價格改革，市場與監管的平衡點在哪兒？

劉樹杰

價格機制是市場機制的核心，市場決定價格是市場在資源配置中起決定性作用的關鍵。

改革開放以來，價格改革持續推進、不斷深化，可說是各項改革中成就最突出、作用最大，也是進展最快的。現在90%以上（以GDP計算）商品和服務價格已經由市場形成。無此，就沒有這30多年的高速增長。

不過，一些重點領域和關鍵環節的價格改革還需深化。

2015年10月，中共中央國務院公布了《關于推進價格機制改革的若干意見》。意見提出，到2017年，競爭性領域和環節價格基本放開，政府定價范圍主要限定在重要公用事業、公益性服務、網絡型自然壟斷環節。到2020年，市場決定價格機制基本完善，科學、規范、透明的價格監管制度和反壟斷執法體系基本建立，價格調控機制基本健全。

這釋放出價格改革向縱深推進的信號。未來價格改革有兩個相輔相成的方向——使市場機制在價格形成中起決定性作用，實現政府價格監管的體系與能力現代化。

要形成有效競爭的市場結構

競爭是市場經濟的靈魂。而市場化改革的核心，就是取消政府對價格的不當干預，使之由市場競爭形成。

政府干預價格的基本條件是市場失靈。但市場失靈是多方面的，適用于價格干預的，主要是自然壟斷和外部性。

就中國現階段而言，因市場失靈而需要政府干預價格的，主要是電力的輸配、鐵路運輸、供水、供暖、公交及其他不宜免費供應的公益性產品和服務的價格。

在現有條件下，必須最大限度縮小政府定價范圍。凡是已經形成有效競爭的行業，都要堅決放開價格。暫不具備條件的，也要積極推動相關體制改革，并模擬市場化情景確定價格監管規則和方法，為價格放開創造條件。

現在民眾的感受是，價格改革的成績并沒有那么大，很多關鍵領域的價格還沒放開理順。

其實，這些領域單純靠價格改革是不可能解決的，必須和其他體制改革配套推進。比如醫藥價格改革需要醫療衛生體制改革統籌推進。比如需要在石油、電力、鐵路等行業破除壟斷、建立競爭性的市場結構等。在現有條件下，這些改革要完全設計好、完全配套，還做不到。價格改革最大的挑戰就是相應的配套改革能否跟上。

以藥價為例，現在一些醫生以回扣為生，如果藥價低了，就沒有醫生開這種藥，這種藥肯定消失，所以，如果貿然放開，情況恐怕更糟。

靠政府管價格，但政府沒有能力去判斷藥的質量如何、成本多少。所以，現在政府對藥價不得不管，但真是管不好。

醫療服務收費定價政府也管不好。醫生醫術不同，治療方法不同，患者病情也不同，在這樣一個技術差異性很強的領域，政府沒有能力定價。但是，如果交給醫生決定也不行。

很多發達國家的醫藥價格不是靠政府管，是靠強大的醫保機構去制衡。消費者在醫療保險公司投保，保險公司用錢雇用醫學專家和醫院、藥商進行價格博弈。如果讓每個患者和醫院、藥商博弈，那肯定任人宰割。專家對專家，集團對集團，才會有公正合理的價格。消費者通過醫保機構和醫療機構博弈，是醫保體系的重要一環。

所以，必須統籌推進醫療衛生體制改革，特別是醫保體制改革，才能使醫藥價格改革真正發揮應有的作用。但中國離這天還很遠，不能期望太高。所以《意見》也是說，到2020年基本理順醫療服務比價關系。

像天然氣、電力、成品油等領域也都類似。

如果現在直接把成品油價格放開，行嗎？那就只有中石油、中石化兩家說了算。所以前提必須是放開原油進口權等，使得產業鏈條上每個能競爭的環節都是有效競爭的，要形成可競爭的市場結構，否則就是寡頭控制，競爭的結果還不如不競爭。

辦法可以是拆分，也可以引入新的競爭者，讓它們能夠壯大，能夠握有資源，能夠買到油，能夠有地方賣。所以管網企業要獨立出來，要無條件地公平接入。

現在放開石油進口的方向已經確定了，但是進展并不是很快。

電力領域由于技術特性等就更復雜，必須經過周密的設計安排，細節決定成敗，如果沒有做好，電價很難放開。

改革到今天，由于需要統籌推進，僅僅政府部門操作，甚至僅僅一個部門操作，幾乎沒有成功的可能。所有的改革都必須有廣泛的公共參與，要引入公開辯論機制，形成廣泛的社會共識，才能破除利益集團的藩籬，形成真正科學、可行、良效的改革。

有利益集團并不可怕，關鍵是達到各利益集團的平衡，關鍵是大家要公開地辯論，這樣高層才能聽到不同的聲音，才能避免被少數人左右。這里不是說每個老百姓都參與，而是代表各群體利益的真正的專家參與，而不能只是樸素的利益訴求。

比如，消費者可以組成利益共同體，去和某些企業抗衡，實現力量平衡，這樣才能把價格管住。這就需要消費者協會改革，政府可以協助，但不能官辦。此類改革屬于社會改革，對于國家政治格局并不會有影響。

這種具有廣泛代表性的辯論與博弈機制，可以和中央改革領導小組形成對接。中央改革領導小組應該有自己的專業咨詢機構，也應該實施公共政策制定的公開化。現今的改革如果要有實質性突破，就必須改革改革機制本身。

促進價格監管體系與能力現代化

發揮市場對價格形成的決定性作用，是價格改革的核心任務，但并非全部。

那些市場失靈進而關系公眾利益的產品或服務價格，盡管數量或占比不大，但對整個社會的資源配置效率與公平公正作用極為重要。因此，摒棄計劃經濟的傳統理念和方法，確立基于市場經濟的政府監管價格的指導思想及規則、方法和組織體系，也是深化價格形成機制改革的重要內容。

但是，把監管做好并不容易。比如，能源價格改革的總體思路是“管住中間、放開兩頭”，但還只是確定了方向，還沒有實質性進展，放開的還沒有放開，管住中間也還沒有管好。

管住中間就涉及到很多配套條件。比如成本確定難題。無論何種監管，都是以成本為基礎，要求必須對成本有一定的控制能力，這就要有信息、有人才、有權力。

現在被管制企業的成本確定，不是適應價格管制需要的，而是執行統一的財政部會計準則，這個準則是防止企業偷稅漏稅，而不是約束成本、防止亂花錢的，所以就得不到準確信息。

被管制行業通常是資本密集行業，投資對成本影響最大，工程該不該上，怎樣上，如何融資，利率多少，都對成本有直接甚至決定性影響。可是哪個部門有能力、有權力來監管這些呢？

其他包括監管的人才、理念、技術等都需要更新。這是一門復雜的科學。

一是要合理定位價格監管的目標。監管是指政府或法律授權的公共機構依據規則對被監管者的限制。在現代市場經濟國家，監管是政府的基本職能之一。監管又分為經濟性監管和社會性監管，而價格監管是經濟性監管的核心內容，其目標是平衡買賣雙方的利益關系，進而促進社會的公平公正和資源的優化配置。因為市場經濟的本質特征是利益多元，壟斷性行業產品的買者與賣者間存在此消彼長的利益沖突，必須要有公權力來平衡雙方的利益關系。

因而價格監管既不能任由消費者正當利益受到侵犯，也不能無理侵犯被監管企業的正當利益。這與計劃經濟中執行國家價格計劃有本質區別。計劃經濟以“大鍋飯”和集中決策為特征，利益關系由政府指令性計劃安排，不存在壟斷性企業與消費者間的利益沖突，因而計劃經濟的物價工作，不過是國家計劃的執行而非價格監管。

二是要完善價格監管的規則。明晰的規則既是監管本質的體現，也是監管績效的基礎。公用事業價格監管中合理價格的標準（其中又有“合理成本”、“合理投資回報”以及“有效資產”等更為具體的標準）是什么，價格何時調整，怎樣調整，所有的相關事宜都應規定清楚，被監管企業與消費者的利益沖突才會處于可控狀態，監管者的居間調解及其監管決定，也才能為利益沖突雙方所接受，當事各方才能依規而為。

因此，在準確定位價格監管職能的基礎上，中國的監管現代化必須從完善規則做起。一是要有分層的、系統的規則設計。二是規則設計須有實質性的公眾參與。無論哪個層次的監管規則設計，都不能只有政府部門內部的討論或依靠部門間的會簽，而必須有實質性的公眾參與。

三是要建立職能完備、分工合理的監管組織體系。首先要對價格監管與財務、項目審批等關系密切的職能之間的關系進行整合。以公用事業價格監管為例，市場準入及對投資、財務的監管等均屬價格監管的基礎，職能應適當集中。其次應以市場影響范圍和財政責任為主要依據配置監管權力。對于那些供給網絡跨區的行業，監管權集中于中央政府的模式可能較為合適。而供給網絡限于省（市）的，價格由省（市）政府監管可能更為合理。供水、供暖、公共交通等由市及市以下層級政府承擔財政責任的市政公用事業，監管權則應由同級地方政府行使。

四是引入先進的監管方法。例如基于績效的監管方式在許多成熟市場經濟國家都有成功的實踐，中國可考慮逐步改“成本加成”定價為“價格上限制”，以激勵被管制企業提高效率，降低成本，進而實現價格的有效控制。間接競爭的方法也可應用，如特許權招標制度和“標尺競爭”，都可作為提高監管績效的重要手段。

此外，雖然自然壟斷性產業本身不能競爭經營，但其產品與替代品間仍然存在一定程度的競爭關系，根據其替代品的市場價格確定管制價格，可間接地將市場機制引入被監管的行業之中，從而不僅有利于促進生產者提高效率，而且也在更大范圍內實現了資源的優化配置，并可減少買賣雙方的爭議，降低監管成本。依現有條件看，中國管輸天然氣、鐵路運輸的價格監管，都可以可替代品的市場價格作為參照標準。