邊檢要重視風險評估

杜松

一、引言

21世紀以來，更加開放的中國不斷迎來出入境流量的新高峰，出入境人數及交通運輸工具數量的記錄不斷被突破。根據公安部出入境管理局對外公布的數據，筆者對近5年來出入境人員及交通運輸工具數量及增長率進行了匯總量化（公安部出入境管理局互聯網門戶網站每年均會對外發布中國邊防檢查機關所驗放的上一年度出入境對象數據見表1，表2）：

綜合以上兩個表中的數據可以看出，近五年來，在我國經濟高速發展，人民生活水平逐步提高，對外開放程度進一步提升的背景下，我國與世界的融合程度更加深入，出入境人員與交通運輸工具的數量呈現持續增長態勢。雖然近年來增長速度逐漸放緩，但是由于計算的基數比較大，所以每年的實際增長量仍然不容小覷。

面對日益膨脹的出入境人員及交通運輸工具，我國邊檢機關的工作壓力也變得越來越大，出入境秩序的維護與違法違規案件的查處工作變得日益繁重。如何在新的出入境環境下做好出入境管理工作，切實維護好出入境秩序、減少違法違規案件的發生，成為當下邊檢機關亟待解決的問題。為了切實解決這一問題，邊檢機關開始借鑒社會上各大企業的運營管理思路及應對風險的經驗與措施，以探索邊檢機關風險評估的方式方法，將風險評估應用到邊檢實際工作中去，解決邊檢機關在維護出入境管理工作中存在的難題，開辟邊檢機關信息化建設的新思路。

二、風險評估在邊檢工作中的應用

關于風險評估在邊檢機關工作中應用的設想雖然是最近幾年才提出的，但是在邊檢實際工作中已有不少方面已經包含了風險評估的理念與方法。風險評估作為邊檢信息化建設的一個方面，其應用主要是融合在邊檢業務軟件系統之中，如空港信息系統和新研發的海（江）港邊檢勤務綜合管理系統。風險評估功能建立在業務軟件系統的數據基礎之上，并通過業務軟件系統的智能化分析來實現。筆者根據對邊檢工作的了解，認為現階段風險評估在邊檢機關的應用主要體現在以下兩個信息系統之中。

（一） 風險評估在空港信息系統中的應用

1. 空港信息系統

空港信息系統是我國最新一代出入境邊防檢查信息系統，是邊防檢查信息化的一個組成部分，是全國邊檢機關統一應用的基本業務應用軟件，也是邊檢業務的核心軟件。空港信息系統綜合了各個邊檢功能模塊，具備了宏觀的綜合管理功能。為了切實做好對出入境人員的服務管理工作，增強對特殊人員的識別控制能力，空港信息系統開始將風險評估的理念引入其中。

2. 風險評估的應用

對特殊人員進行識別和控制是邊檢機關在出入境邊防檢查工作中重要的日常性任務之一，對維護社會安全穩定具有重要意義。空港信息系統風險評估功能主要是通過預檢預錄功能模塊實現的。所謂預檢預錄功能模塊即國際航班載運人員信息預報系統，指經營國際航班的航空公司將其搭載的旅客及機組人員等信息通過網絡傳輸到目的地國家的政府部門，邊防檢查站將根據收到的信息，在旅客（機組人員）實際入境前進行預處理。這種預處理的過程也包含一個風險評估的過程。

邊檢站接收到國際航班載運人員的預報信息后會對該航班的入境人員及機組工作人員進行一個預檢預錄的過程。在預檢時，空港信息系統會啟用風險評估機制，根據預先設定好的評估標準，在系統內部結合每一名乘客的預報信息進行風險評估，通過評估得出每一名預檢人員的風險系數。系統會根據預先劃定好的標準將風險系數達到警戒線以上的人員名單篩選出來，邊檢機關工作人員根據篩選出的名單進行下一步的處理與準備工作。通過這種方式，邊檢機關可以預先掌握特定人員的出入境信息，做好準備應對工作，在出入境檢查驗放時既能提高通關效率，也能降低突發事件的發生率，在保證正常的出入境秩序的同時也營造了良好的通關環境。

空港信息系統通過風險評估對出入境人員實施管理，極大地降低了管理難度，并且使管理的效率得到了較大的提升，實現了對出入境人員管理能力質的突破。在空港信息系統應用以前，邊檢機關經常會因為不能提前掌握入境航班載運人員的入境詳細信息而導致在檢查驗放現場突發事件頻發，并且不能得到很好的處置。空港信息系統的應用使邊檢機關在檢查驗放前有了充分的準備時間，在處置現場突發事件時更加快速有效。

（二） 風險評估在海（江）港邊檢勤務綜合管理系統中的應用

1. 海（江）港邊檢勤務綜合管理系統

在信息化時代的背景下，海港邊檢勤務模式改革迫在眉睫。為認真貫徹落實公安部提出的“優化邊檢政策措施、改革勤務管理模式、強化信息技術應用、扎實穩健地推進邊檢管理創新”的重要指示精神，由張家港邊檢站主導的海（河）港邊檢勤務綜合管理系統開始投入建設，并在2013年7月通過了公安部組織的專家評審，現已在張家港及舟山邊檢站進行試點運行，并會在不久的將來在全國范圍內推廣。海（江）港邊檢勤務綜合管理系統遵循一體化標準規范和運維保障體系，系統采用SOA的成熟主流集成框架，選用輕量級、易管理的支撐軟件及開發工具，配套邊檢現有各類軟件系統和硬件設備，最終實現了全方位口岸動態信息的實時展示，邊檢勤務的全過程流轉和公安平臺數據的無縫對接。

2. 風險評估的應用

海（江）港邊檢機關管理工作的主要內容是對國際船舶出入境進行管理。由于近年來出入境船舶數量的急劇增多，傳統的統一化管理模式已經不能適應海（江）港邊檢勤務管理的任務。如何實現差別化管理，切實做到保證管理效率與節省人力資源相統一，成為海（江）港邊檢機關的首要任務。海（江）港邊檢勤務綜合管理系統為解決這一實際問題，將風險評估的方法引入海（江）港國際航行船舶管理工作中，實現了對國際航行船舶的分類管理。

海（江）港邊檢勤務綜合管理系統中風險評估的應用主要表現在對國際航行船舶的管理上。該系統通過與梅沙系統（梅沙系統是我國邊防檢查機關所應用的一個基礎性信息系統，對完成各類旅客的驗收工作發揮了重要作用）的對接，對梅沙系統的數據進行同步傳遞，獲得預到港以及在港船舶的信息，在得到船舶的基本數據后，海（江）港邊檢勤務綜合管理系統通過綜合梅沙系統中該船舶的出入境記錄情況及所載人員和貨物情況進行風險評估，通過風險評估可以將船舶分成若干個種類。海（江）港邊檢機關只需要根據風險評估的分類結果，就可以確定相應的管理措施。該功能的實現使得邊檢機關可以避免在盲目的狀態下對所有國際航行船舶實行同一管理模式，既做到了人力的合理分配，又提高了管理的針對性、有效性。

除了上面介紹的以外，邊檢機關在陸路口岸對車輛的管理、口岸限定區域內人員的管理、海港口岸登輪作業人員管理方面均在不同程度上運用了風險評估的方法，限于篇幅本文不再一一贅述。

三、邊檢機關在應用風險評估中所面臨的主要問題

在整個社會信息化程度不斷提高的情況下，邊檢機關順應社會潮流，在風險評估建設方面取得了一定的成效，但是邊檢機關的風險評估建設工作剛剛起步，還存在很長的路要走。

（一） 信息“貧瘠”

此處的信息“貧瘠”并不是指涉及出入境風險評估的信息絕對數量少，而是評估要素的“貧瘠”。無論是預檢預錄以及正檢時對人的評估，還是在船舶管理方面對國際航行船舶的評估，兩者存在的不足之處都在于所評估的要素過于稀少。在預檢預錄方面，我們所能使用的僅僅是證件號碼、姓名、國家地區、性別、航空公司、起止航班日期這些基本的信息，而要使用這些信息來對一個人進行風險評估是遠遠不夠的；在證檢時，雖然我們可以通過查驗持證人的護照以及比對人像得到更多的信息，但還是不能夠全方位的對持證人進行更加細致的了解；在對出入境國際航行船舶進行評估時，我們所賴以進行評估的信息更為貧瘠，主要包括船舶以往違法違規記錄、船員的個人信息以及船舶所在港口的安全性等要素。在沒有充分評估信息的基礎上所得出的評估結果的精確性遠遠不足以作為邊檢工作的依據。而造成這個問題的一個重要原因就是相關部門習慣閉門造車，信息不能互聯互通。

到目前為止，包含邊防檢查機關在內的我國公安機關已經建成相當多的信息化系統，如最常用的八大基礎性警務系統：全國人口基本信息資源庫、全國出入境人員信息資源庫、全國警員基本信息資源庫、全國安全重點單位信息資源庫、全國機動車/駕駛人信息資源庫、全國違法犯罪人員信息資源庫、全國在逃人員信息資源庫、全國被盜搶汽車信息資源庫、邊防檢查機關的空港信息系統、邊防支隊的漁船民管理系統、邊民出入境管理系統，此外還有外交部建成的全球萬國簽證系統以及其他各地方相關單位建設的系統等等。這些系統均含有與出入境邊防檢查工作相關的信息資料，邊防檢查機關能夠訪問使用其中的一部分，但僅限于人工訪問，未能與自己的風險評估信息系統連接起來，風險評估時不能使用其他信息系統的資料要素。

如前所述，目前我國與出入境邊防檢查工作相關聯的信息系統已建成很多，但基本上處于“信息孤島”狀態，并不能很好的互聯互通。“公安部2008 年推出的‘大情報建設，明確提出了‘要以大情報體系建設為龍頭統領各項公安信息化建設，以統一應用為目標，整合各種應用系統、應用功能、應用需求以及硬件資源、數據資源的‘大整合模式。”[1]這種“大情報”建設為我們提供了很好的思路。要改變這種現狀，筆者認為從易到難分為兩步走。第一步，先升級改造邊防檢查機關內部的信息系統。目前，我國邊防檢查工作分為現役制和職改制（民警），公安現役邊防檢查站歸公安部邊防管理局管理，而職改站歸公安部出入境管理局管理。兩個局應緊密協作，共同制定方案將各自現有的信息系統及數據整合共享，如將現役站和職改站的空港信息系統數據互連共享。第二步，由公安部出面協調其所轄單位的信息系統進行整合改造，將八大基礎性警務系統與空港信息系統互聯互通，同時與外交部等其他部門聯系協作，將其他部門與出入境管理工作相關的信息系統連接到空港信息系統。這樣，我國邊檢風險評估工作就能最大程度地利用有用數據。

（二） 缺乏技術手段

在目前邊檢風險評估的應用中，邊檢機關采用計算機輔助人工分析的模式，主要是將邊檢方面的專家基于計算機呈現的邊防檢查基本數據進行的定性分析作為主要評估依據。這種分析方法雖然能夠將邊檢的職業特點體現出來，使風險評估的結果更具有邊檢屬性。然而，這種分析結果的經驗性與概括性特點也導致了評估結果的不準確性，不利于進行精確的風險評估。

另一方面，雖然應用了數據庫的查詢比對功能進行分析預測，但只是最初步的查詢統計比對功能，沒有進一步挖掘數據的內在關聯性。筆者在2009年時，就與出入境邊防檢查工作的業務與技術專家交流過如何在邊檢工作中應用數據挖掘技術問題，之后各級邊檢機關也確實在做這件事，但是推進得極其緩慢。就筆者所了解，目前做到在全國邊檢站推廣應用并且含有風險評估功能的信息系統共有3個，除去上文介紹的空港信息系統、海（江）港邊檢勤務綜合管理系統外，還有一個海港船舶預申報系統。這三個信息系統確實體現了風險評估的思想意圖，但是礙于邊檢工作人員的行業性質以及經費方面的限制，三個信息系統的風險評估功能很薄弱，沒有涉及到數據挖掘技術，更談不上應用目前很熱門的大數據技術了。

綜上所述，邊檢機關應該加強與全國科研院所及地方公司的合作，引進并利用現代化的計算機智能技術，比如數據挖掘技術、大數據技術等，以解決邊檢機關守著“數據寶藏”卻無從發掘的問題。

四、 結束語

隨著我國經濟的發展，承擔著驗放出入境人員及交通運輸工具職責的出入境邊防檢查機關，將會發揮越來越重要的作用，而風險評估可以說是邊檢機關十年之內進行信息化建設的一個研究應用熱點，希望我國從事數據分析行業的技術人員能夠從本文受到一些啟發，將自己的聰明才智應用到我國的邊防檢查事業中來，同時也希望上級邊檢機關綜合考慮本文所述現狀，從頂層做好邊防檢查工作的信息化建設工作，以便風險評估能夠更好的應用于邊防檢查工作之中。

[參考文獻]

[1]張立軍.信息化提升邊檢科技含量[N].邊防警察報，2013，（11）.

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