集體土地所有權實現的價值目標、基本原則與制度框架

摘要：集體土地所有權實現是長期困擾學術界的研究命題。我們既無法直接沿用傳統物權法知識進行分析，也不能純粹依據現實做出判定。《物權法》在文本結構上已經確認，集體土地所有權是成員集體享有的“所有權”。在現代法治中國，集體土地所有權實現應當以經濟效益、實質公平、經濟安全為基本訴求。在法律規制與鄉村自治協調、法律保障與政策指導互動、個體利益與集體利益均衡等基本原則的指引下，建構科學合理的集體土地所有權實現相關制度框架。

關鍵詞：權利實現;價值目標;基本原則 ;制度體系

中圖分類號：D922.4;F301.2文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2016）01-0031-06

一、集體土地所有權實現是中國特色

社會主義法治的重要內容

盡管集體土地所有權實現面臨諸多的現實困境，但這并不能成為我們忽視研究集體土地所有權實現的當然理由。當下，國家是否應當繼續推動集體土地所有權實現，關涉對集體土地所有權實現之現實需求以及集體土地所有權自身重要價值與基本功能的回應。事實上，在農村雙層經營體制下的集體土地所有權并未喪失繼續實現的現實意義。如何實現好集體土地所有權，是國家、社會、集體、個體等主體面臨的共性問題。

1.集體土地所有權實現是法律實現集體所有制的基本形式。勞動群眾集體所有制是適應我國農村現階段生產力的主要經濟形式[1]。現代法治社會對土地集體所有制的維護與實現，需要借助于法律的專有語詞和立法技術，實現從土地的集體所有制向集體土地所有權制度的轉變。集體土地所有權符合現代財產法的包容性和邏輯性特征[2]，已成為法律實現土地集體所有制的基本形式。集體土地所有權主體、內容以及實現的法律制度、法律機制，都是以集體所有制為理論來源。實現集體土地所有權也就成為集體所有制實現的內在要求[3]。

2.集體土地所有權實現是農民收入增長的必要路徑。收益權是集體土地所有權的重要權能[4]。在農民收入渠道多元化時代，集體土地收益仍然是農民收入的基礎性構成。承包和流轉集體土地取得的收益以及參與集體土地所有權收益分配而取得的收益，共同構成農民集體土地收益。盡管在不同農村地區集體土地收益在農民收入中所占比重不一致，但通過集體土地所有權實現而形成可供農民分配的集體收益，均是農民收入增長不可或缺的重要途徑[3]。

3.集體土地所有權實現是集體履行農村公共產品供給職責的物質基礎。盡管農村公共產品供給主要屬于國家（政府）責任，但農村經濟社會中的“集體”同樣負有供給公共產品的責任。從歷史和現實來看，“集體”在供給農村公共產品供給中發揮的作用，已從主要責任發展為保障性、補充性。從《農村五保供養工作條例》（國務院令第141號）第3條強調集體保障職責到《農村五保供養工作條例》（國務院令第456 號）第11條關于“有條件的”集體發揮補充作用，即可證明[3]。集體土地所有權實現不僅為“集體”公共職能實現提供物質保障，也利于“重建農民的精神家園”[5]。

4.集體土地所有權實現是調節農村收入分配的重要進路。事實上，除國家是調節農村收入分配的主要責任主體外，“集體”同樣負有實現農村社會分配公平的重要使命。一方面，早在人民公社解體前，高級農業生產合作社、人民公社體制下的三級組織已在成員之間開展收入分配;人民公社解體后，盡管“集體”演變為純粹的非組織形態的集體土地所有者，但仍然具備調整農村社會分配的突出優勢;另一方面，“集體”調節農村收入分配的方式，已從直接調整轉為以公共產品供給為主要形式的“二次分配”[3]。為此，集體土地所有權的實現狀況，直接影響“集體”的收入分配功能實現。

二、集體土地所有權實現應當秉持的

價值目標

法律價值是“法律科學所不能回避”的命題[6]，是“一種對現實目標和目的追求”[7]。在我國法學界所形成的“效用論”“意義論”“關系論”“評價論”等學說中，“評價說”更符合對集體土地所有權實現應有價值目標的表述。集體土地所有權制度作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，同樣將“正義”作為評判“好”與“壞”的根本標準[8]。公平、效率等價值則是“正義”價值的具體化。在城鄉發展一體化背景下，為更好保護農民的集體土地權益，保障農民基本生存權，立法者應當構筑起符合集體土地所有權實現需要且符合“有關社會控制”要求的價值目標[9]。

1.經濟效益價值。隨著法律日益嵌入經濟社會生活，“效益”價值已從經濟學領域進入法律制度和法學研究視域[10]。法學中的“經濟效益”是通過有效的規則設計和制度安排，從而獲得遠遠超出制定和運行成本的制度績效[11]。集體土地所有權實現作為對集體土地這種稀缺資源、市場要素的充分利用，同樣以“經濟效益”作為制度之價值訴求。集體土地所有權實現所追求的經濟效益，是指通過降低集體土地所有權實現相關法律制度、法律機制的設計、運行過程中的成本，增強實施效果，從而獲得較優的法律效益。這一價值要求：在不違背國家和社會公共利益的前提下，相關規則設計應當首先符合成員集體和集體成員對集體土地所有權利益實現的訴求，并在此基礎上注重國家、社會公共利益的實現[12]。

2.實質公平價值。隨著政府日益介入私人領域，傳統的國家與社會、公法與私法二元分離“已破局”[13]。對不同的人、給予不同對待這一實質公平已成為現代法治中的基礎價值。集體土地所有權實現同樣應當以實質公平作為所追尋的價值目標。“集體”通過推動集體土地所有權利益的實現、分配以及供給公共產品，不斷縮小貧富差距，促進集體范圍內收入分配的公平性。實質公平要求：第一，在集體土地所有權上的權利設定與保護以及集體土地所有權收益分配與公共產品享受中，都應堅持集體成員之間的平等性;第二，以集體成員之間經濟力的實際差異為觀察點，傾斜保護弱勢集體成員;第三，對弱勢集體成員的傾斜保護不應當損害其他成員的合法權益;第四，對不同“集體”之間收入差距的調整，應當由國家（政府）承擔主要責任。

3.經濟安全價值。經濟安全作為一種基本秩序與正義[14]，核心是利益安全（即主體實現利益的行為受保障的程度以及利益遭受損失的可能性）。經濟安全同樣是集體土地所有權實現所追求的價值目標：首先，集體土地是農民及其集體最重要、最主要的資產和資源，是集體成員基本生存權保障、集體經濟實力增長乃至國家經濟可持續發展的基礎保障;其次，為防止集體土地資源浪費、破壞，有效應對社會風險、市場風險，國家需要建立以經濟安全為價值的法律制度;此外，以經濟安全為價值指引的法律制度還是有效防治相關“政府失敗”的必要保證。在當代法治社會，集體土地所有權實現中的經濟安全價值的實現，對立法者提出了如下要求：一是建立并切實實施集體土地所有權實現相關的法律規制規則，彌補和矯正私法相對忽視經濟安全價值的問題;第二，建立科學、合理的宏觀調控法律規則，推進土地市場的宏觀調控[12]。

4.集體土地所有權實現所確立的經濟效益、實質公平、經濟安全，并非平行或雜亂無序的，而是存在一個較為嚴密的價值序列。其中，經濟安全屬于基礎性價值，是經濟效益和實質公平得以實現的前提;經濟效益與實質公平則是集體土地所有權實現中更為具體的價值目標。在集體土地所有權實現的不同階段，經濟效益與實質公平存在一定的差異：在集體土地資源初始配置階段，應當堅持經濟效益優先、兼顧實質公平;在集體土地所有權收益實現階段，應當堅持經濟效益優先、兼顧實質公平;在集體土地所有權收益分配階段，應堅持集體成員之間分配的平等性，更加注重實質公平的實現，傾斜保護弱勢成員基本生存權[12]。

三、集體土地所有權實現應當恪守的

基本原則

法律規則與法律原則都是法的基本構成要素[15]。法律原則是法律規則內容設計與實施的基本準則;法律規則在法律原則的指導下建構并實施。法律的價值目標只有轉換為法律原則，才能對法律規則的設計及運行起到實際指導作用。立法者同樣應當確立科學、合理的基本法律原則，以促進集體土地所有權實現的價值目標向實際狀態轉化。

（一）法律規制與鄉村自治協調

自治與規制是法學研究中的重要命題，共同構成現代法治社會中國家（政府）干預的主要內容。一方面，市民社會以及作為市民社會基本法律規則的民事法律制度，無法克服個體有限理性所引發的集體非理性問題，必須借助于市民社會之外的“力量”予以應對。集體土地所有權多受到來自公法管理的限制[16]。國家公權力憑借特有的整體性、權威性、強制性而成為主要選擇。另一方面，國家（政府）的存在既是經濟高速增長的關鍵，也是人為經濟衰退的重要原因[17]。在現代法治社會中，從干預權、干預方式、干預程序、干預責任等方面，實現國家（政府）干預行為的法治化，是應對政府職能缺位、政府功能錯位、政府行為失效等“干預失靈”等問題的必然選擇。從《當前農村經濟政策的若干問題》提出“計劃經濟為主、市場調節為輔”到“有計劃的商品經濟”，直至中國特色社會主義市場經濟的確立，如何處理自治與干預的關系始終是我國農村改革相關法律、政策的重要內容。

盡管市場機制在農村改革發展中處于優化資源配置的基礎地位，但國家（政府）這只“有形的手”在應對市場缺陷、市場失靈中發揮了不可替代作用。市場機制與國家干預已然成為農村經濟社會發展中不可或缺的“兩只手”。集體土地所有權實現相關法律價值目標的實現，在轉化為相關法律規范過程中，同樣應當堅持協調好法律規制與鄉村自治的關系。其中，市場機制的運用，集中表現為對主體自主性（鄉村自治）的尊重;國家（政府）干預則集中體現在對主體難以克服的問題的應對方面。筆者認為，法律規制與鄉村自治協調應當堅持“適度”原則。“適度”原則包含兩方面的基本要求：一方面，對于鄉村自治能夠解決的問題，不應當由法律予以規制;另一方面，對于鄉村自治不能解決的問題，如若不宜交給法律規制，抑或存在法律規制之外更好的應對方式，同樣不應當納入法律規制的視野。換言之，惟有鄉村自治不能解決，應當且宜由法律規制的，才應當作為法律規制事項。

（二）法律保障與政策指導互動

在現代法治社會中，政策與法律具有辯證關聯。政策離不開法律，政策制定者及其政策制定權、政策制定行為乃至政策內容都應當以合法性為基礎;政策又是法律的重要淵源，許多政策最終都進入法律規范。例如，家庭聯產承包責任制原本是一項試點政策，卻在時機成熟后被規定在《土地管理法》《農村土地承包法》《物權法》等法律中。事實上，盡管法律的許多內容來源于政策，但兩者的確并不能等同。長期以來，政策管理是國家治理農村經濟社會的主要形式。事實上，大多數中央政策文件在集體土地制度改革中發揮了重大效用，成為集體土地制度改革的“合法性”依據。從《中共中央關于農業生產互助合作的決議》到《中共中央關于在農村建立人民公社問題的決議》《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》，以及1982年至1986年的5個中央“一號文件”、2004年至2014年連續11年的中央“一號文件”、《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》等等，都以中央政策性文件形式頒行，并成為相關立法的主要淵源。

在現代法治社會，如何實現從“政策主治”向“法律主治”的轉變，是我國農村經濟社會法治化發展的基本趨勢。集體土地所有權制度自身價值目標的實現，須以完善中國特色社會主義法治體系為立足點，在充分發揮政策與法律各自優勢的基礎上，從“政策主治”走向“法律主治”。這就要求：（1）在條件成熟時，將相關政策轉化為法律規定。當然，集體土地所有權實現相關政策向法律的轉化，應當堅持兩個基本標準：一是內在標準，即相關政策與法律規范具有相同或類似的目標訴求、調整對象;二是外在條件，即這種轉化應當具有由法律予以規定和調整的適宜性、時機性，具備相應的制度依據、符合程序規定與立法技術規則。（2）對于應當或適宜采取政策形式的事項，應當在不違背憲法、相關法律規定的前提下，保障政策的權威性、有效性和執行力。（3）“法律主治”應當成為集體土地所有權實現中政府監管的主要形式。事實上，黨和國家有關農村經濟社會改革的重要決策，在理論和效果上均等同全體人民 “意志”，法律則應當成為宣告和實現這種“公意”的主要方式[18]。

（三）個體利益與集體利益均衡

現代法治社會是一個利益多元的社會，往往存在不同主體的利益交雜。如何在多元利益格局調整中實現公平和正義，已成為中國特色社會主義法治理論和法治體系建設的重要目標。長期以來，我國實行農業支持工業發展的基本方針，農民為國家的經濟社會發展做出了重大貢獻。在城鄉二元結構體制下，農民實際淪為改革發展中的弱勢群體。一方面，農民群體是中國經濟社會改革與發展中的重要貢獻者，但卻未能公平分享改革發展成果，集體實力與個體利益日漸式微。另一方面，集體土地資源及其收益分配不公，加之資源分布、個人稟賦、市場條件等差異，以致農民群體之間的經濟實力逐漸拉大。以2012年全國人均總收入為例，全年城鎮居民人均總收入26 959元，全年農村居民人均純收入7 917元[19];而2012年的廣東農村居民人均純收入達到10 5428元[20]。

出于對實質公平的訴求，集體土地所有權實現相關立法同樣應當協調好個體利益與集體利益的關系。這就要求：首先，要合理界分集體土地所有權實現中的個體利益與集體利益。個體利益是集體成員通過直接利用集體土地所取得的收益，以及通過參與集體范圍內集體土地所有權收益分配而取得的收益;集體利益則集中體現為以“集體”之名所獲取的集體土地所有權利益以及供給農村公共產品所體現的成員共同利益。其次，要將集體土地所有權收益按照用途，合理劃分為“用于分配的部分”和“用于積累的部分”。前者用于集體成員基本生存權保障之需;后者則屬于“集體收益”，主要用于滿足集體范圍內供給“公共產品”。此外，集體土地所有權實現中“用于分配”的收益，應當是集體土地所有權整體收益的主要部分，以保障集體成員的基本生存權為主要用途。

四、集體土地所有權實現需要建構的

制度框架

集體土地所有權實現是一個綜合性研究命題。法律僅是集體土地所有權實現所涉及的諸多學科之一，并不能統攬解決集體土地所有權實現中的全部問題。究竟采用何種方式實現集體土地所有權，才能促進集體土地所有權從“公權力控制”到“私權利回歸”[21]？事實上，集體土地所有權實現原則上屬于集體土地所有權主體“意思自治”的范疇，并非法學或法律所能給出答案。在基本原則的指導下，如何設計出符合集體土地所有權實現所應當追求之價值目標的法律制度，方為立法者應當著力思索的基本命題。

（一）集體土地所有權實現相關制度設計的思維

路徑

集體土地所有權性質是集體土地所有權及其實現相關法律制度的邏輯起點。在有效界分集體土地所有權物權屬性及其所負擔“社會義務”差異的基礎上，相關法律制度設計應當明晰集體土地所有權實現面臨的現實困境及其基本成因，并以之為基礎從集體土地所有權主動實現和被動實現兩個層面做詳細設計。（1）集體土地所有權主動實現相關法律制度。既然集體土地所有權屬于私法上的財產權，那么，無論是在理論上，還是依據《物權法》第39條，都應當享有占有、利用、收益以及處分的權利。據此，集體土地所有權主動實現相關法律制度，主要涵蓋集體土地所有權行使、集體土地利用權實現、集體土地收益權實現、集體土地處分權實現等基本內容。（2）集體土地所有權被動實現相關法律制度。排除妨害是物權排他性的重要體現。集體土地所有權實現的妨害主要來自于集體內部組織及其負責人、集體成員、政府公權力。目前，我國相關法律中已存在針對妨害集體土地所有權實現的部分規制規則。可以說，如何建構起應對妨害集體土地所有權實現的法律制度，尤其是對公權力和農村組織妨害行為的治理，同樣是集體土地所有權實現相關制度設計必須考慮的基本內容。

（二）集體土地所有權實現相關制度的框架

1.集體土地所有權行使主體與決策制度。主要內容包括：（1）明確集體土地所有權主體及其在集體土地所有權實現中的利益格局。集體土地所有權主體在法律上是成員集體，在事實上則是全體集體成員。兩者在集體土地所有權實現中存在不同的利益訴求。（2）盡管《土地管理法》《物權法》確立了農村集體經濟組織、村民委員會或村民小組等法定行使主體，但是，集體土地所有權實現的市場化需要與上述行使主體之間存在邏輯自洽性與現實可行性缺失問題。比較發現，農村集體經濟組織具有較之于村民委員會或村民小組的諸多優勢，最適宜成為法律上的集體土地所有權行使主體。在農村集體經濟組織普遍建立前，村民委員會或村民小組仍然具有重要的替代（補充）價值。（3）立法者宜按照決策事項與集體土地所有權的關聯程度，從合理界分一般事項和重大事項的角度，建立以集體成員參與和主導的決策形成與行使機制。

2.集體土地所有權主體利用權制度。集體土地所有權主體利用權實現，是指集體土地所有權主體在充分利用集體土地的過程中，如何有效利用集體土地的法律制度、法律機制。集體土地所有權主體同樣享有直接利用集體土地的權利。集體土地所有權主體利用權的實現承載了政治、經濟、社會等方面的重要使命。集體土地所有權主體利用權制度設計，應當從不同類型集體土地所負擔的價值與功能差異出發，以集體土地所有權主體利用權實現的多樣化為基本思路。在此基礎上，鑒于集體土地所有權主體利用權實現與股份制之間具有一定的契合性，因而可考慮通過股份制形式促進集體土地所有權主體利用權與集體成員對集體土地利用權的有效實現。

3.集體土地收益權制度。集體土地收益權是集體土地所有權主體依法享有的實現和獲取集體土地收益的權利，指向的是集體成員、成員集體在集體土地所有權上的利益實現問題。當然，成員集體、集體成員在集體土地所有權實現中具有不同的利益需求。成員集體既要在對外關系中實現集體土地所有權收益，也要基于在集體范圍內供給公共產品的需要而參與集體土地所有權收益分配;集體成員則在集體土地所有權實現中享有平等收益權。集體土地收益權的有效實現，有賴于權利法定化，并建立起以集體成員主導的集體土地收益分配機制。這也符合《關于全面深化改革若干重大問題的決定》關于農村土地改革的邏輯主線[22]。

4.集體土地處分權制度。總體上，國家對集體土地處分權予以嚴格限制，但不能以集體土地所有權負有重要“社會義務”作為否定集體土地處分權的主要理由。在理論上，集體土地所有權同樣應當享有處分集體土地的權利。集體土地所有權自身內容與其承擔的“社會義務”，屬于不同范疇。在現代法治社會，集體土地處分權屬于集體土地所有權自身的制度范疇，對集體土地處分權的嚴格監管，才應當是實現集體土地所有權所負擔“社會義務”的主要方式。為此，對集體土地處分權制度的探索，可以從集體土地處分權的法律保障與集體土地處分權行使的法律監管兩方面考量。

5.集體土地所有權實現的妨害排除。在諸多的妨害案例中，農村集體組織、政府公權力、農村社會精英階層已成為妨害集體土地所有權實現的主要來源。首先，對于農村集體組織妨害集體土地所有權實現的治理，需要厘清農村集體組織的法律地位及其相關行為的法律性質，明晰農村集體組織的權責利關系，建立符合真實性、及時性、充分性、當為性等方面的集體資產經營管理的信息披露制度，探索集體成員主導的綜合監督機制，促進農村集體組織社會管理的規范化。其次，在政府公權力妨害集體土地所有權實現的治理方面，政府公權力干預必須以充分的市場信息、較高的監管能力為基礎，探索科學的地方政府績效考核體系，增強政府行為的可識別性，完善土地管理共同責任制度。此外，加強對集體土地所有權的制度化保護，建立完善的糾紛解決機制，明確農村社會精英階層主體權利與義務。

6.集體土地所有權實現相關監管制度。（1）實現監管理念的兩個轉變，即從“否定模式”（即否定集體土地所有權主體及其處分權）向“行為+結構監管模式”轉變;從“安全優先、兼顧效益”向“安全”“效益”“公平”的價值結構轉變，樹立“安全”“效率”“公平”并行的價值序列;（2）完善監管的實體法規則，這就需要堅持“三個不得”（不得改變土地集體所有性質、不得改變土地用途、不得損害農民土地承包權益），完善現行土地行政管理體制，提升土地行政主管部門及其工作人員的執法能力和執法力度，健全土地利用總體規劃與嚴格的土地用途管理制度;（3）注重強制性與非強制性、激勵性與約束性、公權介入的調整方法與私權介入的調整方法等多元干預方法（調整手段）的合理運用;（4）完善事前審查、事中審查、持續性監管的監管程序以及集體土地權屬糾紛的行政強制處理機制。

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Value Goals， Fundamental Principles and System Frameworks of

Realization of Collective Land Ownership

YANG Qinggui

（China Research Center for AgroeconomyRelated Laws and Innovations，

Southwest University of Political Science and Law， Chongqing 401120， China）

Abstract：It is a longterm academic research proposition of how to realize collective land ownership. It is difficult to use the traditional property law theory or related practice to analyze or judge. So far， the property law has confirmed on the text structure that the collective land is enjoyed by the peasants collectively. In modern China under the rule of law， the realization of collective land ownership should be based on many values， such as economic benefit， substantial justice and economic security of the basic demands. The scientific and reasonable systems of realization of collective land ownership should also be constructed under the guidance of some basic principles including the coordination of legal supervision and rural autonomy， the interaction of legal protection and policy guidance， and the equilibration of individual interests and collective interests.

Key words： realization of rights; value goal; fundamental principle; system framework