簡議我國農村宅基地使用權流轉制度的完善

王曉敏 鄧春景

摘 要 在我國社會主義新農村建設的大背景下，兼具社會保障性與財產功能的農村宅基地的流轉成為縮小城鄉差距的重要手段，直接影響著我國社會主義新農村建設進程。著重從我國農村宅基地使用權自由流轉的現狀著手，提出完善我國農村宅基地使用權流轉的對策與建議。

關鍵詞 農村宅基地；使用權；流轉制度

中圖分類號：D922.32 文獻標志碼：B 文章編號：1673-890X（2015）36--02

農村宅基地是農村諸多土體組成部分中至關重要的一個部分，同時又是國家給予農民的一項重要的政治保障。能否充分行使農村宅基地使用權，直接關系到農民的生存和農村經濟的發展。但是在現有法律規定下，卻不能自由流轉。由此造成農村宅基地“隱形市場”和投機性活動大量存在影響到了土地資源的優化配置，農村宅基地使用權流轉制度的改革是大勢所趨[1]。因此，通過立法確認和保護農村宅基地使用權的自由流轉，既有利于解決“三農”問題，也有利于社會主義和諧社會的構建。

1 我國農村宅基地使用權流轉的立法現狀

自建國以來，隨著社會主義現代化、法治化建設的展開，我國根據實際需要及時對有關宅基地使用權相關的法律進行建設和完善，但是不可回避的是，現行立法對于農村宅基地使用權流轉的規定仍然存在不足之處。

1.1 我國宅基地使用權流轉的立法較分散且效力等級較低

當前，我國農村宅基地使用權立法體系以《物權法》和《土地管理法》為主線；同時，以《土地管理法實施條例》及《關于深化改革嚴格土地管理的決定》等相關規章和文件為支線。2007年，我國《物權法》雖然以專章形梳理了農村宅基地使用權的相關內容，但其梳理內容相對簡要，只是對一些根本性的問題進行了明確，提出了一些原則性的條款，這些雖然為我國農村宅基地立法提供了很寬的思路，但是在實際操作中，也必然需要更加詳細、更加明確的法律實施細則來補充。而《土地管理法》對農村宅基地使用權制度的相關規定條文簡單，可操作性較差，也只是做了比較模糊的規定[2]。而在國家土地管理局制定的《關于加強農村宅基地管理工作的規定》中，很多合理的建議卻因為效力等級較低而無法全面有效地落實。

1.2 宅基地的個別立法之間存在矛盾

《土地管理法》規定一戶只能擁有一處宅基地。不可否認，立法上對農村村民擁有宅基地的數量做出明確限制有利于保護現有耕地。可能因婚姻嫁娶而共同占有房屋取得宅基地的使用權，還可能因房屋繼承開始而取得宅基地的使用權。這些途徑都給農村村民合法取得第二處宅基地提供了可能。所以，細究之下，一戶一宅實際上是與《憲法》《合同法》《繼承法》等法律存在矛盾的。但如果對農民擁有2處以上宅基地的情況采用一刀切的處理方式，等同于禁止農民擁有2處以上的房屋。而當第2處房屋本來是村民通過合法渠道繼受取得（買賣、婚姻、繼承）的時，合法的手段就產生了“違法”的結果。而這時，農民必然就會陷入一種困境：不買房、不結婚、放棄繼承權。這很不現實也有違常理，但在買房、結婚、行使繼承權之后，讓農民放棄多出的房屋（宅基地）也是很難的。土地所有權本就不屬于農民，房屋就是農民最具價值的財產了。所以，農村宅基地使用權立法的是關系國計民生的重大問題。只有理清立法思路，然后去解決農村宅基地使用權立法上的矛盾，才能切實保障農民的切身利益。

2 我國農村宅基地使用權流轉制度的完善

2.1 建立完善的農村宅基地使用權登記制度

明晰的宅基地使用權歸屬是宅基地使用權有效流轉的基本前提。登記能夠確定宅基地使用權主體、明確宅基地的具體范圍，使宅基地在交易時有法律依據和可靠保障，是明晰產權的一項重要手段。登記工作的有效進行至關重要，所以，在具體登記工作中，要在評估階段和登記的規范化等方面進行細節策劃。首先，要從權利行使的主體開始進行規范化，在普遍評估中對宅基地的面積和權利人要進行徹底排查，堅持“不漏村，不漏戶，準確測算，如實記載”的原則確權后，頒發給農戶宅基地使用權證書，為宅基地使用權的有效流轉鋪平道路。其次，要注意宅基地使用權的登記必須規范化。如果登記程序和方式不規范，前期的工作就得不到落實，得到的數據也就不具有參考意義。所以要區分不同情況，對于由不同原因導致的宅基地的閑置給出明確的處理標準，對于明顯不符合標準的建房，一律不頒發宅基地產權證書，對于超占的宅基地面積要追繳一定數額的超占費。用同類同處理的方式促進農村宅基地使用權的登記的規范化，提高數據的可信度和利用率。

2.2 施行閑置宅基地限期回收制度

但目前，我國法律并未對農村宅基地使用權的有效期限做出明確規定，也就意味著宅基地使用權的期限是沒有限制的，農民可以永久居住。在現實社會中，農村集體經濟組織成員還會通過繼承、買受等方式獲得宅基地使用權，但缺少相應的關于農村閑置宅基地的處理辦法，一方面閑置的宅基地無法適時回收，另一方面，農村剛需性宅基地數量增長，舊宅仍在，又建新宅，客觀上導致了一戶多宅、超批準面積建房及未經批準違法亂建等與一戶一宅規定相悖的現象的產生。歸根結底，解決農村閑置宅基地的問題是解決上述一系列問題的根本。那么，如何才能有效督促使用權人積極行使權力，最大限度地避免土地資源的閑置和浪費呢？從目前的發展來看，建立農村宅基地強制回收制度是一個不錯的選擇。具體來講，就是對宅基地使用權人按照規定用途在規定期限內開發使用宅基地進行明確，如果其違反規定用途，或者超過規定期限仍然閑置宅基地，那么村集體組織有權向使用人收取規定數額的閑置費；若宅基地閑置達到上限，那么村集體組織可無償收回宅基地使用權，再次進行社會統籌安排。

2.3 建立規范的農村宅基地使用權流轉市場

通過建立政府管理下的農村宅基地使用權交易市場來滿足需求者合理利用土地的愿望，實現宅基地使用權的合法流轉符合我國集約利用土地資源的要求。北京大學經濟研究中心主任周其仁提出了將農村宅基地在內的農村建設用地集中起來建立旨在實現同價同權又公開透明的土地交易市場的觀點，為了有效防止耕地因交易而減少或交易后土地性質和用途改變等問題的發生，進行交易的土地須滿足以下3個條件：一是土地所有人擁有合法的土地使用權；二是非耕地、非農地作為土地使用途徑；三是建設規劃節約是土地來源。

參考文獻

[1]李建梅.我國宅基地使用權流轉的法律問題研究[D].合肥：安徽大學，2013.

[2]袁錦秀.農村宅基地使用權法律問題研究[M].北京：中國商務出版社，2013.

（責任編輯：劉昀）