政府責任審計服務國家善治的路徑研究

王海兵，陳志朵

(重慶理工大學　a.財會研究與開發中心； b.會計學院， 重慶　400054)

政府責任審計服務國家善治的路徑研究

王海兵a，陳志朵b

(重慶理工大學a.財會研究與開發中心； b.會計學院， 重慶400054)

摘要：善治是國家治理的理想狀態和最終目標，政府責任的全面有效履行對于國家善治目標的實現具有重要意義。政府責任審計的對象包括政府行政責任、政治責任、道德責任和法律責任。政府責任審計在督促政府部門認真履責、維護民生權益、加強反腐倡廉、監督制約政府行政權力運行以及推進依法治國等方面發揮重要作用。政府責任審計服務國家善治的路徑包括強化政府部門政策制定與執行審計、實施政府責任預算審計、加強政府責任內部控制審計、建立健全政府責任審計結果公告制度,全面推行經濟責任審計并完善政府問責制度等。

關鍵詞：政府責任；審計;國家善治

中圖分類號：F239.4

文獻標識碼：標識碼：A

文章編號：：1674-8425(2015)10-0086-04

Abstract:Good governance is the ideal state and the ultimate goal of national governance, and the comprehensive and effective performance of governmental responsibility is important to achieve national good governance. Government responsibility audit’s objects include administrative responsibility, political responsibility, moral responsibility and legal liability. Government responsibility auditing plays an important role in urging government assumed responsibility seriously, maintaining the interests of the people, strengthening anti-corruption, supervising and restricting governmental administration authority, promoting the rule of law and so on. The path of government responsibility auditing serving national good governance include to strengthen the auditing of policy formulation and implementation, to implement the auditing of governmental responsibility budget, to strengthen the auditing of governmental responsibility internal control, to establish and improve the government responsibility audit results announcement system and to fully implement economic responsibility audit and perfect administration accountability system.

收稿日期：2014-10-10 2014-01-26

作者簡介：滕亞為(1964—)，女，重慶銅梁人，教授，碩士，研究方向：行政法學、法治政府建設；康勇(1991—)，男，安徽馬鞍山人，碩士研究生，研究方向：行政法學。 石恒貴(1976—)，男，四川遂寧人，副教授，博士，研究方向：財務會計與審計。

doi:10.3969/j.issn.1674-8425(s).2015.10.017 10.3969/j.issn.1674-8425(s).2015.10.015

基金項目：重慶市教育規劃重點課題“城鄉統籌背景下重慶社區教育政府經費的使用效益研究”(2014-GX-040)；重慶理工大學校級教改課題“重慶兩帶一路戰略節點與我校財會學科產學研協同創新機制研究與實踐”(2014YB22)；重慶理工大學校級研究生課題“行業企業專家參與下的MPAcc案例庫建設研究”(yjg2014102)

Research on Path of Governmental Responsibility of Auditing on

Serving National Good Governance

WANG Hai-binga，CHEN Zhi-duob

(a. Finance and Accounting Research & Development Centre;

b. College of Accounting, Chongqing University of Technology，Chongqing 400054, China)

Key words: governmental responsibility; auditing; national good governance

一、引言

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決議》提出，要推進“國家治理體系和治理能力現代化”建設。善治是國家治理現代化的理想模式和目標模式[1]，善治理念強調的是公共部門的責任性，強化政府責任，實現善治的基本要求是建設責任政府[2]。政府責任的本質是一種受托公共責任[3]，政府審計產生于公共受托經濟責任，具有監督、評價和鑒證的職能，并且隨著公共受托經濟責任內容的不斷拓展，政府審計的目標和功能也不斷拓展，以保證受托經濟責任的全面有效履行[4]。政府審計的社會責任治理功能是“責任政府”的題中之義[5],政府責任審計依托于政府審計，對政府及其工作人員履行責任的監督、評價與鑒證，對促進國家善治目標的實現具有決定性的意義。目前國內文獻關于國家審計與國家治理的研究比較多，但基于政府責任和國家善治視角研究政府責任審計服務國家善治的文獻較少。國家善治是國家治理的理想狀態，是社會治理最主要的主體——政府協同其他社會治理主體努力奮斗的目標，因此本文通過分析政府責任審計與國家善治之間的關系，提出政府責任審計服務于國家善治的路徑，以期提供理論參考和現實指導。

二、政府責任審計與國家善治的關系

(一)國家善治推動政府責任審計的產生和發展

國家善治就是國家的良好治理，指通過公共權威的有效運作和社會主體平等參與公共事務的管理來實現社會公共利益最大化。其本質特征在于政府和公民對社會公共事務的高效合作管理，是實現公共利益最大化時政府與公民關系的一種最佳耦合狀態。任何政治制度的國家都在追求較高的行政效率，較低的行政成本，提供更好的公共服務，得到更多的公民支持，建立更加穩定的社會秩序，善治是各國國家治理追求的理想狀態。根據俞可平《全球治理引論》一文可知，善治的基本特征包括責任性、有效性、合法性、穩定、透明性、廉潔、參與、法治等[6]。劉家義認為國家治理的需求決定了國家審計的產生，國家治理的目標決定了國家審計的方向，國家審計的目標、任務、重點和方式隨著國家治理的目標、任務、重點、方式的改變而改變[7]。國家善治是國家治理追求的目標，而善治理念強調公共部門的責任性，強化政府責任，所以具有監督、評價和鑒證政府責任履行情況職能的政府責任審計應運而生。

政府責任本質上是一種受托公共責任，社會契約論是政府責任的理論基石，權責統一原則是政府責任實現的現實基礎。善治目標下的政府責任指政府部門為最終實現社會公共利益最大化應承擔的責任和義務，主要包括行政責任、政治責任、道德責任、法律責任。行政責任一方面是必須強化政府及其工作人員的責任性和回應性，另一方面必須強化政府行政治理的有效性。政治責任表現在政府行為必須合乎人民的目的，政府決策必須合乎人民的意志和權益，即合法性。道德責任指政府承擔的道義上的責任，是社會公眾對其在道德覺悟與道德行為方面的要求。政府法律責任指政府在健全和維護法治社會中的職責和義務，同時包括政府行政行為違反法律法規時所應承擔的責任。李坤指出現代政府審計的三大方向是：針對政府部門預算權的預算執行審計、針對政府部門行政權的管理績效審計、針對政府官員的經濟責任審計[8]，其追求的目標是真實、合法、經濟、效率和效果性。王海兵認為政府審計可以從經濟安全、政治民主、社會和諧、資源環境保護等政府具體責任上發揮作用，推動國家的善治[9]。顯然單一的預算執行審計、管理績效審計或者經濟責任審計都不能滿足國家善治目標的需求，唯有三者的有效結合才能保證政府責任審計對政府履行責任的全面有效監督，并且拓寬了原有的經濟責任審計范疇，在經濟責任審計之外，融入了社會責任審計、環境責任審計。

(二)政府責任審計促進國家善治目標的實現

政府責任審計是指國家審計機關和審計人員接受委托或根據授權，依法對政府部門及其工作人員強制進行的審查，通過對表明其權力使用和職能實現結果的經濟性和非經濟性活動資料的審查，最終對其承擔責任的履行情況發表審計意見[10]。政府責任審計通過對政府行政、政治、道德、法律責任的履行情況進行監督、評價和鑒證，保證政府責任的全面有效履行，從而促進國家善治目標的實現，具體作用主要體現在以下幾個方面。首先，督促政府部門認真履責，提升國家治理的有效性。政府責任審計通過督促政府部門認真履責，分析影響其履責效率的因素，提出改進工作的建議，找出提高其履責效率的途徑，從而有利于政府及時有效完成國家目標。只有達到預期目的，國家治理才是有效的，只有達到預期目的時的成本最小，才是善治。其次，維護民生權益，保障國家治理的合法性。政府責任審計通過在政府制定關于民生政策的過程中根據自身掌握的情況及時建言獻策，使制定的政策能切實滿足人民的需要。對政策的執行過程進行審計監督，保證政策全面貫徹落實。對政府的資金預算進行審計，防止政府在教育、醫療、衛生、能源、交通、通訊等公共物品的資金支出上失衡，維護民生權益。再次，加強反腐倡廉，鞏固和提高國家的政治信任力。政府責任審計通過其揭示機制，揭露腐敗問題及責任源，強化問責；通過其預防、抵御機制，及時發現政府治理機制存在的缺陷及風險并給出改善建議；通過幫助改善政府機制、體制和制度上的缺陷，減少官員腐敗的機會，減少民怨，鞏固和提高政府公信力。良好的政府公信力能對社會產生極大的凝聚和激勵作用，政治信任是國家善治的前提條件。最后，監督制約政府行政權力運行，推動國家治理的民主法治。政府責任審計通過依法公開政府責任審計信息，使公眾能及時了解到政府責任的履行情況，并能積極參與社會治理。通過強化審計監督，促使政府依法行使自己的行政權力，嚴格履行其法定職責，防止權力的濫用。通過嚴格查處違法違規行為，帶動全社會尊重、遵守、維護法律，推動有法必依、執法必嚴、違法必究的法治化國家建設進程。

三、政府責任審計服務國家善治的實施路徑

政府責任審計要充分發揮服務國家善治的建設性作用，就必須在充分認識政府責任審計來源與發展的基礎上，針對國家善治的本質特征，從政府責任全面有效履行對促進國家善治目標實現的作用方面，通過強化政府部門政策制定與執行審計、實施政府責任預算審計、加強政府責任內部控制審計、建立健全政府責任審計結果公告制度及全面推行經濟責任審計，完善政府問責制度等為國家善治服務(圖1)。

圖1　政府責任審計服務國家善治的實現路徑

(一)強化政府部門的政策制定與執行審計

政府責任審計要在國家善治目標的實現中發揮重要作用，必須強化政府部門的政策制定與執行審計，最大幅度地提高政府的行政效率。強化政策制定與執行審計可以從以下幾方面入手：首先是強化政策制定審計，在制定政策的過程中根據自身掌握的情況及時建言獻策，使政府制定的政策能滿足國家發展目標的需要和具有可行性；其次是強化政策執行跟蹤審計，通過事前、事中和事后全過程的動態監督，可以及時發現并糾正政策存在的問題，促進政策的改進完善，同時通過監督作用可以保證政策得到全面貫徹落實；最后是強化政策績效審計，對政府各項政策活動的經濟性、效率性和效果性進行審計，分析影響政策績效的因素，找出提高政策績效的途徑，提出改進工作的建議，從而從整體上提高政府的行政效率。

(二)實施政府責任預算審計

解決民生問題，維護民生權益是國家善治的題中之義。通過實施政府責任預算審計，對政府財政收入籌集、分配、撥付和使用的整個過程的真實性、合法性和效益性進行監督、評價和鑒證，保障人民的基本權利和維護人民的根本利益。實施政府責任預算審計可以從兩個方面入手：一方面是實施政府責任預算編制審計，確保政府財政收入全部包含在預算內。同時，對于預算的支出方向、支出金額、支出程序應進行審查，確保在公共建設及社會保障等關系民生方面的項目的資金預算支出，防止政府只為了追求短期經濟上的GDP而不顧人民的實際需求使預算支出失衡，提升資金使用的合法性、合規性和有效性。另一方面是實施政府責任預算執行審計，預算重在執行，只有達到目的的預算才是有效的，通過政府責任預算執行審計可以保證政府責任預算得到全面有效落實，防止政府說一套做一套，才能真正滿足人民的需求，維護民生權益。

(三)加強政府責任內部控制審計

穩定的社會是保障人民基本權利、推進社會民主法治、促進經濟高速發展的前提條件。政府責任風險是指政府不承擔或不合理承擔責任，給國家治理的穩定性帶來危害的不確定性。政府責任內部控制是指為保證政府部門全面有效履行其承擔的責任，控制政府責任風險而建立的一系列控制流程、機制和制度體系。通過實施政府責任內部控制審計，發現政府內部控制流程、機制和制度體系存在的問題并提出完善建議，有利于提高政府部門行政效率和效果，同時提高公共資源配置效率與公共政策執行效果，從而從機制和制度上保障政府責任全面有效履行，鞏固和提高國家善治的穩定性。

(四)建立健全政府責任審計結果公告制度

公民是國家治理的主體之一，政府信息公開是維護公民知情權和提高公民參與權的有效途徑，加大政府信息公開，提高政府透明度，有利于改善公民參與公共決策的效率和效果。政府責任審計在促進政府履行其公開信息的責任上具有重要作用，首先，通過實行政府信息公開審計，監督規范政府公開其信息，改善政府公開信息的質量，保證政府公開信息責任得到全面有效履行。其次，建立健全政府責任審計結果公告制度，增加公民對政府責任履行情況的了解，提高公民的知情權和參與權，增加政府的透明度。可以通過建立健全審計結果公開機制的內外部運行環境、完善審計結果公告質量控制制度、加強信息反饋和結果追蹤工作，來加強審計結果公告制度[11]。

(五)全面推行經濟責任審計，完善政府問責制

政府問責制是對政府權力和政府責任有沒有得到合法有效履行的評判與制裁。為了構建完善的政府問責制度，必須建立、加強經濟責任審計。經濟責任審計的“查責”功能是政府問責制“問責”的前提。經濟責任審計把政府部門落實中央八項規定精神、厲行節約反對浪費和廉潔從政的相關要求作為重要審計內容。通過對權力高度集中、擁有稀缺資源、自由裁量權力過大等重點政府部門進行高度關注，及時發現并糾正決策失誤、權力失控、權力失范等問題，規范政府行政權力行使，推動政府行政權力在陽光下運行。同時通過監督領導干部履行職責，將經濟責任審計結果作為任免政府干部的參考和依據，也可以為相關部門懲戒違規或不正當使用行政權力的干部提供依據。全面推行經濟責任審計，就是為了強化對行政權力的監督制約。腐敗實質上是指政府公職人員通過公共權力的違規利用牟取私利的行為，是國家善治最重要的威脅。Litgaard認為腐敗與壟斷、自由裁量權和問責之間的關系可以用數學公式“腐敗=壟斷+自由裁量權-問責”表述[12]，這一公式很明顯地指出了腐敗與問責制之間的邏輯關系。因此，全面推行經濟責任審計，完善政府問責制，有利于在機制和源頭上治理腐敗問題。

四、結束語

善治的理想狀態是國家治理的目標追求，善治目標的實現與政府責任的履行息息相關，政府責任審計通過保障政府責任全面有效履行從而對促進國家善治目標的實現具有重要意義。本文依據國家善治的特征對政府責任進行分類，探討了政府責任審計通過保障政府責任全面有效履行對實現國家善治目標的作用，提出了政府責任審計服務國家善治的路徑。目前國家善治的理想狀態仍未實現，政府部門在履行其責任時還存在諸多問題，因此本文基于國家善治與政府責任的視角研究政府責任審計服務國家善治的路徑，具有一定的理論價值和現實意義。

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(責任編輯魏艷君)

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