一年的稻草處理掉，或在這個時期對剩余稻草進行白僵菌封垛處理，這樣可以消滅大部分越冬蟲源，減輕當年病害的發生。

第一，著力培養從事養老服務工作的專業人才。大力發展養老服務教育事業，政府、高校和養老機構等應該聯手，結合現代養老服務行業的需求特點和發展趨勢及新型崗位需要，實行多方位、多途徑、開展產學合作，探索建立一套工學結合緊密、以提升養老服務崗位職業核心能力為中心的人才培養模式。政府要采取措施，鼓勵高等院校開設養老管理與服務相關專業，鼓勵社會資本舉辦養老服務類職業院校，為養老服務業輸送有專業知識、懂專業技術、會專業管理的人才。

第二，加強老年服務從業者的培訓力度。制定好崗位專業標準和操作規范，抓好在職人員崗位技能培訓、專業知識培訓和職業道德教育，逐步提高養老服務隊伍的專業化水平。適應養老服務業的需要，對現有養老服務從業人員進行家政、心理營養、保健等方面的培訓，改善其知識結構，增強其專業技能，提高其從事養老服務的能力。推動職業院校與養老服務相關職業技能鑒定機構深入合作，實行專業相關課程的考試考核與職業技能鑒定統籌進行，推動職業院校學生在取得畢業證書的同時，按照2006年7月國家出臺的《社會工作者職業水平評價暫行規定》和《社會工作者職業水平考試實施辦法》要求，使其獲得相關職業資格證書。

第三，建立社會工作者制度。推進志愿者服務機制形成，積極組織壯大各種類型的志愿者服務隊伍。建議由濟南市老齡委牽頭組織制定《老年人服務志愿者章程》《老年人服務志愿者守則》等規范性文件，把為老年人志愿服務的各項工作都納入制度化的框架內，推進志愿者服務活動的規范、有序和可持續發展。鼓勵市民參與志愿服務，形成任何人都可以做志愿者、志愿者可以來自不同的社會階層的意識。可以借鑒外地經驗，積極推廣“志愿服務時間銀行”“互助服務”“服務轉換”等有效形式，吸引更多的社區居民參與到社區志愿者隊伍中來。通過建立多元化和個性化的激勵機制，使老年志愿者的多樣化個性化的需求能夠得到不同程度的滿足，充分激發老年志愿者參與老年服務的主動性、積極性和創造性。

4.4不斷完善養老服務業的支撐體系

第一，把提升社區養老服務功能融入到社區建設中去。隨著家庭小型化和家庭照料功能的弱化，強化家庭基礎地位必須充分發揮社區的依托作用，為家庭提供有效的支持。通過不斷完善社區養老服務功能，擴大和健全老年人社區服務體系，以社區日托和上門服務為主要形式，為有不同需求的老年人提供專業化的、持續性的和個別化的照顧服務。倡導多種形式的老年人互助服務，積極組織社區老年人開展相互幫扶與慰藉，積極探索鄰里互助式養老，依托熱心老年人家庭，興辦鄰里養老互助點。將“醫養結合”模式作為養老服務體系建設的重點，積極鼓勵有條件的醫療單位在社區創辦醫療康復相結合的養老機構，實現養老機構和醫療資源有效結合，為失能、半失能老年人提供生活照料、緊急救援等、康復醫療、護理、醫療保障、精神安慰等等服務。

第二，引導發展社會組織從事養老服務業。養老服務存在著巨大的需求，尤其是在居家養老和社區養老方面，因此，鼓勵社會組織參與是養老服務業發展的重要途徑。這也需要建立社會力量的準入機制，吸引更多社會組織從事養老服務業，并不斷提高養老服務的質量和效率。應大力發展三類老年公益組織，一類是各類老年服務的社會組織，另一類是基金會，還有為老服務的社會企業。在社會組織方面，既要鼓勵老年人建立自身的服務組織，類似美國的老年協會，讓老年人通過組織的形式開展自我服務，還要發展專業的志愿服務組織，使為老服務，達到體制化、專業化。在養老服務領域積極支持社會企業的發展，使公益與商業機制實現有機結合，直接造福于老年服務事業。養老服務業的社會管理，要借鑒經濟組織管理的經驗，確立行業化特別是聯盟化的組織結構，促成養老服務類的各類組織建立行業指導和服務體系，從而保證行業的健康和有序發展。

4.5繼續加大政府扶持力度

第一，保障可持續的財政投入。“可設立專項扶持資金。充分利用支持服務業發展的各類財政資金，探索采取建立產業基金、PPP等模式，支持發展面向大眾的社會化養老服務產業，帶動社會資本加大投入。通過中央基建投資等現有資金渠道，對社會急需、項目發展前景好的養老項目予以適當扶持。”7對于舉辦民辦非營利性養老機構者沒有捐贈，以租賃形式給予組織使用的固定資產、以及以借款方式投入組織運營的流動資金，允許其收取不高于市場公允水平的租金和利息。在具體操作上，可以根據濟南市養老服務業發展規劃，把握人口老齡化的發展趨勢和需求重點，有針對性地對養老服務的設施和項目進行專項資助。比如，加大對居家養老、設施新建和改造、愛心護理等等工程和項目進行專項資助。

第二，繼續加大政府補貼力度。結合濟南市養老需求和實際情況，合理制定民辦養老機構資金補助政策，不斷提高對養老服務機構設置、設施建設、實際收住老人的運營成本等方面給予的資助水平，逐步把政府資金投入的重心從開辦、建設和運營養老服務機構轉到解決老年服務需求上來。“在制定經濟困難的高齡、失能等老年人補貼政策時，要科學測算，合理確定補貼標準，既要考慮這部分老年人的養老服務需求，又要做好新出臺的補貼政策與其他老年人社會保障政策的銜接。”8

第三，推行政府購買服務。政府購買服務的運作機制是政府扶持、非營利組織運作、社會參與。政府扶持，就是政府健全購買服務的組織領導體系，明確責任部門，并將政府購買服務經費列入財政預算；非營利組織運作，就是政府委托非營利組織依托社區實施服務，主要包括審定服務對象、確定服務內容、培訓服務人員，開展監督檢查；社會參與，是指整合社會資源，如組織義工上門服務，動員社會力量購買服務，以彌補政府贖買服務的不足等。將政府補貼以“代幣券”的方式發放給特困老人，老人可以根據生活需要到所在社區老年服務中心購買服務，社區老年服務中心根據老人的需求培訓服務人員，上門為老人服務。

4.6強化對養老服務業發展的規范化管理

第一，建立養老服務標準化體系。提高養老服務行業管理和服務水平，就必須加強標準化建設，制定和完善機構養老服務規范、服務資質、服務質量、服務設施等標準，這是推進養老服務業健康發展的基礎性工作。加快信息化建設，依托現代技術手段，建立統一的養老服務信息系統，完善監督和信息共享平臺，建設社區自助和互助服務信息化網絡。

第二，建立健全養老服務指標體系。指標體系應當包括：行政審批與監管、政策法規、地方標準和專業技術支持系統四大部分，逐步使政府養老服務行業管理指標量化。通過建立嚴格、規范的管理指標體系，確保養老服務質量，確保老年人、政府、機構等相關利益方的基本利益，以完善政府對養老服務市場的宏觀調控，規范養老服務市場，提高行業管理的整體水平和服務水平。

第三，加強對養老服務產業和市場主體的監管。嚴格按照《養老護理員國家職業標準》《社會福利機構管理暫行辦法》等法規的要求，重點加強對機構的規模、經營項目、功能、管理、服務標準、規章制度、用工人員上崗資格及健康證明、服務協議、有關文件規定的優惠政策兌現情況等方面進行全方位監督檢查，制定嚴格的考核標準，對考核過程中發現的問題，及時要求養老服務主體糾正處理，促使其規范服務行為和合法經營，提高其服務質量。對養老服務機構的審批和年檢工作實行政務公開，向社會通報開辦情況，接受公眾監督，有違反國家法律、法規規定的，視情節輕重，追究相關人員行政、法律責任。

第四，支持建立非政府性質的行業協會。養老機構行業協會是自愿成立的行業性管理組織，它的職責包括制定行業規范、規定服務范圍和服務標準，完善行業管理辦法，建立養老服務投訴渠道，并對民辦養老機構進行中端管理、監督等。監管部門可以通過養老機構行業協會迅速的了解民辦養老事業的發展狀況、出現的問題與困難，行業協會可以向監管部門反映各組織的要求并爭取相應的合法權益。

注釋：

1濟南市人民政府關于加快發展養老服務業的意見（濟政發〔2013〕16號）：http：//www.jnsmw.gov.cn/html/2014/ zdcy_0925/18865.html。

2劉曉群.我市給養老服務從業者定規矩［N］.濟南日報，2011-8-31（A03）.

3濟南市民政局、財政局.濟南市發展養老服務業市級專項資金補助項目實施方案［EB/OL］.http：//www.jnmz.gov.cn/portal/82.news.detail？news_id=3004

4濟南市人民政府關于加快發展養老服務業的意見（濟政發〔2013〕16號）.http：//www.jnsmw.gov.cn/html/2014/ zdcy_0925/18865.html

5關于進一步做好養老服務業發展有關工作的通知（發改辦社會［2015］992號）.http：//www.sdpc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/201504/ t20150427_689472.html.

6國務院關于加快發展養老服務業的若干意見（國發〔2013〕35號）.http：//politics.people.com.cn/n/2013/0913/ c1001-22911779.html.

7關于鼓勵民間資本參與養老服務業發展的實施意見（民發〔2015〕33號）.http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/fvfg/ shflhshsw/201502/20150200777798.shtml.

8財政部、民政部.全國老齡辦關于建立健全經濟困難的高齡失能等老年人補貼制度的通知［EB/OL］.http：//fss.mca.gov.cn/ article/lnrfl/zcfg/201410/20141000717271.shtml.

［1］吳敏 等.濟南市機構養老服務的定性研究：老年護理人員現狀［J］.中國衛生事業管理，2010，（11）：729-730.

［2］胡愛敏.老齡化背景下居家養老服務的“快樂老家”模式探析：基于濟南市社區居家養老服務的調研［J］.社會福利，2013，（1）：34-35.

［3］于戈，劉曉梅.論我國養老服務業發展研究［J］.甘肅社會科學，2015，（5）：236-239.

［4］王冠.民辦養老機構的規范化管理--以濟南市民辦養老機構為例［J］.中共濟南市委黨校學報，2011，（1）：82-85.

［5］張自力.社會資本參與養老服務業發展的建議［J］.長白學刊，2013，（4）：135-137.

［6］韓化莉.濟南市：建立居家養老服務長效機制［J］.社會福利，2010，（7）：27-28.

［7］耿永志.養老服務業發展研究：目標、差距及影響因素［J］.湖南社會科學，2013，（3）：113-116.

［8］濟南市人民政府關于加快發展養老服務業的意見（濟政發［2013］16號）.

［9］孫飛雪.淺議社會化居家養老模式中的政府定位［J］.現代婦女（下旬） ，2011，（4）：57-59.

［10］陳毅華.為養老服務業發展創造適宜的內外部環境 ［N］.中國社會報，2012-11-02（5）.

［11］中共中央黨校省部班調研組.加快建立健全我國養老服務體系［J］.中國黨政干部論壇，2011，（3）：16-19.

（責任編輯：龍蓉）

Jinan to Accelerate the Development of Pension Services Policies Promoting Mechanism Research

WU Xuejun
（Jinan Party Institute 0f CPC，Jinan 250100）

Face huge endowment demand，Jinan needs to speed up the development of pension services.Jinan preliminary build a series of supporting policies，formed the "government-led，social participation and market operation" endowment service industry development mechanism.But the current problems existing in the process of pension service industry development of Jinan，the pace of the restricted its further development.Jinan，therefore，should speed up the building endowment service industry development policy of promoting mechanism，including efforts to create a good pension service industry development environment，actively expand endowment industry folk capital investment channels，strengthening the construction of pension services professional standardization，perfecting the supporting system of pension services，continue to strengthen government support，strengthening the management of the standardization of the development of pension services，etc.

Jinan； Pension services； Development； Promoting mechanism

D669；F719

A

10.3969/j.issn.1003-8256.2015.06.012

2015年度濟南市哲學社會科學規劃重點項目（項目編號：JNSK15B25）

吳學軍（1969-），男，山東壽光人，中共濟南市委黨校經濟學部主任、教授，研究方向為新制度經濟學及其應用。