斬斷吞食涉農資金的利益鏈

周兼明

這些年，中央財政對農村經濟的扶持力度不斷加大，出臺了很多惠農強農支農政策，對農業基礎設施建設、涉農補貼、扶貧救濟、生態建設及農村勞動力培訓等領域都增加了投入。這原是國家對重點扶持領域的一種投入，然而落實的時候，其中相當部分卻成了一些人監守自盜、從農民口中“奪食”的肥肉。

不久前，國家審計署審計長劉家義向全國人大報告顯示，2014年中央財政專項轉移支付資金中，審計出大量資金被騙取套取，其中涉農專項資金占大頭，達7.38億元人民幣。目前，只追回了2.7億元，處理301人。

對這些專項資金，有雁過拔毛的，有克扣私分的，有無中生有冒領的，也有拿回扣的，總之通過虛列戶頭、代領私分、重復報賬等方式大發“惠農財”，形成一個無形的權力尋租的利益鏈條。到頭來，真正需要補貼補償的農戶或農企，可能連這些專項資金的毛都看不到。很難想象，在反腐風暴席卷大陸的2014年，仍有如此巨量的涉農專項資金被巧取豪奪。如果沒有這種反腐高壓態勢，又會是怎樣一種狀況？

大量的涉農專項資金被吞食，原因很多，基層部門缺乏依法理財的觀念，可謂主因。隨著大陸對農業加大投入，投向農村的專項資金越來越多，但由于來源渠道多、部門雜，撥付環節多，職責重疊，對涉農資金一直缺乏嚴格的監管。加上對這些資金的分配權、使用權，完全集中于職能部門，并沒有實現對社會的公開透明，使得資金調撥的自主裁量權極大。某些基層部門及其官員往往把這些資金視為上級給的好處，遂用各種手段爭奪，而一旦“落袋”就成了可隨意使用的“自家錢”。動機之不純，加上地方財政這幾年本就吃緊，對落實涉農項目也就缺乏動力；而大量基層部門對涉農資金也未實行非常嚴格的專賬核算、專人管理、專款專用等等，這一切，都為一些地方干部弄虛作假、騙取資金留下漏洞。

很多扶持項目沒有經過科學論證，也給某些人的吞食偷食行為提供了空間和可能。中央財政雖出于惠農目的，支付了大量的專項資金，但一些基層政府最初只是為了多申請資金而多立項、立大項，審核機構并未對這些立項進行嚴格的審核，只要有說得過去的理由就給錢。既然項目本身就不是出自真實需求，那么，資金下發后遭到各種違法違規侵吞也就成了常態。這些專項資金的低效率使用，不僅嚴重影響中央財政資金對惠農支農的支持力度，其實也是國有資產的一種流失。

對財政專項資金缺乏監督機制，也是惠農資金被吞食的原因之一。中央財政在分配這些專項資金時，就沒有相應的社會公開與監督機制，基本上是暗箱操作，這在某種程度上激發了基層官員貪贓枉法的欲望。

可見，要想有效地扶持農村，僅僅下撥專項資金是不夠的，必須補貼、監管與反腐等措施多管齊下，多方管控，才能徹底清除纏繞在涉農專項資金身上的利益鏈條。

首先，針對涉農專項資金，要注重源頭治理。源頭有三：一是從項目申報開始，就注重審核、評估與篩選；二是對需要地方財政配套的資金源頭，必須在落實好配套資金后，才可進行申報；三是整合投放源頭，避免資金分散、多頭管理，最好能采取聯席制度，統一規劃，地方需實現國庫集中支付。只有理順這些源頭，才能明確各級政府部門的責任，保證后續的監管職責落實到位，避免一些政府既是項目管理者，又是運作者與監督者，用權而不擔責。

其次，對中央財政資金的使用要“依法理財”。只有將政府財政行為納入法律規范和約束之下，才能實現財政收支的公平性與合理性。新《預算法》2014年已通過施行，今后將實行全口徑預算，從中央到地方，凡是使用財政資金的部門均需公開本部門預決算，支出要公開到“項”。對專項轉移支付，同樣需按項目和地區公開，并建立以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告制度，公開政府的資本與負債信息，做到事權與財權統一。新《預算法》的修訂只是開始，最終如何提高與財政相關的立法與執法質量，建立一個與市場經濟相適應的財政法制體系，將是解決中國諸多財政問題的關鍵。

最后，打擊專項資金挪用和騙取行動要與反腐聯結起來，建立一套嚴厲的懲罰機制。盡管這幾年的反腐高壓態勢下，“打虎”獲取了很大成果，但在縣、鄉基層，“蒼蠅”、“蚊子”類小吏巨貪的現象并未得到遏制。由于農村基層干部的素養不高，加上中國人情社會的習慣傳統，使鄉鎮紀檢崗位往往形同虛設，客觀上也容易造成村干部的貪腐成風。村干部雖也是農民，但他們在代表國家財政履行相關職責時，就有了國家公職人員的身份。如何把反腐工作推進到村一級，是當下反腐的一個重要課題。從大量專項資金被騙取可看到，如不加強農村基層的反腐，中央政府的大量改革與惠民措施仍可能無法落實，農民仍無法分享到應得的改革紅利。

隨著經濟緩增長，中央政府為保障某些地方的持續發展，未來可能還會加大專項資金的投入——這些投入在穩定社會秩序、保障民眾生活方面，將起到極為重要的作用——因此，不從根子上拿出一些高招、硬招是不行的。