論公共政策的時效性
——以“限塑令”為例

馬曉輝

論公共政策的時效性
——以“限塑令”為例

馬曉輝

公共政策的時效性是由該政策在實際的時間、空間運行過程中決定的，其時效性決定了公共政策在運行后是上升為法律還是被廢止還是修改并經過實踐檢驗后再作法律形式。但實際運行中因公共政策的確定標準沒有得到細化而存在著諸多問題。“限塑令”作為較為典型的公共政策，其時效性問題是值得研究和探析的。

公共政策；時效性；立改廢

一、公共政策的時效性界定及存在問題

（一）公共政策時效性之界定

公共政策的時效性，是指任何政策都是針對一定時空條件下的特定問題制定的，時空條件變化，政策會失去效力。例如，政策具有時間性，過期作廢；政策具有效率性，制定和執行都要講究效率。公共政策與法律均是社會關系調節機制，都對人們的日常行為具有一定的影響力，但存在諸多不同之處。其中最為重要的一個不同點就是，公共政策是臨時性、過渡性的安排，而法律則是固定、長期性的規則。公共政策在實際運行過程中，如果其效果明顯、適應社會發展需要，就會進一步上升為法律，否則就會被廢止，再者公共政策在實施中適應一定的社會需求，但是仍然存在一些問題，相關機關就會對其進行修改，經過一定時間的運行和試驗以后再立為法律，這就是公共政策的時效性。就此而言，公共政策的時效性實際就是公共政策和法律之間的中介，連接兩者的橋梁和媒介。

（二）公共政策時效性存在之問題

公共政策在實施以后，根據其在實踐生活中的作用決定該政策是上升為法律制度還是決定廢止，或者是修改以后經過一定時間的運行和在社會實踐中進行實際試驗再立為法律。雖然公共政策的最后結果無非是立法、廢止、修改，但是在實際操作過程中缺乏必要的具體細化標準的問題也就成為公共政策時效性的最大的問題。

公共政策是一個集群，不同的公共政策的立改廢的標準也不盡相同，這就決定了一項公共政策最后是上升為法律還是宣布廢止。公共政策的這種最后結果的標準問題以及不同的公共政策之間的結果確定的標準問題都是值得研究的，因此本文以“限塑令”時效性來探析公共政策的時效性問題。

二、“限塑令”時效性之動態反饋分析

（一）限塑令政策之出臺

塑料袋是日常生活中的易耗品，我國每年都要消耗大量的塑料袋。塑料袋為大家提供便利的同時，由于過量使用及回收環節不當等原因，造成了嚴重的資源浪費和環境污染。在我們日常生產、生活中，塑料袋扮演的角色越來越重要，同時給我們帶來的問題也越來越多，尤其是超薄塑料袋，因其價格便宜（絕大部分都是免費）、容易損壞而被隨手拋棄，成為“白色污染”的主要來源。

對于塑料袋的限制使用，我國相關機關在制定相關的規范性政策之前就已經在北京、天津、上海等地進行試點。國務院辦公廳2007年12月31日下發了《關于限制生產銷售使用塑料購物袋的通知》：從2008年6月1日起，在全國范圍內禁止生產、銷售、使用厚度小于0．025毫米的塑料購物袋（超薄塑料購物袋）。在這個規范性的法律文件中，明確了超薄塑料袋的范圍，確定了限制使用的塑料袋的厚度。在該規定中規定實行塑料購物袋有償使用制度，在所有超市、商場、集貿市場等商品零售場所實行塑料購物袋有償使用制度，一律不得免費提供塑料購物。體現了公共政策在其制定初期對于人們以及相關產業的正常活動的約束力和限制力。

（二）限塑令實際運行效果存在的問題

“限塑令”作為公共政策，在其實施以后對于人們正常的生活和交易以及企業生產過程中產生了影響。2008年6月1日，“限塑令”正式實施，一些地區的塑料袋生產廠商開始改變其生產規格和生產結構，超薄塑料袋的產量開始大幅度減少，甚至開始不再生產厚度小于0.025毫米的超薄塑料袋。全國各大超市開始實施超市購物塑料袋收費，希望通過此舉來以期減少在正常的交易過程中塑料袋的使用量。在一定程度和一定時期內對于抵制和減少“白色污染”產生了重要的作用。但是，隨著時間的推移，“限塑令”的效力不斷減弱。在其實施兩到三年以后，有些地方的白色垃圾又有了死灰復燃的跡象，一些生產廠商為了提高自己的經濟效益，忽視國家法律規范，生產國家明確規定禁止生產、銷售厚度低于0.025毫米的超薄塑料袋的規定。根據民間限塑政策研究小組2009年發布的《限塑政策研究NGO合作項目綜合報告》中看，在我國的大型、中型超市當中，“限塑令”的實施情況還是相當可觀的，并且其在實際交易過程中的實際效力和約束力也是差不多的。但是，在農村的集市以及城鄉結合部的農貿批發市場里面，“限塑令”的實施情況卻實在令人擔心，其實施水平開始變得參差不齊。在基礎設施完善、收入水平高、經濟效益好的集市和農貿批發市場，“限塑令”的實施還差強人意；在設施不健全、監管不夠嚴格的集市和農貿批發市場，“白色污染”依舊籠罩在當地環境保護的頭上。

從2008年6月1日開始實施，“限塑令”的實施情況出現如此大的差距，除了一些不法生產廠商和銷售商無視法紀，一些消費者環保意識逐漸淡薄以外，監管不力也是白色污染死灰復燃的主要原因之一。面對這種情況，一些環保組織針對我國部分對“限塑令”的實施不利的地區提出倡議，呼吁提高“限塑令”的法律效力，加強其在實施過程中的權威性。面對全國不斷涌現的環保組織的要求和應對建設社會主義“五位一體”的偉大布局，國家發改委、商務部有關負責人在“限塑令”出臺三周年主題研討會上表示，國家“限塑令”將考慮擴大限制塑料袋的使用范圍，目前正在抓緊調查研究，力爭盡快出臺。

（三）限塑令實施情況之動態反饋

2012年11月至2013年3月，根據課題研究方向及現有資源，作者所在團隊選取東中西部八個省市為重點研究區域，同時以全國其他省市的部分地區為補充調查區域，對我國環保公共政策實施過程和效果進行調查分析。通過對問卷調查的數據進行整理和分析得出，“限塑令”在不同的地區和群體當中的效力是不一致的，不同的群體對于“限塑令”的認可度是不一樣的。通過調研數據，作者發現隨著時間不斷推移，人們對于“限塑令”的理解與認知，分為了態度上和行為上的改變。在實際調查中，通過對有關“限塑令”的問卷調查的數據的分析，從塑料袋使用場所、“限塑令”宣傳渠道、對“限塑令”的社會認可度、執行過程中的原因和對策分析等方面著手，努力剖析出“限塑令”有效實施的制約因素。

筆者發現，限塑令在其實施初期，對人們的約束效力遠遠強于其在實施一定期限以后。環保事業的復雜長期性、法制環境的薄弱不完善性、農村地區居民意識水平不一致性等都是影響“限塑令”實際效力的因素，尤為值得重視的是，政府相關部門對于“限塑令”的態度的變化更是影響了“限塑令”的實際約束力。“限塑令”在經過國務院辦公廳頒布以后，成為了政府的公共政策。公共政策的有效實施提高了公共政策實施效益，公共政策宣傳力度增大，政府對于該項政策投入的資源也會相應增多，豐富政策執行資源，提高環保公共政策實效滿意度。同時，政策的全面實施使該政策配備人力增多，加大政府的投入資源，各因素循環影響，以此往復循環形成環保公共政策執行動態反饋。在其不斷循環的過程中，存在著諸多制約因素。政府的公共政策在實質上與公共政策是一致的，“限塑令”的實施水平，可以作為政府公共政策實施效果的典型代表。

通過問卷調查、文獻綜述、網上調查等多種方式和渠道，筆者得出，“限塑令”在實際運行過程中的制約因素主要包括：

1.環境保護的長期復雜性

環保問題不僅僅是一項艱巨的社會性偉大事業，更是需要國家的長期持續性投入的事業，同時也是需要提高社會各界的共同關注和公民環保意識的偉大事業。我國現階段仍處于社會主義初級階段，社會生產仍處于重污染、高耗能、低效益的粗放型的發展階段，例如塑料袋的無節制使用和回收不當，已成為“白色污染”最主要的來源之一，對生態環境造成了巨大危害。

2.法制環境的不完善

“限塑令”實施以后，塑料袋尤其是超薄塑料袋的適用在一定程度得到了限制，但是塑料袋在日常生活中的范圍極其廣泛，相關監督人員檢查范圍廣、面積大、難度深，并且面對過度生產、銷售、使用不符合國家規定的塑料袋的行為的懲戒力度無法對應明確的配套法律規則，從而導致在檢查工作中出現較大的浮動，影響了“限塑令”在實際運行過程中的約束力。不僅如此，相比較之前的一些環保公共政策，在一定時期內有良好作用。隨著時間的推移，政策是執行效力大打折扣。

3.農村地區、城鄉結合部地區居民環保缺陷。

當前，我國公眾的環保節約意識仍然處于有待提高的水平，人們只是在相關法律文件頒布實施一定時期才會迫于法律的權威和壓力，而不得不去遵守相關的規定。在我國廣大人民群體中，尤其是部分鄉鎮農村的居民，因其長期形成的生活習慣和文化素養的不足，導致公眾在環境保護方面的道德素質有待提升。隨著新農村建設提上日程，農村生產方式、生活方式發生了翻天覆地的變化，生活水平更是得到了飛快的提高。但是農村地區由于人口基數大、環保意識不強、素質普遍較低等衍生出諸多問題，難以避免地變得復雜。比如，農村相比較城鎮，便缺乏成熟有效的衛生清潔系統。生活垃圾得不到妥善的處理和安置，更是缺乏職業性的專門工作人員負責清理垃圾和對隨意吃力垃圾行為的監督和制約。

4.“限塑令”執行主體本身的不足。

在“限塑令”由國務院辦公廳頒布實施以后，各級相關政府部門存在著政策設計和監管缺失、執行人員認知和能力偏差、技術支持不足等制約因素。在該公共政策的設計方面，大多數政策只是指導性意見，對于很多政策的實施也需要多部門共同參與。不同部門對于政策的解釋力存在偏差，這也導致在檢查工作中出現較大的浮動。同時“限塑令”下發到各個部門、事業單位，需要多部門協同開展工作，但缺少跨部門協作協調的有效機制。執行人員，沒有嚴格依照法律的規定行使自己的權利，履行自己的法律職權，在執法過程中馬虎行事，宣傳不到位，監督力度不足。而在該法令的執行技術方面更是存在著硬傷，技術手段不足，對于執行人員有效開展工作造成極大不便。很多消費者不使用環保袋，而是使用在實施前積攢的塑料袋；很多中低收入群體的消費習慣很難適應價格較高的環保袋，甚至政策實施后很少去收取費用場所，以便節約日常開銷。

“限塑令”作為一種公共政策，更是一種環保公共政策，其有效實施為“美麗中國”建設注力，發揮政府職能的關鍵作用，做好政策實施的基礎準備工作，完善政策鏈條傳達環節，不斷優化公共政策協調發展模型，為解決類似于塑料袋的一次性衛生筷、泡沫飯盒等環保公共政策實施問題提供模型參考和思考模式，以期提升環保公共政策的有效實施。然而其效力維持的時效性和持久性仍然有待考驗。

（四）限塑令之時效性分析

根據“限塑令”實施以后，在其實際運行過程中實際效力的變化，以及其對人們日常生活的約束力的演變，筆者意識到相關的公共政策的效力的演變，更是考慮到一項法律的立改廢。

公共政策，在人們的日常活動中，對于人們的活動有著權威性的約束力。但是隨著其實施時間的推移，其效力也會因為各種原因開始減弱。在運行過程中，隨著不再適應社會發展的需要或者法律體系重構的需求，立法者會根據實際需要對已經發生法律效力的規范性法律進行修改或者補充，甚至廢止。例如，“限塑令”自2008年6月1日正式施行以后，在正常的貿易交往尤其是大中型超市中產生的影響很大，并在減少“白色污染”方面也起了很大的作用。但是，“限塑令”實施以后，因為其宣傳渠道過于單一、監督力度出現不足之處以及廣大消費者對于“限塑令”的貫徹和實施缺乏持久性，導致“限塑令”在其實施幾年以后出現了效力萎縮的情況。面對這種情況，國家的相關立法部門采取積極的措施，通過提高懲罰違法行為的力度、完善相關具體法律條文的規定，補充和完善在“限塑令”制定初期由于沒有考慮到社會的千差萬別以及法律的前瞻性而出現法律漏洞。

三、結語

通過對于公共政策的時效性問題進行研究，以“限塑令”在現在社會生活中的時效性的演變為例子，演繹一項公共政策的演變過程。在其制定初期的目標、運行過程中的漏洞不足以及最終目的的實現，即最后該公共政策是作為法律形式還是被廢止，它的標準是存在一定區別的。需要對公共政策的最后歸宿的具體標準進行進一步的深入研究，筆者認為“限塑令”的時效性問題研究仍然具有一定的正面研究價值。

［1］張鑫.“限塑令”對“生產者—零售服務商—消費者”環節的影響研究［D］.北京：中國人民大學，2009.

［2］郭美晨，馬曉輝，高超等.環保公共政策實效性的制約因素動態反饋分析——以“限塑令”政策為中心的研究［J］.學理論，2014，（9）.

［3］賈仁安，涂國平，鄧群釗，賈曉菁，賈偉強.“公司+農戶”規模經營系統的反饋基模生成集分析［J］.系統工程理論與實踐，2005，（12）.

［責任編輯：劉忠林］

馬曉輝（1990—），男，南昌大學法學院在讀研究生，研究方向為刑法學。（江西南昌330031）