縣級(jí)外匯支局內(nèi)部審計(jì)轉(zhuǎn)型工作探討

陳建保+魏莉+汪國(guó)鳳

近年來(lái)，隨著我國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，外匯總局提出了外匯管理方式和理念的“五個(gè)轉(zhuǎn)變”，促使各項(xiàng)外匯管理政策措施頻頻出臺(tái)，在不斷提高貿(mào)易和投資便利化程度的同時(shí)，對(duì)各級(jí)外匯局內(nèi)部審計(jì)工作的全面性、合理性和有效性提出了更高要求。而目前對(duì)外匯管理部門的內(nèi)部審計(jì)依舊停留在以合規(guī)性審計(jì)為基礎(chǔ)的績(jī)效審計(jì)模式上，無(wú)法滿足新常態(tài)下對(duì)外匯管理工作進(jìn)行客觀公正、全面細(xì)致評(píng)價(jià)的要求。外匯管理工作中注重非現(xiàn)場(chǎng)、多系統(tǒng)數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)以及抓大放小，對(duì)轄內(nèi)宏觀形勢(shì)總體分析把握的工作模式?jīng)]有及時(shí)轉(zhuǎn)型跟進(jìn)，依舊沿用舊常態(tài)下重制度執(zhí)行輕風(fēng)險(xiǎn)把控、重審計(jì)過(guò)程輕結(jié)果運(yùn)用、重監(jiān)督指導(dǎo)輕評(píng)價(jià)評(píng)估的審計(jì)模式，使許多內(nèi)部審計(jì)工作流于形式，走過(guò)場(chǎng)現(xiàn)象較為普遍。為符合當(dāng)下外匯管理內(nèi)審工作要求，必須轉(zhuǎn)變內(nèi)審工作理念和模式，逐步由合規(guī)性審計(jì)轉(zhuǎn)變到更加全面的履職審計(jì)，確保監(jiān)督到位，制約有效，助力外匯管理工作更進(jìn)一步。

一、制定基本原則，確保外管內(nèi)審轉(zhuǎn)型可操作

（一）必須制定有利于推動(dòng)基層外管“五個(gè)轉(zhuǎn)變”的原則。“五個(gè)轉(zhuǎn)變”目的是促進(jìn)涉外經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，最大程度地便利市場(chǎng)主體對(duì)外貿(mào)易投資活動(dòng)。在堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)可控的情況下，注重發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用，逐漸轉(zhuǎn)變管理方式，改善外匯管理服務(wù)水平。開展履職審計(jì)，是在對(duì)外匯管理部門工作進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)和考核的基礎(chǔ)上針對(duì)性地提出審計(jì)建議，為完善體制和制度創(chuàng)新提供重要的決策信息參考，促進(jìn)建立有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，這與“五個(gè)轉(zhuǎn)變”要求一致。

（二）必須制定有利于提升審計(jì)效果和效率的原則。雖然目前外匯管理應(yīng)用系統(tǒng)電子化程度很高，各個(gè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)積累了大量基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，但各類信息統(tǒng)計(jì)口徑和標(biāo)準(zhǔn)不一，統(tǒng)計(jì)時(shí)間存在差異，數(shù)據(jù)之間歸并處理難度大，難以形成一套涵蓋外匯部門各業(yè)務(wù)系統(tǒng)的審計(jì)監(jiān)督軟件，審計(jì)人員不能借助軟件開展審計(jì)。單純憑借紙質(zhì)資料和相對(duì)割裂的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，審計(jì)人員既無(wú)法高效完成審計(jì)工作，又不能做出準(zhǔn)確的審計(jì)判斷，影響審計(jì)工作的前瞻性和公信力。因此，發(fā)揮信息化手段在審計(jì)工作中的作用十分關(guān)鍵。

（三）必須制定有利于推出階段性工作成果的原則。審計(jì)工作轉(zhuǎn)型涉及部門廣，人員多，既不能一蹴而就，也不宜耗時(shí)過(guò)長(zhǎng)。應(yīng)當(dāng)細(xì)致研究、合理規(guī)劃，分重點(diǎn)、分階段推出工作成果，合理制定外匯管理內(nèi)部審計(jì)轉(zhuǎn)型三年規(guī)劃，用三年時(shí)間基本完成內(nèi)部審計(jì)轉(zhuǎn)型工作。通過(guò)設(shè)定具體進(jìn)程時(shí)間表，分階段完成既定工作項(xiàng)目，確保審計(jì)工作科學(xué)、有序開展。

二、確定審計(jì)主要內(nèi)容，厘清思路，提高外管轉(zhuǎn)型效率

（一）由事后審計(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)楦采w事前、事中、事后的全方位審計(jì)。傳統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)中，審計(jì)人員強(qiáng)調(diào)對(duì)結(jié)果的監(jiān)督，對(duì)于業(yè)務(wù)辦理過(guò)程和后續(xù)跟蹤情況較為忽視。在當(dāng)前外匯管理工作重心從事前轉(zhuǎn)向事后的大環(huán)境下，審計(jì)工作應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)由對(duì)結(jié)果的監(jiān)督轉(zhuǎn)向?qū)^(guò)程和結(jié)果的持續(xù)監(jiān)督，強(qiáng)化事前和事中介入。在事前審計(jì)中，應(yīng)參照目前的合規(guī)性審計(jì)方法，檢查審批材料的留存是否合規(guī)、審批程序是否規(guī)范等;在事中審計(jì)中，應(yīng)運(yùn)用外匯業(yè)務(wù)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)查看經(jīng)辦人員操作是否符合要求，是否存在先辦理、后審批的情況，以及對(duì)業(yè)務(wù)的適時(shí)追蹤情況等;在事后審計(jì)中，應(yīng)查看業(yè)務(wù)記錄情況、資料歸檔情況，并根據(jù)事前、事中審計(jì)情況，對(duì)外匯局工作人員業(yè)務(wù)辦理全過(guò)程進(jìn)行總體評(píng)價(jià)。

（二）從業(yè)務(wù)決策、執(zhí)行、監(jiān)督以及各方評(píng)價(jià)等角度進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)。在對(duì)決策程序進(jìn)行審計(jì)時(shí)，要看決策過(guò)程是否合規(guī)、是否有分級(jí)明確的內(nèi)部審批權(quán)限，關(guān)鍵決策是否通過(guò)集體審議等;在對(duì)執(zhí)行程序進(jìn)行審計(jì)時(shí)，主要關(guān)注外匯局是否按要求執(zhí)行相關(guān)規(guī)定、執(zhí)行效果如何、在執(zhí)行中是否能對(duì)存在的問(wèn)題予以發(fā)現(xiàn)和解決等;在對(duì)監(jiān)督程序進(jìn)行審計(jì)時(shí)，查看被審計(jì)外匯局內(nèi)部是否定期進(jìn)行內(nèi)控檢查，檢查的內(nèi)容、深度、頻次等是否符合外匯局內(nèi)控管理要求，自查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題是否及時(shí)進(jìn)行整改并留存相關(guān)檔案等;在對(duì)評(píng)價(jià)程序進(jìn)行審計(jì)時(shí)，應(yīng)關(guān)注內(nèi)、外部機(jī)構(gòu)對(duì)被查外匯局工作表現(xiàn)的評(píng)價(jià)。內(nèi)部機(jī)構(gòu)包括被查單位的上、下級(jí)局，外部機(jī)構(gòu)包括金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)和相關(guān)政府部門。

（三）從制度建立、人員配備、經(jīng)費(fèi)管理等方面開展內(nèi)部審計(jì)。在制度建立上，應(yīng)關(guān)注被查外匯局在不突破總局內(nèi)控指引的前提下，是否結(jié)合本級(jí)局實(shí)際情況建立了全面、系統(tǒng)的外匯制度，或符合新常態(tài)下外匯管理內(nèi)審工作要求的機(jī)制制度;在人員配備上，應(yīng)對(duì)外匯局人員數(shù)量、素質(zhì)進(jìn)行評(píng)估，同時(shí)對(duì)崗位設(shè)置的合理性進(jìn)行評(píng)價(jià)。同時(shí)要結(jié)合被查外匯局實(shí)際情況，判斷該機(jī)構(gòu)崗位設(shè)置是否與人員配備情況相匹配。在經(jīng)費(fèi)管理方面，主要查看外匯局經(jīng)費(fèi)管理是否到位，包括經(jīng)費(fèi)保管、審批、使用是否合規(guī)、賬目是否明晰等。

（四）對(duì)業(yè)務(wù)系統(tǒng)運(yùn)用效率進(jìn)行審計(jì)評(píng)估。目前外匯管理工作重點(diǎn)是運(yùn)用業(yè)務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)，因此內(nèi)部審計(jì)也應(yīng)加強(qiáng)對(duì)外匯局業(yè)務(wù)系統(tǒng)運(yùn)用效率的評(píng)估。目前外匯局存在多個(gè)業(yè)務(wù)操作系統(tǒng)，內(nèi)審工作應(yīng)充分利用各個(gè)系統(tǒng)功能，通過(guò)后臺(tái)業(yè)務(wù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、工作量統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、操作日志數(shù)據(jù)等監(jiān)測(cè)業(yè)務(wù)人員對(duì)系統(tǒng)的使用頻次、重點(diǎn)使用的模塊和功能以及對(duì)跨系統(tǒng)聯(lián)合運(yùn)用情況等，判斷外匯局工作人員對(duì)業(yè)務(wù)系統(tǒng)的熟悉程度和使用效率。抓住內(nèi)審監(jiān)督中的薄弱環(huán)節(jié)，有利于深層次分析問(wèn)題產(chǎn)生的根源。

三、制定可執(zhí)行的實(shí)施方法和步驟，提高轉(zhuǎn)型效果

（一）建立健全外匯管理內(nèi)部審計(jì)制度。根據(jù)內(nèi)審要求，結(jié)合外匯管理工作特點(diǎn)，以《國(guó)家外匯管理局內(nèi)審內(nèi)控監(jiān)督檢查操作指引》為導(dǎo)向，以提高信息化監(jiān)督水平為抓手，建立符合轄內(nèi)實(shí)際的外匯管理內(nèi)部審計(jì)制度。將履職審計(jì)貫穿于外匯審計(jì)全過(guò)程，對(duì)業(yè)務(wù)人員在履職期間工作的效率性、效果性進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)外匯管理部門的工作質(zhì)量、工作效率和干部履職能力、工作業(yè)績(jī)進(jìn)行指標(biāo)量化審計(jì)，促進(jìn)外匯管理部門依法、公正、高效履職，使外匯局內(nèi)部審計(jì)工作步入規(guī)范化、制度化軌道。

（二）積極開發(fā)和引進(jìn)信息化監(jiān)督系統(tǒng)。強(qiáng)化信息化技術(shù)的運(yùn)用，整合外匯業(yè)務(wù)系統(tǒng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，建立外匯業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)信息共享平臺(tái)，開發(fā)與外匯管理業(yè)務(wù)處理系統(tǒng)實(shí)時(shí)連接的內(nèi)控管理信息系統(tǒng)，通過(guò)運(yùn)用信息技術(shù)輔助審計(jì)監(jiān)督，增強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)控，把傳統(tǒng)審計(jì)中在某一時(shí)段集中力量開展審計(jì)的方法轉(zhuǎn)化為將任務(wù)分解到日常監(jiān)督工作中，為非現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)做好技術(shù)支持，通過(guò)內(nèi)控管理信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)非現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)，提高審計(jì)效率。

（三）確立內(nèi)部審計(jì)總體評(píng)價(jià)框架。廣泛征集意見，確立內(nèi)部審計(jì)總體評(píng)價(jià)框架，以及總體框架下各大類考核中應(yīng)納入的具體指標(biāo)和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，同時(shí)，按照重要程度確定各項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重。根據(jù)外匯業(yè)務(wù)工作屬性將各項(xiàng)被查工作進(jìn)行分類并確定可量化的各項(xiàng)指標(biāo)，可分為：基礎(chǔ)類指標(biāo)，主要是對(duì)被查外匯局基礎(chǔ)性工作進(jìn)行評(píng)價(jià)，如制度建設(shè)、內(nèi)控管理、崗位設(shè)置等;業(yè)務(wù)操作類指標(biāo)，主要是對(duì)日常工作中外匯局各類操作性業(yè)務(wù)進(jìn)行評(píng)價(jià)，反映外匯局日常工作的數(shù)量和質(zhì)量;財(cái)務(wù)類指標(biāo)，主要針對(duì)外匯局經(jīng)費(fèi)支出是否合理，管理是否到位;履職績(jī)效類指標(biāo)，主要圍繞外匯局對(duì)外履職和內(nèi)部管理的綜合評(píng)價(jià)，包括內(nèi)、外部機(jī)構(gòu)多方位評(píng)定。每類工作還需要制定更細(xì)致的檢查項(xiàng)目和對(duì)應(yīng)指標(biāo)，并明確具體核查方法。

（四）明確內(nèi)部審計(jì)各項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重。外匯管理審計(jì)指標(biāo)應(yīng)按照重要度進(jìn)行權(quán)重分解，將待分解的指標(biāo)層次化，根據(jù)考核的性質(zhì)、目標(biāo)等將考核細(xì)項(xiàng)賦予不同比例的權(quán)重。例如，決策程序、執(zhí)行程序、監(jiān)督程序和評(píng)價(jià)程序分別應(yīng)占多少比例，各項(xiàng)程序中基礎(chǔ)類指標(biāo)、業(yè)務(wù)操作類指標(biāo)、財(cái)務(wù)類指標(biāo)、履職績(jī)效類指標(biāo)各占多少比例，各項(xiàng)指標(biāo)下的小指標(biāo)應(yīng)占比多少等。通過(guò)細(xì)化指標(biāo)權(quán)重，明確內(nèi)部審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，但由于評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)指標(biāo)的確定主觀性較大，且各地涉外經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異巨大，因此需要進(jìn)行廣泛探討和研究，在內(nèi)部審計(jì)總體框架下開展對(duì)轄內(nèi)外匯局的現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)并聽取反饋意見。

（五）建立外匯管理內(nèi)部審計(jì)人才隊(duì)伍。外匯管理部門業(yè)務(wù)人員大部分沒有專業(yè)的審計(jì)知識(shí)和技能，影響了審計(jì)工作的開展。因此，應(yīng)加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，從人員配備、崗位設(shè)置、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等方面入手，抽調(diào)業(yè)務(wù)骨干進(jìn)行外匯知識(shí)、國(guó)際結(jié)算知識(shí)、審計(jì)知識(shí)和計(jì)算機(jī)知識(shí)培訓(xùn)，建立內(nèi)審人才庫(kù)，建立一支既具備專業(yè)外匯業(yè)務(wù)知識(shí)，又有審計(jì)知識(shí)和技能的外匯審計(jì)專業(yè)人才隊(duì)伍。

（六）實(shí)現(xiàn)與人民銀行聯(lián)合審計(jì)。組織人民銀行內(nèi)審部門與外匯局開展聯(lián)合審計(jì)，將外匯管理從業(yè)人員的外匯知識(shí)與人民銀行內(nèi)審部門的審計(jì)技能相結(jié)合，有利于開展外匯審計(jì)調(diào)查研究，規(guī)范外匯審計(jì)工作，是外匯審計(jì)步入規(guī)范化和制度化軌道，提高外匯審計(jì)質(zhì)量和審計(jì)效率。同時(shí)，聯(lián)合審計(jì)相對(duì)受干擾程度較小，獨(dú)立性更強(qiáng)，更能確保審計(jì)結(jié)論的公正性。

（作者單位：中國(guó)人民銀行德安縣支行）