銀川搶占改革先發(fā)優(yōu)勢

趙福帥

2015年12月12日，銀川市“審管分離、一局一章管審批”項目在第八屆中國政府創(chuàng)新最佳實踐交流對話活動119個申報項目中脫穎而出，獲得2015年度中國政府創(chuàng)新優(yōu)秀實踐獎，這是中國政府創(chuàng)新獎舉辦八屆以來銀川市首次獲得的獎項。

曾經(jīng)，深圳、浦東等沿海地區(qū)是改革的前沿，但在大陸全面改革、全方位開放的新階段，所有地區(qū)都可能站在改革最前沿，只要把握中央精神，敢想、敢干、敢當(dāng)，任何城市都可做改革排頭兵。這一次，銀川的行政審批改革走在全國前列。

寧夏回族自治區(qū)主席劉慧曾指出：“我區(qū)是西部地區(qū)，比區(qū)位、比基礎(chǔ)、比要素都不占優(yōu)勢，只有提供最好的服務(wù)，營造最優(yōu)的環(huán)境，才能贏得發(fā)展的主動權(quán)。”

為贏得發(fā)展主動權(quán)，銀川市適時提出“反梯度”戰(zhàn)略，不僅產(chǎn)業(yè)發(fā)展與東部同步，推進改革方面更是先發(fā)制勝。近年來，銀川市委市政府全面貫徹落實黨的十八屆三中、四中、五中全會精神和自治區(qū)總體部署，成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，并成立農(nóng)村改革、金融改革、行政審批制度改革等8個專項小組。多次召開專題會議，謀劃研究、統(tǒng)籌推進，制定《銀川市全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組2015年工作要點》等文件，明確了136項改革任務(wù)，并把任務(wù)分解落實到責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)、責(zé)任部門。

乘著國家“一帶一路”、“向西開放”等重大戰(zhàn)略的東風(fēng)，銀川市推出了一批有特色、有影響的改革舉措，如行政審批制度改革、國有資產(chǎn)管理改革、金融改革、農(nóng)村綜合改革等。

這些大膽的改革動作與改革成效，逐漸形成“銀川現(xiàn)象”，引起各方高度關(guān)注。

行政審批“清零”重來

中共十八大以來，中國各級政府始終把深化行政審批制度改革作為加快轉(zhuǎn)變政府職能、釋放改革紅利的重要突破口，國務(wù)院先后召開數(shù)十次常務(wù)會議專題研究。

銀川市委市政府經(jīng)過反復(fù)研究，決心向群眾、企業(yè)意見最集中的行政審批制度“開刀”，著力打造“在西部最優(yōu)，比東部更優(yōu)”的經(jīng)濟發(fā)展和政務(wù)服務(wù)環(huán)境。

從2014年初開始，銀川市集中開展了行政審批事項“清零”工作。此前，中國各級政府的行政審批制度改革已歷經(jīng)十?dāng)?shù)輪，但實質(zhì)進展效果不佳，各地審批事項表面上越來越少，但多是數(shù)字游戲，捆綁的多，取消的少。

據(jù)銀川市編辦主任納影麗介紹，銀川市所謂“清零”，就是對全市各部門的行政許可、非許可、部門管理等事項（即審批權(quán)力）進行清空，推倒重來、重新梳理、重新確認(rèn)。

從4月8日開始，由編辦牽頭，會同政府法制辦、政務(wù)服務(wù)中心等部門，歷時30余天，即完成了各類事項的部門報送、匯總梳理、編辦初審、聯(lián)審論證、征求意見、確定目錄等工作。

“各部門共上報事項609項，我們結(jié)合部門‘三定明確的工作職責(zé)，查閱600余部法律、法規(guī)等法定依據(jù)，逐一進行審核。多次征求部門意見，反復(fù)溝通磋商，召開6次政府專題會議研究審定。”

銀川市委市政府對“清零”工作的要求是：能取消的必取消、能合并的必合并、能下放的必下放、能轉(zhuǎn)移的必轉(zhuǎn)移。過程中的困難可想而知。

“把審批事項（權(quán)力）全部清空，重新上報，重新論證，一些事項能不能繼續(xù)就不確定了，保留下來的也要都放到陽光下操作。所以有阻力確實可以理解。”納影麗說。

到最后的確認(rèn)階段，一些部門紛紛提出異議、爭論，甚至質(zhì)問，希望能夠保留部分事項。“這一項不能取消，自治區(qū)要考核的，我們沒法交差呀。這一項取消了，市場就亂了。這一項下放縣區(qū)，縣區(qū)做不好。”

接待人員則拿出法律法規(guī)，一項一項解釋取消、下放、合并的原因。

把群眾和企業(yè)多年不滿意的問題解決了，是銀川市最大的大局。銀川市委書記徐廣國在各類會議反復(fù)強調(diào)“清零”行動的意義。銀川市一個月內(nèi)5次召開政府專題會議安排部署。頂住各方重重壓力，最終完成了清零工作。

據(jù)統(tǒng)計，“清零”工作共取消事項31項、下放17項、合并254項，按照部門“三定”確定為部門職責(zé)93項，不列為審批或部門管理事項19項，移交自治區(qū)管理18項。

隨后，銀川市公布了《全市各部門行政審批事項目錄》和《全市各部門管理事項目錄》。凡未列入目錄的，一律不得再行使權(quán)限。

“此次取消、下放事項是歷年來力度最大的一次。銀川市行政審批事項由原來的149項精簡規(guī)范為78項，精簡幅度達47.7%。，并率先在全區(qū)取消了非行政許可這一審批類別。”

納影麗介紹，此次清零工作對審批事項再精簡，對審批流程再造優(yōu)化，對審批費用再減免，切實減少了政府對市場主體及社會事務(wù)的過度管制，促進了行政審批權(quán)力的公開透明運行。特別是，“清零”工作全面摸清了各部門的家底，為進一步推進行政審批權(quán)相對集中改革，打造“兩優(yōu)”發(fā)展環(huán)境，打下了堅實的基礎(chǔ)。

首個成立審批服務(wù)局省會（首府）城市

進入銀川市民大廳，首先映入眼簾的是一個透明的玻璃柜，里面整齊排列著銀川市發(fā)改、建設(shè)、食藥、文廣、工商等部門的59枚公章，被兩張封條徹底封存。這59枚作廢公章，標(biāo)志著群眾辦事“路難跑、門難進、臉難看、事難辦”的歷史徹底終結(jié)了。

取而代之的，在市民大廳里，共有12個2000平方米的辦事大廳，700多個窗口為市民和企業(yè)提供固定資產(chǎn)投資、企業(yè)注冊登記、房產(chǎn)交易、護照、社保等500多項審批及其他公共服務(wù)的“一站式”辦理。居民和企業(yè)所涉及的“辦事”項目幾乎都能在市民大廳辦理。

之前，這些業(yè)務(wù)的辦理則分散在全市數(shù)十個地點。類似醫(yī)保和社保常需連帶辦理，卻在不同城區(qū)，給民眾造成大量不必要的麻煩。

在市民大廳等待辦理業(yè)務(wù)的張尋是銀川市一家商貿(mào)公司的負責(zé)人，她告訴記者，現(xiàn)在辦理審批業(yè)務(wù)快得“驚人”。

“我們當(dāng)年申請企業(yè)設(shè)立，要辦營業(yè)執(zhí)照、組織機構(gòu)代碼證、稅務(wù)登記證以及企業(yè)公章，前后跑了不下5個部門，每個部門都要提供一套材料，蓋一遍公章，辦理下來用了半個多月。”

就在張尋排隊等候的過程中，一家企業(yè)順利辦結(jié)了企業(yè)設(shè)立所需的“四證一章”，僅用了一天時間。

雖然經(jīng)過之前扎實細致的工作，銀川市行政審批事項和費用大幅減少，效率大幅提高；但離打造“兩優(yōu)”環(huán)境、方便群眾和企業(yè)辦事還有較大距離。具體表現(xiàn)在：很多要害部門不愿進駐，進駐的部分事項，由于授權(quán)不到位，最后還要拿回原部門審批和流轉(zhuǎn)，審批窗口基本淪為“只掛號不看病”的部門“收發(fā)室”和“傳達室”。

銀川市委、市政府意識到，要徹底簡化辦事程序，提高服務(wù)群眾的效率，只有在體制機制創(chuàng)新上下工夫，尋找突破口。

2014年7月底，銀川市領(lǐng)導(dǎo)帶隊多個部門到天津濱海新區(qū)考察其成立行政審批局。

8月，銀川市委市政府經(jīng)過深入研究，下決心借政府機構(gòu)改革的契機，開展行政審批權(quán)相對集中改革試點工作，組建銀川市行政審批服務(wù)局，將26個部門的153項行政審批事項集中到一個部門。審批權(quán)和監(jiān)管權(quán)分離，原來的各部門職能重點將放在加強事中事后監(jiān)管和服務(wù)上。

銀川市希望借此徹底解決審批職能分散、效率不高、重審批輕監(jiān)管、以審批代監(jiān)管、推諉扯皮、權(quán)力腐敗等問題，切實把部門職能轉(zhuǎn)移到為企業(yè)服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來。

根據(jù)所做方案，銀川市按照“編隨事轉(zhuǎn)、人隨事走”的原則，將26個部門的153項行政審批事項的審批人員和編制統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)到行政審批服務(wù)局，實現(xiàn)了“一站式”辦理、一枚印章管審批。

2014年11月5日，銀川市行政審批服務(wù)局掛牌，12月22日，正式運行，成為全國設(shè)立行政審批服務(wù)局的首個省會（首府）城市。

成立行政審批服務(wù)局，并非沒有不同意見，比如自治區(qū)各部門與銀川市各部門如何繼續(xù)對接。

銀川市就改革的迫切性和相關(guān)問題的可克服性向自治區(qū)黨委和政府做了詳細匯報。

“十一長假期間，10月3日，書記、市長等專門聽取和研究審批局籌建的情況。”銀川市行政審批服務(wù)局局長楊兆華說。

當(dāng)月，自治區(qū)黨委、政府順利批復(fù)同意銀川市組建行政審批服務(wù)局。

楊兆華坦言，過程中自己感到最難的是抽人。需要從26個部門抽調(diào)負責(zé)相應(yīng)工作的人員，但是各部門不愿放走骨干。

“真正的壓力不是安撫兄弟單位，改革是大局，大家都能理解。而是這么多優(yōu)秀的干部和人員被抽調(diào)過來了，那就只許成功，不能失敗。”楊兆華說。

改革沒有休止符

銀川市頂住上下壓力，銳意改革，換來的是一場轉(zhuǎn)變政府職能的革命，是分散審批向集中服務(wù)的轉(zhuǎn)變，是衙門作風(fēng)向便民超市的演化，是粗放式管理向智慧化服務(wù)的跨越。

審批局成立后，改變了原有科長、處長、分管領(lǐng)導(dǎo)、主要領(lǐng)導(dǎo)、局務(wù)會研究等事項審批模式，形成“一口式受理”、“一條龍審批”、“一體化辦理”的集中服務(wù)模式，實現(xiàn)了60多人完成原來26個部門600多人才能完成的行政審批任務(wù)。

在與中興公司合作開發(fā)的軟件系統(tǒng)支持下，可實現(xiàn)“車間流水線式”審批，簡單事項立等審批，聯(lián)辦事項一口辦理，關(guān)聯(lián)事項一章多效，踏勘驗收統(tǒng)一勘驗。打破原有職能部門的串聯(lián)審批模式，實行并聯(lián)審批，辦理時限由法定的4080個工作日減少到880個工作日，減幅達79%，平均審批效率提速了75%。令企業(yè)頭疼的投資項目審批時間由原來185天縮減到50天以內(nèi)。

在審批相關(guān)收費上，“能簡則簡，能免則免”，并對外試行基本建設(shè)項目繳費“一費清”，即“一個窗口受理，一次性繳費”，著力解決建設(shè)項目收費主體多、政策不透明、費用減免不規(guī)范、辦理周期長等問題。

在市民大廳的監(jiān)控室里，記者看到，密布的攝像頭對準(zhǔn)每一位窗口工作人員，其工作行為、服務(wù)態(tài)度、辦事效率一目了然。曾有工作人員因為低頭刷了幾下微信，不僅被取消評優(yōu)資格，還被扣了獎金。

楊兆華介紹，審批局官網(wǎng)全面公開了各類事項申請要件、辦理程序、辦結(jié)時限以及收費標(biāo)準(zhǔn)等，從而杜絕辦事人員暗箱操作。“企業(yè)和群眾最反感的是辦事人員私設(shè)門檻，不給好處不點頭”。

銀川市還通過“網(wǎng)上審批系統(tǒng)”和“網(wǎng)上辦事大廳”，使得市民足不出戶就能辦審批。目前網(wǎng)上審批已增至177項，審批結(jié)果出爐后可供申請者查看和下載，原件可郵寄至申請者手中，全程不用見面。

“市委書記等領(lǐng)導(dǎo)一直要求全市，改革永遠在路上，改革沒有休止符。”楊兆華介紹，審批局成立后，已實施了五輪行政審批事項縮減工作。未來審批局將繼續(xù)簡政放權(quán)，繼續(xù)優(yōu)化流程，重點做好與上級各部門信息系統(tǒng)銜接、多證合一、同城同辦等工作，為創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新提供更優(yōu)質(zhì)的政務(wù)服務(wù)。

改革棋局滿盤皆活

行政審批服務(wù)局的組建只是銀川市新一輪政府機構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變的驚鴻一瞥；另一方面，審批局的組建牽一發(fā)動全身，同時要求幾十個部門進行機構(gòu)與職能調(diào)整，將工作重點轉(zhuǎn)到事中事后監(jiān)管服務(wù)上來。銀川市改革棋局因此滿盤皆被激活。

十八大后，中國政府自上而下展開新一輪政府機構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變。按照中央和自治區(qū)要求部署，銀川市全面梳理政府部門職責(zé)任務(wù)，先后多次赴工商、質(zhì)監(jiān)、藥監(jiān)等20余家市直部門開展改革調(diào)研，認(rèn)真梳理總結(jié)、吸納各方意見建議。

為確保改革方案質(zhì)量，銀川市編辦就方案上報時限、縣區(qū)機構(gòu)限額、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)核定等難點細節(jié)與自治區(qū)反復(fù)溝通協(xié)商，先后7次修訂完善《銀川市人民政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革方案》。

《方案》最終順利獲得批復(fù)，2014年底，銀川市全面啟動實施機構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變工作。

記者從銀川市編辦獲知，銀川市本輪機構(gòu)改革尤其突出地區(qū)發(fā)展特色，創(chuàng)新設(shè)置（新增或整合）政府工作部門。包括成立行政審批服務(wù)局、金融工作局、經(jīng)濟技術(shù)合作和外事僑務(wù)局、體育旅游局、人才工作局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局等。這些機構(gòu)的設(shè)置在西北乃至全國都處于創(chuàng)新領(lǐng)先地位。

隨著銀川市經(jīng)濟發(fā)展，金融的地位日益突出，尤其全國經(jīng)濟下行背景下，企業(yè)融資壓力增加。銀川市率先成立金融工作局，并與財政局、國資委等部門聯(lián)動，以更好激活國有資本、解決企業(yè)融資問題等。

除新設(shè)金融工作局這樣的創(chuàng)新之舉，銀川市在完成工商、質(zhì)監(jiān)、食藥三局合并這樣的規(guī)定動作方面，同樣頗具特色。

2014年11月5日，銀川市“三局”即合并為市場監(jiān)管局，以加強統(tǒng)一規(guī)范的市場監(jiān)管，根治多頭執(zhí)法、推諉扯皮的現(xiàn)象，尤其堵塞食品安全等風(fēng)險漏洞。

“我們是徹底進行了整合，從干部到科員，真正把各項工作統(tǒng)合起來，這在全國也屬前列。現(xiàn)在全國三局合一的進展不一，因為涉及人員編制、科室數(shù)目、權(quán)責(zé)確定、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)等難題。有的還是兩局合一。有的沿海一線地區(qū)到2015年底才完成整合。有的其實里面還是三個小局，各干各的。”

銀川市市場監(jiān)督管理局副局長魏鵬介紹，從2015年1月到5月，市場監(jiān)管局辦了一百期學(xué)習(xí)班，參與人員近兩萬人次，互相交叉學(xué)習(xí)業(yè)務(wù)。通過考試后，7月份，原有的三種執(zhí)法證被自治區(qū)法制辦換發(fā)為統(tǒng)一的新執(zhí)法證。

在具體業(yè)務(wù)方面，市場局除完成商事制度改革、“三證合一”等上級部署，還在 4個分局集中設(shè)立證照注冊大廳，將原分布在26個地點的個體登記和食品流通許可、餐飲服務(wù)許可證等事項，全部統(tǒng)一到這4個注冊大廳辦理。這極大地方便了市民與經(jīng)營者辦事。截至2015年11月6日正式移交行政審批局，4個注冊大廳共登記注冊各類企業(yè)7753戶、個體工商戶16966戶，分別比上年同期增長35.7%和34.6%。

農(nóng)村改革固本強基

“現(xiàn)在每逢春節(jié)和中秋節(jié)，我家都能從公司領(lǐng)到7660元大紅包，一年來，已經(jīng)分紅兩次共15320元。”銀川市金鳳區(qū)保伏橋村村民鮑學(xué)寶一家9口人，自從成為保伏橋投資有限公司股民，迎來了穩(wěn)穩(wěn)的集體資產(chǎn)收益。

近年來銀川市區(qū)擴建，征用了保伏橋村所有土地，村民全部上樓成為市民。在此過程中，土地征用補償金為該村積累了3208萬元集體資金。2012年以來，這些錢就一直趴在銀行賬面上只能掙點利息。

2014年，銀川市啟動村集體資產(chǎn)股份制改革工作。經(jīng)過人員身份界定、資產(chǎn)量化評估等，7月，銀川市保伏橋投資有限責(zé)任公司掛牌成立，村“兩委”班子成員進入該公司董事會和監(jiān)事會工作，村“兩委”停止運行，1956名村民領(lǐng)取股權(quán)證成為該公司股民，保伏橋村實現(xiàn)了“村改公司”。

經(jīng)過該公司董事會成員多方考察后，最終與北環(huán)蔬菜果品批發(fā)市場有限公司和銀川聯(lián)順物資貿(mào)易有限公司達成投資意向。為了保證資金安全，公司與投資對象簽署了“抵押物必須是獨立辦公樓、營業(yè)房，而且價值必須超出投資額的50%”的投資協(xié)議后，2014年分別投出兩筆投資款。

該村村民的集體資產(chǎn)由此進入錢生錢的時代。截至2015年9月底，該公司共獲得投資收益441萬元，村部辦公大樓出租獲得收益40萬元，先后在春節(jié)和中秋節(jié)分紅兩次。

銀川市農(nóng)牧局副調(diào)研員張惠平介紹，保伏橋村的改革過程其實非常復(fù)雜。“比如2014年出生的小孩是村里的人，但不能分紅，因為征地補償在這之前。所以何時出生、娶進來、嫁出去、進入體制內(nèi)、在私企工作等等各種情況，都要一一理清，不同的人有沒有股、占多少股，最終要讓大家都說不出意見來。”

保伏橋村為此成立了村民議事會，商議改革辦法、清產(chǎn)核資、界定村集體成員、選舉董事會，確定公司與資金運作方式等等，都不斷磨合。“經(jīng)過一年多時間，才算把這項改革做成了。”

目前，銀川市正穩(wěn)步推廣農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革工作經(jīng)驗，在全市每個縣（市）區(qū)都選擇1-3個條件成熟的村開展改革試點工作。

銀川市在事關(guān)農(nóng)民利益、農(nóng)業(yè)穩(wěn)定的農(nóng)村改革中尤其強調(diào)改革的質(zhì)量。

張惠平介紹，農(nóng)牧局原計劃2014年底就把農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作做完，但是過程中發(fā)現(xiàn)很多困難要解決。于是農(nóng)牧局嚴(yán)格把握政策和程序，嚴(yán)控確權(quán)登記質(zhì)量，到2015年底基本完成了確權(quán)任務(wù)，難以處理而暫時放下的僅占2%左右。

“現(xiàn)在農(nóng)民爭地意識特別強，有一點不合理，這個權(quán)就確不下去。所以我們非常謹(jǐn)慎，一個隊一般至少公示三次，公示出來，有不滿意，就再核實，再公示，反反復(fù)復(fù)，直到群眾沒有意見了，才能進數(shù)據(jù)庫。”

銀川市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記的順利推進，不僅借機解決了原本隱藏的部分矛盾糾紛，也使得農(nóng)民更加放心地流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。截至2015年底，銀川市累計流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)面積共58.72萬畝，比2014年增加6.92萬畝，增長13.36%。