法治視野下“兩個責任”預防腐敗路徑探析

張雨

（中南大學法學院，湖南長沙，410083）

法治視野下“兩個責任”預防腐敗路徑探析

張雨

（中南大學法學院，湖南長沙，410083）

黨風廉政建設中的“兩個責任”預防腐敗功能的實現與法治密不可分，其具有政黨內部自律性與外部權威性；適用類似法律責任的“過錯推定”“牽連責任”追責原則；以“紀律處分”和“組織處理”為主要追責方式。“兩個責任”要實現預防腐敗功能不僅需要職權規范化、程序正當化、權責一致化等法治思維與法治邏輯指引，也需要具體制度的支撐。

兩個責任；預防腐敗；法治

政黨法治既是國家法治建設的重要組成部分，又是政黨發揮其功能與作用的手段與結果。落實黨風廉政建設，黨委負主體責任，紀委負監督責任（以下簡稱“兩個責任”）。“兩個責任”是我國政黨法治轉型過程的產物，建立在“黨要管黨，從嚴治黨，黨管干部”的基礎之上。預防腐敗是“兩個責任”制度所欲實現之政治意圖與基本目標。正當的意圖與目標需要借助必要的手段與方式，方能實現良好的效果。法治無疑是最佳手段。因而，在法治意義上探尋“兩個責任”制度能否實現預防腐敗之功能以及如何實現預防腐敗之功能具有十分重要的意義。

一、法治視野下的“兩個責任”及其特征

漢語中的“責任”一詞至少有兩層含義：一為本職范圍內應作之事；二為因失職而應承擔之不利后果。前者類似于一般意義上的“職責與任務”，后者則頗似法學意義上的“制裁與處罰”，即法律后果。然而，從字面意義來看，黨委的主體責任與紀委的監督責任既有“職責與任務”之內涵，亦有“制裁與處罰”之涵義。①可見，將“兩個責任”界定為法律責任并不準確。這是因為“兩個責任”是一種具有全局性、宏觀性特點的政治性話語表達，是“職責”與“懲罰”的綜合體，在本質上屬于政治責任。②其既強調黨員領導干部制定黨風廉政建設政策并推動其予以實施的職責，又強調其因履責不到位而應遭受之制裁與懲罰。前者構成積極意義上的政治責任，而后者則構成消極意義上的政治責任。盡管與“民事責任”“刑事責任”等法律責任不同，“兩個責任”制度的設計仍包含有法治思維與法治邏輯的意蘊。根據當前黨內法規與其他規范性文件③的規定，“兩個責任”在責任性質、歸責原則、強制程度以及責任承擔方式等方面有如下特點。

第一，“兩個責任”是一種以法治為基礎的政治責任，具有政黨內部自律性與外部權威性。首先，“兩個責任”本質為政治責任，但蘊含法治邏輯。政黨既具有組織和形成政府的功能，又具有利益整合與社會整合的功能。它必須將自身的利益和具體的意識形態融入到對公共福祉的特定詮釋之中。④中國共產黨屬于典型的大眾型政黨［1，2］，代表最廣大人民的根本利益，且始終代表人民掌握著國家權力。這決定了它在承擔宏觀政治任務的同時必須受制于人民。法治中的“權力制衡”邏輯在其中得以體現。黨不是法律之外或者法律之上的存在。為了確保其自身政治利益需求與公共福祉相一致，中國共產黨必須通過較一般社會團體章程更為嚴密的黨內規范性文件體系為自己設定義務，并承擔較普通公民更為沉重和嚴格地遵守法律的義務。若違反該義務，則應承擔責任。“權責一致”的法治思維也得以體現。其次，“兩個責任”制度構建也蘊含有法治思維。與法律責任不同，政治責任建立在廣泛而包容的政治權力基礎之上，具有模糊性與不確定性。但政治目標的最終實現需要借助“具有確定性與可適用性”的規范，如制定黨內法規及其他規范性文件以明確黨員領導干部的職權，并規范主體責任與監督責任的追究程序等。這一轉變必須借助法治思維中的“法的安定性”“程序的正當性”以及“責任的可預見性”來制約并監督政治權力的運行。再次，“兩個責任”制度蘊含有“因過錯而制裁”“因不作為而受罰”的法治思維。與法律責任歸責原則類似，黨員領導干部被追責的原因在于其在履職過程中存在過錯或者不作為。但不同的是，這種“過錯責任”的追究的后果明顯要嚴于法律責任。一旦被追究責任，擔責主體不僅面臨權力限制或者薪金福利減少的風險，其政治生涯也將不可避免地受到影響，更甚者可能會導致其政治生命的終結。即使情節輕微，也足以影響他們的個人聲譽與政治前程。除此以外，若情節嚴重且觸犯法律，還會被追究法律責任。最后，與“法律強制力”類似，“兩個責任”具有政黨內部自律性與外部權威性。“黨管干部”的原則決定了各級公權力的承擔者具有三重身份：既是黨員，又是干部和公民。［3］“兩個責任”從內部自律的角度規范黨組織及其成員的行為，起到了黨內預防與黨內懲罰并重的作用。中國共產黨是我國黨員數量最多的政黨，依據“黨管干部”的原則，我國大部分國家機構與部門的領導班子及其組成成員都具有黨員的身份。“兩個責任”的自律性經由該部分人而形成了外部的權威性，進而達到整合社會秩序的目的。

第二，“兩個責任”制度適用類似于法律責任追究中的“過錯推定”“牽連責任”的歸責原則。法律責任之首要關涉因素在于“因果關系”的判斷，即判斷一個行為是否構成導致另一個行為的原因，而影響判斷的因素就包括：主觀過錯、不利后果以及兩者之間的直接關聯性。此外，主體之間的委托、擔保、保證協議也可能促使主體承擔責任。與此類似，只要黨員領導干部客觀上存在不履責、履責不當或者履責不到位等行為，就有可能會被推定為存在“過錯”并被追責，而不論是否產生了嚴重的后果。同時，這種過錯不僅包含主觀故意，還包括過失、推諉、疏忽大意、放任等形式。例如，湖北省黃石團市委為了應付黨風廉政建設主體責任檢查，從網上直接下載相關文件、制度并編造文件和資料，而沒有專題研究部署黨風廉政建設工作，其市委書記禹愛民被追究主體責任。［4］在該案中，禹愛民被追責的理由就屬于不履責以及履責不到位的情形。可見，兩個責任追究的原因并非一定要出現重大的違紀違法現象。再如，2010年11月10日頒布的《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》第十九條規定領導班子、領導干部應當追究責任的情形⑤，第（一）（四）（五）款既強調違反或者未能正確履行其職責的行為因素，又強調結果因素；第（二）（三）（六）款側重約束的則是不作為行為與過錯行為。這也從側面反映出與法律責任相比，“兩個責任”的追究原則更為嚴格。其不僅僅是對責任主體政治行為是否符合法律程序即形式正義的評價，更是對其政治性決策及其后果是否合理正當即實質正義的考察，強調它們的區別可以防止領導干部借口符合法律規定而推卸政治責任。［5］其次，領導班子其他成員的違紀違法行為也可能導致追究上級領導的責任，即“牽連責任”。民法上的“連帶責任”建立在委托、擔保、保證等契約的基礎之上。邏輯上與此類似，黨員領導干部治理教導下級的法律基礎在于兩者之間的“以信任為基礎的委托協議”與“廉潔履責保證協議”：即上級基于對下級的信任而委派其代為履行其管轄之下的部分職權，并對其下屬的履責行為提供保證。因此，上級也應為因其“信任”而造成的不利后果承擔責任。例如，海南省東方市政府黨組成員、副市長李良海因其下屬腐敗而被追究主體責任并給予黨內警告處分。黃石市經濟開發區金山街道辦事處紀工委書記黃幸福因其下轄的多名村支部書記、村干部發生違法違紀案件而被追究監督責任，受到留黨察看一年以及行政撤職處分。［5］表面上看來，李良海、黃幸福個人都沒有與其下屬“同流合污”，但紀委同樣追究其責任。其中隱含著這樣一種邏輯關系：即下屬的貪腐行為觸發了上級領導的保證責任。但值得注意的是，這種“保證責任”的追究結果并不是由上級領導代替其下級承擔責任，而只是上級領導會受到下屬責任的牽連，而承擔“主體責任”與“監督責任”。其制度設計的目的更多的是為了迫使上級黨員領導干部積極履行其黨風廉政建設的職責，而并非單純為了追責。

第三，“兩個責任”以“紀律處分”和“組織處理”為主要形式，既具有較強的“懲罰意圖”，又具有較好的“預防目的”。首先，“兩個責任”制度區分集體責任與個人責任，具有等級嚴明、權責相符的處罰體系。例如，針對集體對象的追究方式有書面檢查、通報批評以及調整處理；針對個人對象的追究方式有誡勉談話、調離崗位、引咎辭職、責令辭職、免職與降職等組織處理方式。符合黨內紀律處分的情形，則可以給予五種紀律處分：警告、嚴重警告、撤銷黨內職務、留黨察看、開除黨籍。若違紀行為嚴重到了觸犯國家法律的程度，則可以追究法律責任。其次，“兩個責任”體現的是黨對其組織機關及其成員某些行為的否定性評價。不同于刑事法律責任，政治責任側重于對權力運行的自我懷疑與自我反省［6］，其目的不只是為了懲罰，還在于震懾與預防。例如，《黨的紀律處分條例》明確規定“懲前毖后、治病救人”是責任追究的一項基本原則。王岐山同志也指出：在紀委監督執紀“四種形態”中，黨內的批評和自我批評是常態；黨紀輕處分和組織處理是最主要的執紀方式；從重處分嚴重違紀行為、調整職務為少數；追究法律責任的嚴重違紀行為則是極極少數。［7］再次，“兩個責任”是一種有限責任。在內容方面，責任追究受到政治權力的界限、政治權力主體的權力掌握程度等因素的影響。［8］但在時效上，“兩個責任”實行終身責任追究，不因崗位變動、職務調動或者退休等因素而免責。政治責任的追究不受期間、時效的限制，其理由在于黨員領導干部“黨員”身份的終身性。黨員領導干部相對于一般公民而言，更有可能逃避法律責任，原因就在于其掌握著公共權力。因而，黨員領導干部只有受到嚴于普通公民的政治責任追究，才能避免權力的濫用，降低腐敗產生的機率。

二、“兩個責任”制度預防腐敗之一般實現路徑

盡管學界對“腐敗”一詞具有多重定義，但都不否認腐敗的本質是濫用公權力以謀取私利。政治責任建立在廣泛而具包容性的政治權力基礎之上，具有模糊性與不確定性。“模糊性與不確定性”意味著“自由而無限制”。權力“自由不受限制”則意味著“腐敗”。可見，要預防腐敗之首要任務就在于約束并監督權力的運行。實踐證明，法治是約束并監督權力運行的最佳手段。公共權力、腐敗動機、腐敗機會是腐敗產生的必要條件。［9］（10）公共權力的享有是腐敗行為產生的物質條件，腐敗動機的產生構成腐敗行為的心理條件，而腐敗機會的獲得則是直接促使腐敗動機轉化為實際行為的關鍵要素。因而，要預防腐敗，就要壓縮腐敗的權力空間、遏制腐敗動機的產生，并減少腐敗機會的出現。

(一) 壓縮權力的腐敗空間

掌握權力是腐敗行為得以產生的必要條件，但不是充分條件。權力本身并不具有任何腐敗的屬性，但權力配置不合理、權力運行不規范以及監督程序的缺失卻是最易導致腐敗的原因。因而，要壓縮權力的腐敗空間，關鍵在于約束權力執行者的行為。在代議制民主體制下，執政黨是連接公民與政治之間最重要的紐帶，是將各種公共資源、利益訴求整合為一個統一的、包羅萬象的公共政策最為可行的平臺；執政黨不僅對其黨內事務享有決策權與管理權，還會對由其形成和支持的政府公權力行使產生直接影響。［10］這些權力在實際運行中又派生出執法權、審批權、許可權等具體的權力類型。由此可見，執政黨掌握了國家最為核心的權力資源。要防止權力被濫用，就需要從規范執政黨的權力行為開始。

從我國大量的反腐敗實踐中可以發現，代表人民行使國家權力的黨員領導干部是腐敗行為的主要實施主體。⑥究其原因在于權力過度集中而又缺乏有效的監督機制。具體來說，黨員領導干部職權范圍不明確、腐敗案件頻發但責任追究不夠是最為重要的兩個原因。黨員領導干部職權范圍的不明確表現為兩個方面：一為不同領導班子集體之間的職權界限不明；二為每個領導班子成員具體職權界限的不明。職權的不明確不僅為不法分子濫用權力創造了條件，也為某些領導干部規避責任提供了機會。由此可見，壓縮權力的腐敗空間，從根本上來說就是要明確黨員領導干部的職權范圍，并落實責任追究機制。

(二) 防范、遏制腐敗動機

腐敗動機是產生腐敗的主觀心理條件，往往具有不確定性與可變性。這不僅是因為人之心理主觀而內在，還因為腐敗動機是由各種環境因素、組織因素與個人因素互動作用的結果。［11］以經濟學為基礎的反腐理論存在一個假設前提：即在實施腐敗行為之前，個體會對腐敗成本與收益進行理性判斷與選擇。因而，防范并遏制腐敗動機轉化為腐敗行為，可以通過增加腐敗的成本來實現。其中，腐敗行為暴露之后引起的法律責任與政治責任被視為最大的成本。政治責任的承擔意味著職權的變更、崗位的調動以及政治前程的喪失，而法律責任則可能意味著牢獄之災。然而，在實踐中，政治責任追究程序的不完善使得政治責任的追究流于形式。這無疑從某種程度上降低了某些黨員領導干部實施腐敗行為的風險成本。

通過觀察近年來的重大貪腐案件可以發現，黨員領導干部貪腐現象開始逐漸走向集群化。國外有研究⑦指出腐敗（尤其是集體腐敗）往往是強勢環境下的產物，個人身處其中的群體和組織環境的作用遠遠超過了個體差異的影響。盡管腐敗動機的產生受到知識背景、道德認知程度等個體因素的影響，但在集體腐敗現象中群體與組織中的“一把手”是形成該特定環境的關鍵因素。黨委領導班子主要負責人是決策的“一把手”，紀委領導班子主要負責人是監督的“一把手”。在私利的誘惑之下，當事人腐敗動機的產生直接受到其上級領導尤其是部門“一把手”對待腐敗的“態度”的影響。這種態度主要表現為縱容、默許、明示三種形式。“縱容”對腐敗行為的發生既不支持，也不否定，其實質是一種不作為。“默許”則是通過隱晦的方式表明其對腐敗行為的支持。明示則是明確地表明支持腐敗，或通過言語或通過書面文件等可視的載體。“縱容”和“默許”具有一定的隱蔽性，不容易被人發現，因而在實踐中往往也能逃避責任的追究。因而，要防范腐敗動機的產生、遏制腐敗動機的強化，需要從“一把手”抓起。

(三) 減少腐敗機會

腐敗機會主要存在于權力的具體行使過程之中，其并非靜態存在，而是處于不斷發展的過程之中。腐敗機會的多寡又取決于與權力分配和執行有關的法律、法規和工作制度的完善程度。歸根究底，腐敗機會的產生是由制度本身及其運行過程中的缺陷而引起的。［9］（45）具體來說，制度缺陷有靜態與動態兩種表現形式：在靜態形式下，制度建構的缺陷表現為法律法規與工作制度的不完善，如存在法律空白和法律漏洞、缺少程序規定等。在動態形式下，制度缺陷則表現為制度執行缺陷與制度銜接缺陷：制度執行缺陷指的是同一制度體系內部運行過程中出現的問題，如制度執行不嚴格而使制度流于形式、有規不循；制度銜接缺陷則指的是相關制度在彼此缺乏協調與聯動時，就會在某些方面出現沖突或者重疊，如同一人擔任多個關聯部門的領導而享有高度集中的決策權。制度缺陷不僅為腐敗創造了機會，也在客觀上促使腐敗動機轉變為腐敗行為。

在實踐中，因制度缺陷而出現的腐敗機會仍時有存在。例如，在原安徽省委副書記王昭耀貪腐案件中，王利用其“一把手”選人用人的特權，為他人安排職務謀取私利。王之所以能夠如此肆無忌憚，就是因為公務員任用制度存在漏洞。制度的漏洞實質上為王某濫用職權謀取私利提供了便利。腐敗機會并不只是決策者和領導者的特權，一些職務不高、權力有限的中下層黨員干部因上級的監管不力，也能衍生出大量的腐敗機會。例如，在金融財務領域貪腐案件中，財務管理人員因其直接掌管著印鑒、公章而獲得了腐敗的機會。但在這些案件中，除了財務管理制度的缺陷之外，上級領導的監督不力也是促成腐敗機會的因素。由此可見，要減少腐敗機會的產生，既需要健全管理制度，也需要加強監督。

三、“兩個責任”預防腐敗之法治實現路徑

政治責任的實現路徑中必然包含有法治邏輯與法治思維。以法治方式落實“兩個責任”至少需要從兩個方面出發：一為確立制度運行過程中所應遵循的基本法治邏輯與法治思維；二為確保制度的實際運行符合法治的基本原則。

(一) 制度運行中所遵循的法治邏輯與法治思維

第一，職權規范化。“法治”的基本內涵在于“一切權力之行使，不問其為權力的或者非權力的作用，均應受法律的約束”。［12］在“兩個責任”制度下，黨員領導干部的權力行使界限不僅要求以本制度內的黨內規范性文件予以明確，還要求黨員領導干部所有的權力行使行為均必須有根有據。也意味著：職權必須依規范取得，必須依規范行使，違反要追責。于“預防腐敗”而言，職權規范化最為重要的作用在于從根源上壓縮權力濫用的空間。因為其不僅要求“權力的取得必須獲得授權，權力的行使必須遵守黨內法規”，還要求“沒有行使好權力要受到懲罰”。一方面，“職權規范化”使權力的配置受制于黨內法規和規范性文件。腐敗最容易在權力配置過程中滋生，這是因為權力所控制與支配的公共資源具有稀缺性。執政黨利益整合功能的成功執行對政府長時間內公共政策的連續性和政策穩定具有重要的指示作用，而公共政策的變化又往往是導致資源稀缺性變化的最直接原因和最重要的推手。某些公共政策的變化能夠直接提高某些資源的稀缺性，從而使掌握這些資源的部門和人員擁有極大的運作空間。例如，我國戶籍政策的變化使得城市戶口與農村戶口的價值差異發生變化，北京的私家車牌照管理制度使得車牌成為稀缺資源，環境部門的排污管理標準的變化使得排污額度炙手可熱。如果執政黨不能在權力配置環節做到有規可依，就可能為某些公職人員謀取私利創造機會。另一方面，“職權規范化”使得權力運行的結果具有可預見性與穩定性，便于監督與管理，從而減少腐敗的實施機會。因而，執政黨的黨員領導干部手中所掌握的公共權力必須控制在合理、必要、適度的范圍之內，其行使公共權力的方式、分配權力資源的過程也必須規范化、透明化。

第二，正當程序。“職權規范化”只能保障應然的政治目標具有正當性與合理性，而不能保證權力的運行結果也具正當性與合理性。作為政治目標實現路徑的正當程序也是預防腐敗功能得以實現的必要保障。與程序對立的是“主觀恣意”，而伴隨“主觀恣意”而來的是“自由無限制的行為空間”。可以說，正是作為權力運作主體的黨員領導干部的“主觀恣意”為腐敗創造了大量的機會。設定程序的作用就是要抑制決策者的主觀恣意。它通常以兩種途徑來實現：一是通過程序進行縱向的權力分配，二是通過程序進行橫向的權利分配。［13］但程序的設定并不等于程序正當，后者還涉及程序的價值傾向問題，正當性是合法性、合理性以及合情性的統一。［14］對于“預防腐敗”目標而言，正當程序就是要通過一系列的規范操作迫使黨員領導干部在行使公共權力時按規范辦事，以減少其濫用權力、暗箱操作的機會。程序起始于法律糾紛，而糾紛的本質就是關于問題處理意見的矛盾，就是關于追究有關主體法律責任的矛盾。［15］然而，追究黨委主體責任與紀委監督責任，其最終目的并不是要解決糾紛矛盾，而是要實現最終之價值——社會正義。政治責任的追究要遵循“程序正當”原則，是因為政治目標的實現不可能完全任意而毫無章法，而必須借助具備合法性、合理性以及合情性特點的中間步驟與環節。

第三，權責一致。“權責一致”是法律責任追究的基本邏輯，其蘊含有“適度歸責”以及“責任之不可逃避性”兩方面的內容。［16］在法律責任追究過程中，強調“權責一致”之目的在于防止國家權力機關過度侵害擔責者的合法權益，傾向于“適度歸責”。然而，“兩個責任”制度是要運用“權責一致”的法治邏輯將政治責任轉化為現實的有針對性的制裁與懲罰。可見，其更傾向于強調“責任之不可逃避性”，實質就是強調黨員領導干部享有多大范圍的權力，就必須在該范圍內承擔同等程度的責任。這是因為與法律責任不同，政治責任在一定范圍內具有約束力，但卻并不是不可逃避的。原因就在于：政治責任的基礎是執政黨的政策，其穩定性與可預見性要遠遠低于法律。政策的不斷更新不僅給某些領導干部逃避政治責任創造了條件，也為腐敗行為的實施提供了機會。但為了實現特定的政治目標，執政黨必須不斷調整其政策。因而，要實現預防腐敗之功能，“兩個責任”制度不僅要能夠將責任落實到具體的人，還要迫使擔責者主動擔責。除此之外，政治責任的“牽連性”特點在某種程度上也可以減少或預防腐敗行為的發生，但這種“牽連性”并不是任意的，而是建立在職權基礎之上。

(二) 制度運行符合法治基本原則

第一，落實黨風廉政建設中的責任制，實質就是以法治打造制度之籠，將權力關進制度的籠子里。黨內規范性文件明確并細化了黨委與紀委領導班子及其組成人員具體職權范圍，重點強調了黨員領導干部廉政職責。一方面，黨委與紀委的基本職權范圍由具有較高效力等級的黨章、中央黨內法規⑧予以明確，并重點突出廉政責任。例如，十八屆中央紀委三次全會報告中規定，黨委的主體責任有五個方面的內容。其中“廉政責任，嚴把選人用人關，選好用好干部”是黨委主體責任的重要組成部分。《中國共產黨章程》第四十四條規定，紀委監督責任之重點在于協助黨委加強黨風建設和組織協調反腐敗工作。可見，“預防并打擊腐敗”是黨委與紀委的應盡之責。另一方面，地方各級黨委與紀委在遵循黨章與中央黨內法規的基礎上，依據地方治理特點將黨委的主體責任與紀委的監督責任具體化、細則化、清單化。責任清單的具體做法就是分解并細化領導班子及其每個成員的具體職權范圍。例如，四川省成都市將黨委的主體責任細化為50項，黨委領導班子、黨委主要負責人、黨委領導班子其他成員三大類主體的職責范圍得到明晰。［17］江蘇省的“8569”責任清單［18］則明確黨委領導班子負有8項集體責任、領導班子成員負有5項個人責任、紀委負有6項監督責任，并列舉9條保障措施。在上述所列權力清單中，黨員領導干部的“廉政職責”被重點突出。黨員領導干部職權的明確，實質是為其職權的行使劃分界限，使得權力被濫用的空間最小化。每個黨員領導干部職權范圍的明確也有利于最終責任的落實，增加了腐敗的成本。黨員領導干部如果不能較好地落實其廉政職責，就可能被追究政治責任乃至法律責任。因為責任只有落到每個人的頭上，才能發揮其震懾、預防與懲治的功效。

第二，利用黨員領導干部的“權威性影響力”建立抵御腐敗的心理防線，防止黨員領導干部產生并強化腐敗動機。廉政教育是構筑反腐心理防線的傳統手段，具有一定的成效。但卻存在一定的局限性。因為教育側重的是告誡不要做某事或者是應當做某事，很容易使人在心理上產生抵觸。腐敗動機的產生除了要有“權力資源”這一先決條件之外，還需要一定的外部與內部因素予以推動。“一把手”的防腐意識是腐敗遇到的第一道防線，也是最重要的防線。“一把手”掌握了包括人事任免、職務調動等在內的“權力分配權”。“兩個責任”對腐敗之預防作用首先在于收緊黨員領導干部的權力口袋，并在嚴格責任追究的氛圍下，迫使主要負責人在權力分配之初就樹立起反腐的意識。其次，“一把手”作為權威性人物具有非權力性的影響力，促使部門成員服從其明示或暗示的指令，甚至使其不再對這些命令使用自己的基本判斷力去進行倫理考量。盡管這種“權威性服從”可能會導致影響力腐敗乃至集體腐敗的產生，但“一把手”的權威性影響力也可以成為預防腐敗的利器。只要享有“權威性影響力”的領導干部發揮正面的榜樣與模范作用，就可以擴大預防腐敗的效力范圍。再次，樹立責任擔當意識可以強化黨員領導干部抵御腐敗的心理防線。“從‘好同志’到‘階下囚’并非自由落體運動，不少人都有過彷徨、糾結、后怕的心路歷程。”［19］領導干部的責任擔當意識就是要在腐敗動機將要產生之緊要關頭給予關鍵的“大喝一聲”“猛擊一掌”，以防向腐敗轉變。

第三，嚴抓“一把手”責任，通過上下級之間壓力的傳導，防范并遏制腐敗動機向腐敗行為轉化。下屬腐敗動機的形成會受到上級監督與決策的影響。因而，加重上級的反腐壓力與監督壓力是防范并遏制腐敗動機的較好手段。“兩個責任”制度對黨員領導干部（尤其是領導班子及其主要負責人）具有較強的震懾作用：一是適用嚴格的過錯推定原則追究主要負責人的責任，迫使主要負責人承擔起反腐的職責。例如，中央紀委監察部網站2015年12月30日公布的湖南省紀委查處的11起黨風廉政建設責任追究典型案例中，大部分黨委、紀委負責人都是由于其領導班子成員和下屬單位的違紀違法問題而受到責任追究，領導班子成員和下屬單位則是由于違規接受宴請、收受紅包、私設小金庫等腐敗行為而被處理。［20］在這些案例中主要負責人并未參與腐敗行為，但存在監管失職的過錯也被追究責任。二是將領導干部的“反腐責任”與職務升遷、政績考核等切身利益相關聯。例如，2015年7 月7日中央紀委監察網站公布的湖北省地稅局黨組書記許建國、紀檢組長許國勇因落實主體責任與監督責任不力而被免職；武漢市洪山區委書記劉濤因履行主體責任不力在接受黨內嚴重警告處分之后被調離崗位。［4］不難發現，主體責任、監督責任履行不力而產生的不良后果會直接關系到領導干部的職務任免、政績考核等切身利益，最重要的是會給其政治生涯抹黑，甚至終止其政治生命。

第四，加強懲治力度，擴大責任追究的范圍。懲治與震懾、預防作用總是密切聯系的，嚴格的懲罰制度必然會產生一定的震懾與預防作用。“兩個責任”制度不僅追究黨組織集體的責任，還追究領導班子主要負責人及其他成員的責任。其中最為嚴厲的責任追究形式表現為：上級領導需要為下級的腐敗行為承擔責任。從追責邏輯上來說，下級的腐敗行為是由于上級領導干部沒有把好監督關而產生的。領導不僅有引領、統率之責，還有治理、教導重任。［21］領導治理教導下級的法律基礎在于兩者之間的“權力委托”協議：即上級基于對下級的信任而委派其代為履行其管轄之下的部分職權。領導之所以要對下級的腐敗行為負責是基于兩個方面的原因：一是廉潔保證；二是監督失職。廉潔保證有一個前提假設：即領導在組成其下級領導班子時，基于對班子成員廉潔品質的信任而予以任用，一旦出現廉潔危機，領導就要因這種信任而造成的權力濫用現象而承擔責任，因為沒有他的信任，腐敗分子就不可能獲得權力資源，進而實施腐敗行為；監督失職是指領導干部對其下屬的權力執行行為有監督的責任。下級會出現腐敗，直接原因就在于上級監督責任沒有履行到位或存在不作為。在此邏輯基礎上，兩個責任制度的懲治作用可以直接由下級向上級傳送，責任的落實更為徹底。

第五，健全權力運行制度，減少腐敗實施的機會。在現實中，黨員領導干部在黨風廉政建設方面的不履責、履責不當或者履責不到位行為為“濫用公權力謀取私利”的行為提供了機會。具體來說，濫用公權力獲取私利的方式主要有四種：一是濫用職權范圍內的法定權力；二是在濫用其法定職權的同時，人為擴張權力，從而進一步增加自身的腐敗資本；三是通過越權等方式借用其他部門或者崗位的權力或資源；四是通過施加個人影響等方式，間接地左右權力的行使和資源的分配。［9］（13）在第一種情形下，黨員領導干部實質是運用自己所掌握的法定權力為自己謀取私利。之所以稱之為濫用，是因為權力行使之目的的改變。要預防此類腐敗行為的出現，關鍵在于，一是要確立基本的議事規則，如重大決策經由多數人參加的會議進行決策、與決策事項有直接利益關系的人員回避等；二是要建立切實可行的監督程序，防止某些領導干部“一個人說了算”。第二種濫用權力情形的出現主要是因為部門民主決策程序和內外部監督程序的缺失。部門利益規則化是推動人為擴權、制造稀缺性的直接動因。部門的決策權相對集中于部門負責人一身，使得其人為擴大其自身的法定職權，增加腐敗的資本成為可能。例如，某些政府審批部門自行擴大審批的范圍，或者隨意增加審批的程序。“雙重領導”使得紀委對同級黨委的監督難以實現，而權力運行過程的不公開又使得外部監督困難重重。針對此種“人為擴權”情形，一方面要全面梳理權力內容，明確黨委中央與地方各級部門及其人員的具體職權范圍；另一方面要設置相應的黨內信息公開與公共參與機制，促進外部監督權力的運行。在第三種情形下，濫用他人的權力謀取私利之所以成為可能，是因為權力部門及部門內部領導干部之間的權力界限不清晰。黨員領導干部濫用他人權力謀取私利可以采用兩種形式：一是上、下級之間越權行使；二是平級之間越權行使。上級因為對下級具有領導權，下級的權力行使很容易受其干擾。例如，某些市委書記和縣委書記作為黨的領導憑借其手中的組織人事大權，通過控制下屬的人事調動而強行征用其下屬的權力，事實上達到了濫用下級權力的目的。下級利用上級的權力謀取私利的現象則更為極端。例如，某些地方政府為了招商引資，私自讓渡國家的利益而推出更大范圍的優惠政策；市委書記作出減免某一特定公司所得稅的決定，而使得國家稅收收入損失等。要預防以越權形式實施的腐敗行為，除了明確上下級之間的權屬范圍以外，還應確立權力執行的程序。行政監督部門以及紀律檢查機構不僅應重視權力執行結果的監督，還應加大對權力執行過程的監督，監督范圍應當擴大至權力執行的每一個程序。針對第四種形式的腐敗，黨員領導干部利用其自身影響力實施腐敗行為更具有隱蔽性。這是因為領導干部作為官方的權威，往往并不需要自己的實際參與腐敗或者發出直接的命令，而是通過創造一種環境，從而獎勵、寬恕、忽視或者推動腐敗——不管是有意還是無意，明確還是含蓄——這樣做的結果往往能夠給下屬傳遞清楚的信號。［22］影響力腐敗并不一定直接是由制度缺陷而引發的，但仍然與權力運行機制具有密切關系。因為黨員領導干部的個人影響力除了自身因素之外，從根本上來說是源于其背后所掌握的公共權力。如果權力運行機制更加完善，那么利用個人影響力實施腐敗行為的難度就會更大。

注釋：

① 例如，十八屆中央紀委三次全會習近平主席提出黨委主體責任有五個方面內容：一是加強領導，選好用好干部，防止出現選人用人上的不正之風和腐敗問題；二是堅決糾正損害群眾利益的行為；三是強化對權力運行的制約和監督，從源頭上防治腐敗；四是領導和支持執紀執法機關查處違紀違法問題；五是黨委主要負責同志要管好班子，帶好隊伍，管好自己，當好廉潔從政的表率。《中國共產黨章程》第四十四條規定，紀委的監督責任主要有維護黨的章程和其他黨內法規，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執行情況，協助黨的委員會加強黨風建設和組織協調反腐敗工作等。2013年12月頒布的《建立健全懲治和預防腐敗體系2013-2017年工作規劃》中規定：各級黨委要承擔黨風廉政建設和反腐敗工作的主體責任。各省市制定的《關于落實黨風廉政建設黨委主體責任和紀委監督責任的意見》及其追究辦法又具體規定了“兩個責任”的追究程序機制。可見，“兩個責任”既有“職責與任務”的涵義，又有“制裁與處罰”的內涵。

② 政治責任是指政治官員制定符合民意的公共政策或推動符合民意的公共政策執行的職責，以及沒有履行好相關職責時受的譴責和制裁。參見張賢明.論政治責任的相對性.政治學研究. 2001（4）： 63-69.

③ 目前關于“兩個責任”的黨內規范性文件主要有：《中國共產黨黨章》（以下簡稱黨章）、《中國共產黨黨組工作條例（試行）》《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨廉潔自律準則》《中國共產黨黨組工作條例》《建立健全懲治和預防腐敗體系2013 —2017年工作規劃》《黨的紀律檢查體制改革實施方案》等。除了以上文本以外，還有黨中央召開的重要會議報告，如十八屆三中全會報告。

④ 拉里.戴蒙德以及理查德. 岡瑟認為，依據政黨正式組織的規模和功能的范圍，政黨的目標是多元的還是壟斷的，以及對意識形態或綱領的忠誠水平的不同，政黨大致可以劃分為五類：精英型政黨、大眾型政黨、種族主義政黨、選舉型政黨以及運動型政黨。拉里·戴蒙德，理查德·岡瑟. 政黨與民主. 徐琳譯.上海人民出版社，2012： 15-17.

⑤ 第十九條 領導班子、領導干部違反或者未能正確履行本規定第七條規定的職責，有下列情形之一的，應當追究責任：（一）對黨風廉政建設工作領導不力，以致職責范圍內明令禁止的不正之風得不到有效治理，造成不良影響的；（二）對上級領導機關交辦的黨風廉政建設責任范圍內的事項不傳達貫徹、不安排部署、不督促落實，或者拒不辦理的；（三）對本地區、本部門、本系統發現的嚴重違紀違法行為隱瞞不報、壓案不查的；（四）疏于監督管理，致使領導班子成員或者直接管轄的下屬發生嚴重違紀違法問題的；（五）違反規定選拔任用干部，或者用人失察、失誤造成惡劣影響的；（六）放任、包庇、縱容下屬人員違反財政、金融、稅務、審計、統計等法律法規，弄虛作假的；（七）有其他違反黨風廉政建設責任制行為的。

⑥ 據北京青年報2014年4月22日報道：自2013年11月至2014 年2月間，全國檢察機關共立案偵查貪污賄賂案件7 115件，共計9 249人，同比分別上升28.8%和25.6%。案件集中發生在領導機關和領導干部之中。

⑦ 例如，過程模型理論是一種新的解釋集體腐敗產生原因的理論，由美國學者Brief、Buttram、Dukerich 提出。該理論認為當事人涉入腐敗需經歷高層的批準過程、組織成員的順從過程以及腐敗行為形成的制度化過程，并且個人初始涉入腐敗的行為是一個無意向過程的結果。個人涉入腐敗的決策并非完全理性，社會影響往往會塑造人們的態度與行為。社會對人們行為的影響不需要首先經過改變人們所持有的態度。薛剛.腐敗預防新論. 世界圖書出版公司，2013：7.

⑧ 田飛龍認為黨內法規具有四層等級效力：第一層是黨章；第二層是中央黨內法規；第三層是由中紀委與中央各部門制定的法規；第四層是省級黨委法規。田飛龍. 法治國家進程中的政黨法制. 法學論壇，2015（3）： 103.

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［3］ 田飛龍. 法治國家進程中的政黨法制［J］. 法學論壇，2015（3）：91-106.

［4］ 湖北通報7起落實“兩個責任”不力的責任追究典型案件［EB/OL］. http：//m.ccdi.gov.cn/content/87/18/4368.html？from= timeline&isappinstalled=1，2016-01-05.

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［9］ 程文浩. 預防腐敗［M］. 北京： 清華大學出版社，2011.

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［13］ 孫笑俠. 程序的法理［M］. 北京： 商務印書館，2005： 22.

［14］ 江必新. 論行政程序的正當性及其監督［J］. 法治研究，2011（1）： 4-14.

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［16］ 朱景文. 法理學［M］. 北京： 中國人民大學出版社，2009：484-486.

［17］ 關于公布省市縣三級行政權力清單的通知［EB/OL］. http：// www.sc.gov.cn/10462/10778/12802/12803/2015/6/30/10341474. shtml，2016-01-25.

［18］ 江蘇：今年以來共對133名領導干部實施責任追究［EB/OL］. http：//www.ccdi.gov.cn/yw/201510/t20151016_63614.html，2015-12-11.

［19］ 陸云達，邱杰，創新監督執紀理念 把握運用“四種形態”——聚焦全會［EB/OL］. http：//www.ccdi.gov.cn/special/lcqh/jjqh_ lcqh/201601/t20160111_72489.html，2016-01-23.

［20］ 湖南通報11起黨風廉政建設責任追究典型案件［EB/OL］. http：//m.ccdi.gov.cn/content/29/ce/7578.html？from=timeline&isa ppinstalled=1，2015-12-08.

［21］ 邢婷婷. 下屬違紀領導被問責這事到底冤不冤［EB/OL］. http：//rmrbimg2.people.cn/data/rmrbwap/2016/01/31/cms_15148 43207320576.html？from=timeline&isappinstalled=0，2016-01-06.

［22］ Ermann M D，Lundman R J. Corporate and Governmental Deviance： Problems of organizational behavior in contemporary society ［M］. Oxford： Oxford University，1996： 3-44.

［編輯： 蘇慧］

“Two-responsibility” implementation mode of preventing corruption under the perspective of rule of law

ZHANG Yu
（School of Law，Central South University，Changsha 410083，China）

The Two-responsibility System of Chinese Communist Party aims at establishing a clean government and preventing corruption，whose realization is，however，closely related to the rule of law. Under this perspective，the Two-responsibility Policy has such two functions as internal self-discipline and external authority，presuming the respondents' responsibilities on “the faulted” and “the related，” similar to legal liability，and taking the main penalties by discipline and by institution. Both to prevent and punish corruption，the Two Responsibilities not only require that powers be regulated，precedures be justified，power and accountability be integrated，but also need to be backed up by specific systems.

the Two Responsibilities； preventing corruption； rule of law

D262

A

1672-3104（2016）04-0054-08

2016-04-06；

2016-06-20

湖南省重點研發計劃（軟科學研究）“腐敗案件實證分析與預防腐敗制度完善研究”（2015ZK2001）

張雨（1987- ），女，湖南長沙人，中南大學法學院2014級博士研究生，主要研究方向：憲法與行政法學