試論農(nóng)地流轉(zhuǎn)背景下鄉(xiāng)村治理的優(yōu)化

摘要：改革開放以來，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的確立促成了農(nóng)村“鄉(xiāng)政村治”的治理格局。然而近年來，隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)在廣大農(nóng)村地區(qū)興起并產(chǎn)生新的利益主體，“鄉(xiāng)政村治”治理格局呈現(xiàn)出參與主體擴大化和利益訴求多元化的趨勢。新興利益主體與原有“鄉(xiāng)政村治”治理格局下的參與者既存在利益關(guān)聯(lián)，又有利益沖突，原有的“鄉(xiāng)政村治”治理格局需要與時俱進(jìn)進(jìn)行調(diào)整。分析農(nóng)地流轉(zhuǎn)背景下相關(guān)利益主體各自的角色期望和行為方式，基于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的利益關(guān)系，將各利益主體置于共同參與的鄉(xiāng)村治理框架下，并探索治理的優(yōu)化，是今后廣大農(nóng)村地區(qū)深化改革發(fā)展的重要議題。

關(guān)鍵詞：“鄉(xiāng)政村治”;農(nóng)地流轉(zhuǎn);利益主體;鄉(xiāng)村治理

中圖分類號：C912.82;F301.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-9107（2016）01-0139-06

一、“鄉(xiāng)政村治”治理格局的

形成和發(fā)展

改革開放之初，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制被全面推廣后，極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，為農(nóng)民脫貧、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展奠定了良好的制度基礎(chǔ)。農(nóng)村經(jīng)濟體制的變革也帶動了鄉(xiāng)村治理體系的改革。20世紀(jì)80年代初，農(nóng)村地區(qū)廢除了之前的人民公社制度，取而代之成立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治組織，兩者在理論和法律上被界定為“指導(dǎo)與被指導(dǎo)”的關(guān)系，這就是改革開放以來我國農(nóng)村地區(qū)“鄉(xiāng)政村治”的治理格局。

在“鄉(xiāng)政村治”格局下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家政權(quán)的最末端，代表國家行使行政權(quán)力，落實黨和國家的大政方針，管理農(nóng)村基層各項事務(wù)。而村民自治組織的主要載體——村委會，由村民民主選舉產(chǎn)生，就本村莊內(nèi)的公共事務(wù)開展自我管理和自我服務(wù)。而且，在村委會內(nèi)部還設(shè)有分工不同的專職委員會。在各村民小組，由其成員推薦產(chǎn)生村民小組負(fù)責(zé)人，他們是本小組成員的管理者和利益代言人。此外，在村委會之外還設(shè)有獨立的村務(wù)監(jiān)督委員會，由村委會成員以外的村民擔(dān)任，以實現(xiàn)村民自治的自我監(jiān)督。村民自治組織的最高權(quán)力機構(gòu)是全體村民大會，它以少數(shù)服從多數(shù)的原則行使對村莊所有公共事務(wù)的最高決策權(quán);而村莊日常重大事務(wù)則由村民代表會議和村“兩委”決定。由此，農(nóng)村基層自治組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府共同構(gòu)成了農(nóng)村地區(qū)“鄉(xiāng)政村治”的治理主體，兩者處于不同的層次并且都具有相對的獨立性。這種制度性安排體現(xiàn)了國家行政權(quán)力和鄉(xiāng)村自治權(quán)力之間既分離又相互配合的關(guān)系[1]227，也是馬克思主義生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系辯證原理在我國基層治理領(lǐng)域的具體體現(xiàn)和應(yīng)用。

但是在實際操作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民自治組織絕不限于指導(dǎo)，而在很大程度上表現(xiàn)為一種“領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系，甚至直接插手本屬于村民自治范圍內(nèi)的事務(wù)。如干預(yù)村委會選舉及村干部的任免，強化農(nóng)村“三資”管理，干涉農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)等。此外，村民自治組織還要接受村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，而村黨支部又聽命于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委這個直接上級，很多地方的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)長同時又是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委副書記。于是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治組織的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，很容易演變成事實上的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，從而使村民自治組織在自我管理和接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)這兩個角色之間產(chǎn)生沖突，以致于村民自治組織自治功能弱化乃至發(fā)生偏離。

然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對鄉(xiāng)村社會的制度性主導(dǎo)并不是隨心所欲的，還受到各方面的制約，表現(xiàn)出一定程度的有限性[2]。尤其是當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)方興未艾，發(fā)展勢頭迅猛。圍繞農(nóng)地流轉(zhuǎn)，產(chǎn)生了一些新的利益主體。他們與“鄉(xiāng)政村治”格局下既有的參與主體既有利益關(guān)聯(lián)，又存在不同的利益訴求，原有的“鄉(xiāng)政村治”治理格局已不能滿足當(dāng)前及今后農(nóng)村的發(fā)展需要。基于農(nóng)地流轉(zhuǎn)帶來的農(nóng)村利益關(guān)系的調(diào)整，鄉(xiāng)村治理體系也必須與時俱進(jìn)進(jìn)行變革。

二、農(nóng)地流轉(zhuǎn)背景下各利益主體參與

鄉(xiāng)村治理的角色及行為分析

馬克思主義認(rèn)為，利益屬于關(guān)系范疇，它反映出了人與人之間的社會關(guān)系。追求利益是人類一切活動的動因，人們奮斗的一切都同他們的利益有關(guān)。勞動和交換是人們最原始類型的行為，經(jīng)濟行為決定人們其他的社會行為[3]。由于農(nóng)地流轉(zhuǎn)更多的是市場交易行為，具有市場經(jīng)濟的若干特征，圍繞農(nóng)地流轉(zhuǎn)，不論是原有的利益主體還是新興的利益主體，他們各自都有自己的利益訴求并且都希望自身利益最大化。基于此，農(nóng)地流轉(zhuǎn)會引發(fā)相關(guān)利益主體的利益博弈乃至沖突。由于社會地位和身份等存在差異，各利益主體會不同程度地選擇諸如經(jīng)濟行為、政治行為和法律行為等行動方式參與其中，實現(xiàn)各自的角色期望。這種外顯化的行為強化了各利益主體之間的互動，有利于化解潛在的利益沖突。而當(dāng)擴大了的互動達(dá)到穩(wěn)定階段時，就需要構(gòu)建一種制度化的體系[4]——基于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)村治理體系，以實現(xiàn)鄉(xiāng)村公共利益的“帕累托最優(yōu)”[5]和鄉(xiāng)村公共秩序的規(guī)范。在這一治理格局下，既有“看不見的手”——市場要素，也有“看得見的手”——政府的力量，同時還有其他相關(guān)利益主體參與其中，構(gòu)成多元化的鄉(xiāng)村治理體系。

近年來，隨著市場經(jīng)濟在廣大農(nóng)村的深入發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)分化越發(fā)明顯，農(nóng)民的經(jīng)濟利益觀念增強，政治參與愿望和政治訴求也越來越迫切。傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)政村治”的治理格局與農(nóng)地流轉(zhuǎn)背景下鄉(xiāng)村社會的現(xiàn)實和發(fā)展前景已不相適應(yīng)。從廣義上看，農(nóng)地流轉(zhuǎn)不單單是一種市場交易行為，從制度經(jīng)濟學(xué)的角度來看，全國范圍內(nèi)普遍推行農(nóng)地流轉(zhuǎn)要求國家對現(xiàn)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和鄉(xiāng)村治理體系進(jìn)行調(diào)整和改革，以適應(yīng)農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的實際和需要（見圖2）。

（一）農(nóng)地流轉(zhuǎn)背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色和行為分析

在現(xiàn)行政府管理體制下，由于財稅和行政管理權(quán)限等原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實際上并不具備完全的政府功能，本質(zhì)上是一個“不完全政府”[6]。其職責(zé)更多的是落實和完成上級分配的各種任務(wù)，這就決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獨特的角色：權(quán)力代理者、政權(quán)經(jīng)營者和官僚行政者[1]189。權(quán)力代理者角色主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代表國家意志貫徹落實各項社會經(jīng)濟規(guī)劃。政權(quán)經(jīng)營者角色強調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要像企業(yè)家那樣，成為經(jīng)濟行動者，致力于推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。而官僚行政者主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在國家公共權(quán)力體系和官僚體系中處于最末端，其管理者主要由上級任命，具有科層制、官僚制的若干特征。

在官僚體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)干部由上級任命，農(nóng)民和村民自治組織不對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力運行產(chǎn)生直接影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在行政管理活動中基于追求政績和“替民做主”的理念，往往“唯我獨尊”，搞“一言堂”，傾向于用行政命令實施管理并主導(dǎo)、控制鄉(xiāng)村利益的分配，忽略甚至?xí)奚渌黧w的利益。而且由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政權(quán)經(jīng)營者的角色不可避免地帶有自利傾向，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部在行政管理活動中“尋租”和“以權(quán)謀私”問題層出不窮，這就會導(dǎo)致國家權(quán)威在鄉(xiāng)村的碎裂化，嚴(yán)重蠶食黨和國家在鄉(xiāng)村的權(quán)威基礎(chǔ)。而農(nóng)地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民暫時退出承包地，新的經(jīng)營主體和中介組織產(chǎn)生。一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要面對的利益主體增多，利益訴求多元化;另一方面，農(nóng)村越發(fā)受到市場經(jīng)濟的沖擊和影響，經(jīng)濟要素的變化也需要政治和行政上有所改進(jìn)。在此情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府再也不能像以前那樣通過簡單的行政管理的方式來實施管理和控制鄉(xiāng)村的利益格局，而必須在堅持國家代理人這個角色的前提下，轉(zhuǎn)變管理方式，以平等的主體身份，更多地運用市場要素和更加透明化、規(guī)范化的手段謀求鄉(xiāng)村的善治。

（二）農(nóng)地流轉(zhuǎn)背景下村民自治組織的角色和行為分析

在村民自治的框架下，村委會等村民自治組織的成員受村民的委托，對村莊的公共事務(wù)、矛盾糾紛、公益事業(yè)等進(jìn)行自我管理，并對村民代表會議和全體村民大會負(fù)責(zé);而村民通過村民代表會議和全體村民大會不僅有權(quán)選擇和決定村民自治組織成員，而且有權(quán)在村民自治組織成員不稱職的情況下將其罷免。村民自治組織成員是村民的利益代言人，他們介于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民之間，既要貫徹國家的意志，又要代表村民的意愿，其角色與行為是國家政治和鄉(xiāng)村政治共同作用的產(chǎn)物。此外，我國法律規(guī)定農(nóng)村土地所有權(quán)歸村集體，這個“集體”在一般情況下就是村委會和村小組，他們是農(nóng)村承包地的發(fā)包方。在市場經(jīng)濟條件下，村委會干部也有增加自身收入和帶動村民致富的經(jīng)濟人角色。所以，村干部身上同時存在著這三種角色，村干部實際上是多重角色的復(fù)合體。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)之前，村干部往往扮演“行政者”的角色，村干部的這種角色沖突實質(zhì)上是壓力型體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民的制度性職能和生存發(fā)展需求之間的矛盾[7]。但是在農(nóng)地流轉(zhuǎn)帶來的鄉(xiāng)村利益重組下，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變，村民自治組織更多地要回歸村民代理人的角色，更多地扮演市場經(jīng)濟條件下村莊利益協(xié)調(diào)者的角色，要與村民、農(nóng)地經(jīng)營方和中介組織等村莊利益主體加強民主協(xié)商，共同致力于活躍村莊民主治理;同時，利用各種市場要素大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，帶動村民致富。

（三）農(nóng)地流轉(zhuǎn)背景下農(nóng)地經(jīng)營方的角色和行為分析

流轉(zhuǎn)農(nóng)地實際經(jīng)營、使用者，包括種糧大戶（家庭農(nóng)場）、農(nóng)民專業(yè)合作社、工商資本等利益主體。這些利益主體不論是本村的村民抑或是外來的力量，他們經(jīng)營流轉(zhuǎn)農(nóng)地的目的就是通過規(guī)模化、集約化種植，獲得利潤的最大化。其初衷并不是利用農(nóng)地流轉(zhuǎn)的契機介入村莊治理。但是，其經(jīng)營的農(nóng)地畢竟是在村莊內(nèi)，經(jīng)營者在空間上仍在村莊的范圍內(nèi)活動。他們或多或少地要與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會、村民和中介組織發(fā)生聯(lián)系。在這種情況下，農(nóng)地經(jīng)營方與村莊其他利益主體也會形成利益共同體。而且，國家有關(guān)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營的方針政策還要通過農(nóng)地經(jīng)營方具體落實和反饋。一些農(nóng)地經(jīng)營者如農(nóng)民專業(yè)合作社和涉農(nóng)企業(yè)等主體在內(nèi)部形成統(tǒng)一的聲音與對外界溝通、交流，在一定程度上可以減少鄉(xiāng)村治理的成本。而為了經(jīng)營活動的順利開展和維護(hù)他們的經(jīng)濟利益，農(nóng)地經(jīng)營方不會只滿足于獲取經(jīng)濟利益，他們必然要參與到鄉(xiāng)村治理的進(jìn)程中，在政治上謀求一席之地并擁有發(fā)言權(quán)。通過鄉(xiāng)村治理的平臺和進(jìn)行政治行為，農(nóng)地經(jīng)營方可以提高自身的政治地位和政治身份，在協(xié)商、對話中尋求與其他利益主體的共同利益，化解彼此的利益分歧。

（四）農(nóng)地流轉(zhuǎn)背景下農(nóng)戶的角色和行為分析

農(nóng)民作為農(nóng)地的承包人，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)之前，由于他們利益的同一性并不使他們彼此間形成共同的利益關(guān)系，好比口袋中一個個分散的馬鈴薯。因此，他們不能以自己的名義來保護(hù)自己的利益[8]。再加上農(nóng)民文化水平普遍較低、保守，對新事物接受能力比較弱。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)后，面對市場經(jīng)濟的沖擊，其自身不能做出理性的選擇和判斷。這些劣勢使得農(nóng)戶在與其他利益主體角逐博弈的過程中處于不利的境地，一旦在鄉(xiāng)村治理框架內(nèi)農(nóng)戶的利益沒有得到很好的維護(hù)，農(nóng)民就會做出反抗。這種“弱者的武器”[9]雖然不一定導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會秩序失范，也不會威脅到鄉(xiāng)村政權(quán)，但卻蠶食了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的合法性認(rèn)同，成為農(nóng)村大規(guī)模群體性事件的潛在導(dǎo)火索。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民從土地中解放出來，他們的公共服務(wù)需求隨之增加，如就業(yè)、職業(yè)技能培訓(xùn)、自主創(chuàng)業(yè)扶持和社會保障等。而且，經(jīng)濟利益訴求也會增強。有些農(nóng)民甚至?xí)叱龃迩f謀生、居住。此種情況下，基于原承包地形成的村莊共同體，不論是熟人社會還是村民的集體身份認(rèn)同，都發(fā)生了偏移甚至是處于模糊的境地。但是國家賦予農(nóng)民的政治權(quán)利依然存在，農(nóng)民是村民自治主人翁的地位沒變。為了維護(hù)自身的經(jīng)濟利益，甚至在經(jīng)濟利益達(dá)到一定程度后，農(nóng)民更加擁有熱情參與鄉(xiāng)村政治和鄉(xiāng)村治理。

（五）農(nóng)地流轉(zhuǎn)背景下中介服務(wù)組織的角色和行為分析

市場經(jīng)濟條件下，以民間組織為主要載體的公民社會尚處在生長發(fā)育期，遠(yuǎn)未定型和成熟[10]。而在農(nóng)村地區(qū)，先前除了宗族和宗教組織，服務(wù)于農(nóng)民生產(chǎn)、生活的中介組織更加缺乏。近年來隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的深入發(fā)展，這種情況有所好轉(zhuǎn)。由于農(nóng)地流轉(zhuǎn)在很大程度上是市場交易行為，在交易開始前，農(nóng)戶和經(jīng)營者各自的供需情況彼此是孤立、分散的。尤其是農(nóng)戶，其自身文化素質(zhì)不高，對農(nóng)地流轉(zhuǎn)相關(guān)的法律、政策不熟悉;對市場機制下的合同行為、風(fēng)險防范等問題認(rèn)識更加不足。因此，成立土地銀行、土地信托中心及農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)等中介組織勢在必行。這類組織不僅可以為農(nóng)戶和經(jīng)營者提供農(nóng)地供需信息，盤活農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場，而且還可以提供相關(guān)的政策宣傳、法律解答、價格評估、矛盾糾紛協(xié)調(diào)等專業(yè)性服務(wù)，也是對政府公共服務(wù)的補充和擴展;同時，還可以節(jié)約農(nóng)戶和經(jīng)營者彼此交易的成本。中介組織連著農(nóng)戶和經(jīng)營方，作為獨立的第三方組織，將其引入鄉(xiāng)村治理體系不僅可以規(guī)范農(nóng)戶和經(jīng)營方的交易行為，也有利于維護(hù)雙方的合法權(quán)益。一旦農(nóng)戶和經(jīng)營者發(fā)生利益等糾紛，中介組織可以出面協(xié)調(diào)并化解矛盾，大大減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治組織的壓力。

三、農(nóng)地流轉(zhuǎn)背景下優(yōu)化

鄉(xiāng)村治理的對策

在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的推動下，鄉(xiāng)村的利益格局發(fā)生了重大變化，對鄉(xiāng)村治理也提出了新的要求。結(jié)合全面加強依法治國的總體要求，可以利用農(nóng)地流轉(zhuǎn)的機遇，在法治的框架下，將各利益主體都納入到鄉(xiāng)村治理的機制內(nèi)，探索建立“多中心——共同參與”的鄉(xiāng)村治理體系，以加強各參與方的互動和協(xié)商，更好地達(dá)成利益共識，化解利益分歧，維護(hù)好農(nóng)村的政治和經(jīng)濟秩序。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要整合鄉(xiāng)村權(quán)威，發(fā)揮其在鄉(xiāng)村治理中的主導(dǎo)作用

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要落實法治政府和服務(wù)型政府的總體要求，明確自身的角色和定位，改變單純追求政績和“替民做主”的觀念，由“全能型管控政府”向“有限型服務(wù)政府”轉(zhuǎn)變，在國家代理人的角色定位下，改變單純行政命令的管理方式，努力整合鄉(xiāng)村的權(quán)威，著重強化監(jiān)督，大力發(fā)揮其在基層治理中的主導(dǎo)作用。根據(jù)現(xiàn)行的法律、政策和農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實際，探索新興利益主體農(nóng)地經(jīng)營方和中介組織參與鄉(xiāng)村治理的規(guī)則、程序;而且，還要加強對新興利益主體日常經(jīng)營和服務(wù)的監(jiān)督。在工作上除了依靠村委會，還要重視新興利益主體的作用，并做好組織協(xié)調(diào)。進(jìn)一步落實服務(wù)型政府的職能，大力改善公共服務(wù)，如就業(yè)、培訓(xùn)、養(yǎng)老、住房、教育等。在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨員干部的要求上，以制度的形式要求黨員干部加強與群眾和新興利益主體的交流、聯(lián)系，廣泛收集民情、鄉(xiāng)情，同時把黨和國家的政策送上門。涉及鄉(xiāng)村的公共事務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以以合同和責(zé)任書等形式與村委會和新興利益主體簽訂目標(biāo)責(zé)任書予以落實。在政治參與方面，圍繞約定的目標(biāo)和特定的利益事項，召開由相關(guān)利益主體共同參與的民主協(xié)商和監(jiān)督評議會議，在民主參與和民主協(xié)商的基礎(chǔ)上化解利益分歧、達(dá)成利益共識。鑒于當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)干部基本上由上級任命的現(xiàn)實，未來可以探索從其他利益主體當(dāng)中公推公選甚至通過直接選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)者，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力來源更加廣泛，強化鄉(xiāng)村其他利益主體對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理更加民主化。

（二）在發(fā)展村莊集體經(jīng)濟的同時進(jìn)一步完善村民自治組織

農(nóng)地流轉(zhuǎn)給村莊重塑利益格局帶來了新的契機，尤其是經(jīng)濟利益。農(nóng)地流轉(zhuǎn)后，村莊傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟升級為規(guī)模化經(jīng)營，農(nóng)民就業(yè)多樣化，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到進(jìn)一步調(diào)整，集體經(jīng)濟發(fā)展迅速。村莊內(nèi)的產(chǎn)權(quán)交易、資源要素交易也都應(yīng)運而生，而這些市場化的交易行為又催生了新興的集體經(jīng)濟組織，包括集體產(chǎn)權(quán)交易平臺、村辦集體企業(yè)、會計公司、理財小組等。在鄉(xiāng)村治理格局下，首先要順應(yīng)形勢，支持和培育這些新興集體經(jīng)濟組織的發(fā)展。其次，要加強村民自治組織的干部隊伍建設(shè)，增強他們在市場經(jīng)濟條件下的組織能力、發(fā)展能力;尤其是要加強新形勢下的農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，發(fā)揮基層黨組織的引領(lǐng)、示范作用和共產(chǎn)黨員的先鋒模范作用。再次，在村民自治的框架內(nèi)，捋順村委會與村莊新興集體經(jīng)濟組織的關(guān)系，明確各自的權(quán)力邊界。最后，扎實推進(jìn)多領(lǐng)域、多層次的鄉(xiāng)村民主協(xié)商，依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，探索建立村“兩委會”與村莊集體經(jīng)濟組織和村民之間的對話機制以及村民代表會議、村民大會等議事機制，在塑造村莊新興集體經(jīng)濟組織的同時進(jìn)一步完善村民自治。

（三）創(chuàng)新農(nóng)地經(jīng)營主體參與鄉(xiāng)村治理的方式、方法

家庭農(nóng)場、種植業(yè)專業(yè)合作社等是伴隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的新興經(jīng)營主體，他們在很大程度上更具有企業(yè)的性質(zhì)，但是更多的是從事涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)，處于基礎(chǔ)性地位。農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營至少有兩個重要作用：穩(wěn)定糧食生產(chǎn)和促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會來說，他們歡迎新型經(jīng)營主體投身農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。同時，他們希望流轉(zhuǎn)農(nóng)地經(jīng)營方能夠在穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的前提下，為鄉(xiāng)村發(fā)展貢獻(xiàn)力量。諸如雇傭農(nóng)民以解決其流轉(zhuǎn)農(nóng)地后的就業(yè)問題，應(yīng)用新的農(nóng)業(yè)技術(shù)，投資涉農(nóng)項目帶動鄉(xiāng)村發(fā)展等，畢竟農(nóng)地經(jīng)營方有實力、有意愿參與其中。而在政治利益表達(dá)上，也要順應(yīng)農(nóng)地經(jīng)營方的意愿，將其納入到鄉(xiāng)村治理的體系當(dāng)中。一方面規(guī)范農(nóng)地經(jīng)營方的經(jīng)營行為，另一方面通過政治渠道暢通農(nóng)地經(jīng)營方獻(xiàn)言獻(xiàn)策的途徑，擴大基層民主。如成立行業(yè)協(xié)會以強化經(jīng)營主體的自律，在農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體設(shè)立黨、團(tuán)支部，將農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體納入精神文明建設(shè)體系中，吸納農(nóng)業(yè)經(jīng)營精英進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力機關(guān)和村民自治組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共決策時引入農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體參與其中，號召農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體開展鄉(xiāng)村公益活動和志愿活動等。隨著實踐的發(fā)展，將來還要不斷拓寬農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體參與鄉(xiāng)村治理的途徑。

（四）強化農(nóng)民的參與權(quán)，突出鄉(xiāng)村治理框架內(nèi)農(nóng)民的主體地位

鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)是善治，而善治有賴于農(nóng)民自愿的合作和對國家權(quán)威的自覺認(rèn)同。基于農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的利益驅(qū)動，農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的積極性更加高漲。為此，首先要從制度入手，在鄉(xiāng)村治理的架構(gòu)下改變之前“村治”由村干部甚至村委會主任個人說了算的不正常狀態(tài)，強化農(nóng)民作為鄉(xiāng)村自治的主體地位。在搞好村民自治的基礎(chǔ)上，加強農(nóng)民與其他利益主體的互動和合作以及共同實現(xiàn)目標(biāo)的合力[1]256。此外，鄉(xiāng)村的組織化程度是衡量鄉(xiāng)村治理水平的一個重要標(biāo)志，將農(nóng)民納入村莊集體經(jīng)濟組織不僅有利于農(nóng)民形成共同的利益觀念和利益訴求，更好地實現(xiàn)農(nóng)民的經(jīng)濟利益;而且農(nóng)民在組織內(nèi)部形成“一個聲音”也方便與其他利益主體對話和交流，通過政治化、組織化的形式，增強農(nóng)民與其他利益主體博弈的力量。這其中，制度是前提，最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)在于真正落實農(nóng)民的政治知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在這方面，各地也有一些形式上的創(chuàng)新，如“民主懇談會”“議事會”等，這些新的村治模式在制度和程序上最大限度地保障了農(nóng)民的自治權(quán)利，尤其是事前的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。同時，作為鄉(xiāng)民和鄉(xiāng)村社會的模范、榜樣，鄉(xiāng)村精英和“鄉(xiāng)賢”群體也是鄉(xiāng)村治理不可或缺的重要力量，要吸引、凝聚他們參與到鄉(xiāng)村治理當(dāng)中，積極發(fā)揮他們的引領(lǐng)和帶動作用。

（五）拓寬農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介組織參與鄉(xiāng)村治理的渠道

將中介組織納入鄉(xiāng)村治理的范疇，賦予其相應(yīng)的主體地位有助于改善鄉(xiāng)村的治理結(jié)構(gòu)。此時，中介組織不僅是鄉(xiāng)村利益的協(xié)調(diào)者，同時也是鄉(xiāng)村秩序的維護(hù)者。而且，也為公民社會的成長和發(fā)育提供了參與平臺和實踐經(jīng)驗。在實踐中，可由基層政府出面組建配備相關(guān)的機構(gòu)和人員，也可以扶持那些有實力、有信譽的中介組織，或者直接由基層政府出資購買社會服務(wù)。而不管哪一種方式，都要確保這些中介組織規(guī)范地開展業(yè)務(wù)。為此，首先要在法律和政策的框架內(nèi)制定相關(guān)的規(guī)章制度，明確其自身的定位以及與服務(wù)群體之間各自的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，保證這類中介組織的行為有章可循;第二，基層政府可以運用經(jīng)濟手段調(diào)動這類中介組織的積極性，比如加大財政投入，對于服務(wù)完善的中介組織給予物質(zhì)獎勵;第三，建立獎懲機制，對于服務(wù)不到位或者有重大過失的中介組織和個人要堅決予以淘汰;第四，基層政府要加強對這類中介組織的常規(guī)審計和監(jiān)督，尤其是那些收費類的中介組織。此外，還可以發(fā)揮中介組織的專業(yè)優(yōu)勢，引導(dǎo)其參與到鄉(xiāng)村公共事務(wù)的決策和執(zhí)行當(dāng)中，為鄉(xiāng)村的發(fā)展貢獻(xiàn)力量。

四、結(jié)語

雖然農(nóng)地流轉(zhuǎn)是經(jīng)濟領(lǐng)域內(nèi)的新生事物，但是隨著我國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的快速推進(jìn)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的發(fā)展勢頭和前景更加可觀。而農(nóng)地流轉(zhuǎn)作為經(jīng)濟基礎(chǔ)的一部分，已經(jīng)超越了其經(jīng)濟范疇本身，對政治尤其是鄉(xiāng)村治理的影響越來越明顯。在這種背景下，優(yōu)化鄉(xiāng)村治理將成為深化農(nóng)村發(fā)展和改革的長遠(yuǎn)任務(wù)。

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On Optimization of Rural Governance Under Background of Rural Land Transfer

WU Guangyi，HU Zunrang*

（School of Marxism，Northwest Aamp;F University，Yangling， Shaanxi 712100， China）

Abstract：Since the reform and opening up， the rural household contract responsibility system has led to the establishment of rural “township politics and village autonomy” governance pattern. However in recent years， with the circulation of farmland in rural area and the rise of new subjects of interests， the “township politics and village governance” governance pattern is facing a trend of participants expansion and interests diversification. Emerging stakeholders and the participants of the original “township politics and village governance”governance pattern are associated with the interests， and also have a conflict of interests， and the original “township politics and village governance” governance structure needs to keep pace with the times to adjust. Upon analyzing the respective role expectation and motivation of relevant stakeholders under the background of rural land circulation， it is found an important issue to explore management optimization in the vast rural areas to deepen the reform development with the participation of various stakeholders in agricultural land transfer and rural governance framework.

Key words：“township politics village autonomy”; rural land transfer; interest subject; rural governance