建立地方人大及其常委會討論決定重大事項清單的思考

黨的十八屆三中全會提出，健全人大討論、決定重大事項制度。這對地方人大依法行使好討論決定重大事項職權、充分發揮國家權力機關作用提出了新的任務和要求。我們認為，建立地方人大及其常委會討論決定重大事項清單，是健全人大討論、決定重大事項制度的重要方面和突破口。2014年，《中共浙江省委關于進一步加強人大工作和建設充分發揮人大作用的意見》（浙委發〔2014〕32號）明確提出，探索建立提交人大及其常委會討論、決定重大事項清單（以下簡稱“重大事項清單”）。這是在全國省級黨委文件中首次提出重大事項清單這一概念和任務，對于落實好黨的十八屆三中全會精神，推進人民代表大會制度與時俱進、促進治理體系和治理能力現代化，協調推進“四個全面”戰略布局具有重要意義。加強這方面研究，明確有關內涵、思路、措施和路徑，使重大事項清單得以建立和實施起來，推動地方人大討論決定重大事項工作更上新臺階，顯得尤為迫切和重要。

一、關于重大事項清單的內涵特征

地方人大常委會自設立以來，在積極探索行使重大事項決定權的有效形式方面，取得了一定的成效；但是，也要清醒地看到，黨委決定、政府執行，或者黨委、政府共同決定重大事項，仍是目前較為普遍的權力運行模式，人大重大事項決定權難以得到充分行使。各地反映較多的是這項職權行使涉及黨委與人大、人大與“一府兩院”的關系處理，不愿輕易行使；所作的決議決定存在程序性的多、有實質內容的少，由人大及其常委會主動作出的多、“一府兩院”主動提交的少，重決定、輕執行以及工作還不夠經常化、規范化等現象；尤其是有關法律法規和文件對重大事項范圍的規定比較原則，缺乏對具體內容、程序等明確界定和規范，操作起來有難度。總的來講，相比其他職權行使，討論決定重大事項權的行使與其在國家權力機關職權體系中的地位不協調，其應有的權力效能沒有得到充分發揮。究其原因，有思想認識不夠到位、權力運行機制有待健全、重大事項范圍的界定不夠具體、人大自身行使重大事項議事能力不夠強等諸多方面。根據憲法和法律有關規定，這些年來地方人大在地方性法規或有關文件中對重大事項的范圍做過規定，但由于規定比較原則，缺乏對具體內容、程序等明確界定和規范，在實踐操作中仍難以把握，這已成為影響有效行使重大事項決定權的重要因素。因此，有必要以重大事項清單為突破口，健全人大討論、決定重大事項相關制度，推進討論決定重大事項職權行使，進一步發展社會主義民主政治，保證人民當家作主。

（一）建立重大事項清單的緣起。在十八屆三中全會關于全面深化改革若干重大問題的決定中，有兩個“清單”的提法，即“負面清單”和“權力清單”。前者是對現代市場體系規則的要求，后者是對公權力（行政權力）的要求。“負面清單”是現代市場經濟運行的一種管理模式，也是一種現代市場經濟理念，目的在于使經濟活動的空間更為廣闊、更為自由。其要義是設定“不能作為”的“清單”，“清單”以外都可作為，就是明確非禁止即準入，最大限度破除市場壁壘，保證各類市場主體平等使用生產要素、公開公平公正參與市場競爭。2015年10月，國務院《關于實行市場準入負面清單制度的意見》中明確：市場準入負面清單制度，是指國務院以清單方式明確列出在中華人民共和國境內禁止和限制投資經營的行業、領域、業務等，各級政府依法采取相應管理措施的一系列制度安排。市場準入負面清單以外的行業、領域、業務等，各類市場主體皆可依法平等進入。實行市場準入負面清單制度是發揮市場在資源配置中決定性作用的重要基礎，是更好發揮政府作用的內在要求[1]，是構建開放型經濟新體制的必要措施，對于推進國家治理體系和治理能力現代化具有重大意義。

“權力清單”，簡要來說就是要把各級政府和各個政府部門所掌握的各項公共權力進行全面統計，并將權力的列表清單公之于眾，主動接受社會監督[2]。其要義是設定“可作為”的“清單”，“清單”以外的都不可作為，就是明確非授權即禁止，最大限度防止政府的越位、缺位與錯位。2014年3月，浙江省政府決定在全省全面開展政府職權清理、推行權力清單制度，構建“權界清晰、分工合理、權責一致、運轉高效、法治保障”的職權體系，并實施了包括省市縣政府權力清單在內的“四張清單一張網”，有力地提高了行政效能，推動政府治理體系和治理能力現代化。

從政府實踐來看，明確“負面清單”和“權力清單”，是厘清“政府與市場”邊界的基礎一環。十八屆三中全會作出推行權力清單制度的決定，就是為了給行政權力打造一個制度的籠子，使之科學有效運行[3]。這一權力清單制度以依法制權為根本理念，以陽光行政為最大特點，以權責一致為基本原則，是我國推進依法行政、建設法治政府的重要舉措，對于健全科學的行政權力運行機制、全面推進依法治國具有深遠的意義。

考慮到全國人大尚未出臺討論決定重大事項工作的專門性法律，地方性法規對重大事項界定依然比較原則，加上健全人大討論決定重大事項制度是推進人民代表大會制度與時俱進的重要任務。在這種情況下，與其一味追求制定法律和修改地方性法規，倒不如換個角度，借鑒十八屆三中全會提出的“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度”和各地實施政府權力清單制度的實踐，建立人大及其常委會討論決定重大事項清單，為地方人大及其常委會更好地行使這項職權提供制度性保障。

（二）重大事項清單的特征。一是法定性。就是從法律明確賦予地方人大及其常委會職權的角度，明確清單應當涵蓋人大常委會討論決定重大事項的范圍，橫向到邊，縱向到頂到底，規定凡是不涉及國家秘密的事項都應列入清單。二是人民性。人大常委會的性質決定了清單所列的重大事項必須匯聚民意、反映人民利益訴求，將重大事項決定權行使的邊界、環節和程序等公之于眾，擴大人民群眾對重大事項決定權的參與。三是實踐性。由于重大事項是一個動態、發展的概念，具有階段性和區域性，要根據本地人大工作實踐和實際情況，重點把黨委認可、政府關心、群眾關切、人大有為的重大事項列入清單，對工作中好的做法予以總結，在實踐中不斷完善重大事項清單[4]。

（三）討論決定重大事項清單的定位。討論決定重大事項是人民行使國家權力的重要內容和重要形式之一，是堅持人民主體地位、保證人民當家作主的重要體現，也是人大行使監督權、任免權等職權的前提保障。地方人大重大事項決定權行使好壞，直接關系到國家權力機關的權威，關系到以民主法治方式推進治理體系和治理能力現代化，關系到黨委決策權、人大決定權、“一府兩院”執行權的恰當行使，對地方重大決策的科學化、民主化、法治化具有重大影響。從重大事項決定權的職能作用來看，重大事項清單搭建了黨委、人大常委會和“一府兩院”職權行使的平臺與載體，理順了黨委決策、人大決定、“一府兩院”執行的運行機制，使法律有關原則規定真正成為可操作、可執行的法治實踐，使全面推進依法治國、提高依法治理能力落到實處。從討論決定重大事項工作的各個環節來看，重大事項清單是開展這項工作的路線圖和責任表，哪些事項需提交人大常委會討論決定、由誰提出和處理流程等方面一目了然，便于明確責任主體，增強討論決定重大事項工作的科學性、計劃性。從推進人大工作公開化、民主化的角度來看，重大事項清單是密切聯系人民群眾、發展人民民主的渠道和形式，一方面讓群眾了解國家權力機關如何行使權力，促進實際行使成效，擴大人民群眾對人大工作的參與；另一方面有利于人大常委會接受人民群眾的監督，讓權力在陽光下運行。

二、關于建立重大事項清單的責任主體

根據憲法和法律規定，人大及其常委會是討論決定重大事項權行使的主體，這點是毫無疑問的。那么，建立重大事項清單的責任主體是不是人大及其常委會呢？這是重大事項清單能否建立首先需要搞清楚的關鍵問題。浙委發〔2014〕32號文件明確提出，黨委協調人大常委會和“一府兩院”，健全人大討論、決定重大事項具體制度，探索建立提交人大及其常委會討論、決定重大事項清單。這里明確了建立重大事項清單的責任主體是黨委，而不是人大及其常委會或“一府兩院”。在重大事項清單的建立過程中，對此要從以下方面加以認識和把握。

一是討論決定重大事項權在人民代表大會制度中處于關鍵地位。人民代表大會制度是我國的政權組織形式，是與我國人民民主專政相適應的政體，在實現全面依法治國中具有總平臺的地位和作用。習近平總書記指出，發展社會主義民主政治，建設社會主義法治國家，必須抓住具有根本性質和意義的環節。討論決定重大事項權具有法定性、民主性、全局性、自主性、創制性等特征，在人大及其常委會職權體系中處于核心地位。抓住了討論決定重大事項權，就抓住了堅持和完善人民代表大會制度的重要環節。黨在法治之下治國理政，就是要按照黨的十八屆四中全會提出的“四個善于”，充分發揮人大及其常委會這項職權的作用，全面推進依法治國，確保人民當家作主充分實現，國家和社會生活法治化有序推進。

二是實現黨依憲治國、依法執政的必然要求。依憲治國、依法執政是黨執政理念和執政方式的歷史性跨越。要從制度上真正落實黨的十八屆四中全會提出的依憲治國、依法執政，就要求黨從主要依靠政策執政向主要依靠法律執政轉變，從強調嚴格遵守法律執政向既嚴格遵守法律，又主動創制和運用法律執政轉變，從加強自身制度建設與領導國家法制建設分頭實施向二者同步推進[5]，構建黨委決策——人大決定——“一府兩院”執行的權力運行機制，推進治理體系和治理能力現代化。討論決定重大事項權是憲法和法律賦予人大及其常委會的重要職權。人大及其常委會依法行使重大事項決定權，是把黨的主張通過法定程序轉化為國家意志的重要途徑；凡是關系政治、經濟、文化、社會和生態文明建設等方面的，屬于人大及其常委會職權范圍內的重大問題，通過法定程序，由人大及其常委會作出決議決定，集中體現了黨的大政方針和重大決策部署，集中反映了人民的意志，既落實了憲法和法律關于各國家機關的分工合作要求，又確保了各項工作在法治軌道上有序開展。

三是推進黨委重大決策科學化、民主化的客觀要求。人大及其常委會依法討論決定重大事項，實際上是對本行政區域內改革開放和社會主義現代化建設事業中的重要問題進行民主、科學決策的過程，這種決策是通過人大代表和人大常委會組成人員，在充分發揚民主的基礎上有效集中，作出反映人民意志、符合實際的決議決定，使重大事項的論證更加深入、全面，對決策正確性、可行性提供了保障。從這個意義上說，黨委支持和保證人大及其常委會開展討論決定重大事項工作，為推進科學決策民主決策依法決策提供了途徑和保障，是對人民、對事業、對法律負責的重要體現。

正因如此，黨委和人大及其常委會、“一府兩院”都要深化認識，不斷形成建立重大事項清單的共識；特別是黨委要從協調推進“四個全面”的高度，把握主體定位，明確職責，加強領導，強化協調，穩步推進這項工作。人大及其常委會和“一府兩院”要在黨委的領導下，消除思想顧慮，克服認識誤區，增強積極性主動性，依法履行職責，密切協同配合，確保這項工作順利進行。

三、關于重大事項清單的主要內容

浙委發〔2014〕32號文件提出探索建立重大事項清單這一任務后，浙江省杭州市、建德市、桐廬縣、湖州市南潯區、義烏市、溫嶺市等地積極探索實踐，研究出臺重大事項清單，取得了一定進展和成效。其中，杭州市人大及其常委會討論決定重大事項清單的主要內容是將重大事項分為“議而必決”“議而可決”“報告備案”三類共48項，對重大事項范圍作了進一步具體細化。桐廬縣人大常委會2015年制定實施了年度重大事項清單，內容包括本年度擬提請人大常委會審議并作出決議決定的重大事項4項，擬向人大常委會報告、聽取人大常委會意見建議的重大事項10項。這些探索實踐比較切合實際，符合憲法法律規定精神，具有重要的示范引領作用，為建立重大事項清單提供了有益借鑒和經驗。由于目前建立重大事項清單仍處于摸索階段，要描述其全部構架有理論和實踐上的難度。筆者理解，各地重大事項清單形態應不拘泥于固定格式，可以多樣化；但對照政府權力清單，人大及其常委會重大事項清單至少包括三個方面。

第一個方面，建立清單的目的、依據和原則。目的和依據比較好理解，這里不展開闡述；主要是把握好原則，概括起來有堅持黨的領導，堅持人民主體地位，堅持圍繞中心、服務大局，堅持依法依程序，堅持突出重點、講求實效等。

第二個方面，重大事項的具體范圍。科學厘清重大事項具體范圍是清單的重中之重。總的是要遵循法定原則、大事原則、群眾利益原則和實效原則，結合本地、本時期的實際厘清重大事項的具體范圍。通過調查匯總，從兄弟省級人大常委會出臺的討論決定重大事項地方性法規來看，普遍把重大事項分為“議而必決”“議而可決”“議而不決”三大類。自2009年以來，已有重慶（2009年3月）、山東（2010年9月）、遼寧（2010年9月）、廣西（2014年7月）、河南（2014年12月）等地對討論決定重大事項地方性法規作了修改，安徽、江西省人大常委會討論決定重大事項規定仍在審議修改中。各省級人大常委會在地方性法規中采取“列舉條款加兜底條款”方法，將重大事項范圍作了具有一定操作性的界定，如重慶將“議而必決”的事項具體化為10項（包括兜底條款，下同），將“議而可決”的事項具體化為13項；山東將前述兩類事項分別具體化為13項和20項；河南將前述兩類事項分別具體化為11項和17項；廣西對“議而必決”的事項具體化為17項（沒有對“議而可決”事項作出明確規定）。安徽的法規草案對“議而必決”事項具體化為13項，且對計劃、預算的調整達到一定額度的，規定就該事項單項報告，由省人大常委會討論決定，體現了定量與定性相結合；對“議而可決”事項具體化為19項。從浙江省各級人大常委會討論決定重大事項規定和設區的市相關規定來看，省地方性法規對“議而必決”事項具體化為8項，對“議而可決”事項具體化為14項；杭州市對前述兩類事項具體化為14項和19項；寧波市對前述兩類事項具體化為10項和26項；金華市對前述兩類事項具體化為12項和17項；衢州市對前述兩類事項具體化為12項（沒有對“議而可決”作出明確）；麗水市對前述兩類事項具體化為10項和17項等。從這些情況可看出，各地對憲法和地方組織法有關規定都作了細化；同時結合本地實際，對“議而可決”事項作了具體規定，對憲法和法律規定精神予以豐富和發展，進一步明晰了重大事項范圍，這些對于行使討論決定重大事項權起到了積極作用。在充分借鑒已有經驗和做法基礎上，清單對重大事項的具體范圍可以考慮以下方面。

一是參照省級地方性法規對重大事項界定的方法，清單可采取明確列舉、概括性規定、根據提出議案的主體劃分等方法，或者綜合運用上述方法，對重大事項的范圍進行界定。這里要指出的是，在上述幾種方法中，根據法律法規的規定和精神把各種重大事項逐一列舉，盡可能把重大事項細化、具體化，有利于在實踐中行使，因此以明確列舉為主，概括性為輔。當然，要通過列舉窮盡重大事項的范圍是不可能的，仍有必要保留概括性規定，保持一定的彈性，以適應形式多樣、千姿百態的重大事項。

二是結合地方實踐經驗，清單可對重大事項分成三類：第一類是法律有明確規定，應由人大及其常委會依法審議并作出決議決定的重大事項，即“議而必決”事項；第二類是法律只有原則性規定，地方可以根據實際情況將其具體化、法律化，列出應當由人大及其常委會進行討論的事項，人大及其常委會視情況可以作出決議決定的事項，即“議而可決”事項；第三類是應向人大及其常委會備案的重大事項，人大及其常委會只討論，不作決定決議的事項，即“議而不決”事項。

三是根據實際需要，除法律法規明確規定必須報人大討論、決定的事項外，在內容上清單還可明確以下事項應重點討論、決定：（1）保證憲法、法律、法規和上級人大決議的遵守和執行的重大措施；（2）加強民主法治建設的重大措施；（3）區域經濟發展總體規劃、城鎮建設、土地利用、重大民生工程項目、財政性資金投入較大、對環境和資源保護影響深遠的重大建設項目；（4）重大突發事件應對處置情況等[6]。

四是根據全國人大有關部署要求，每年各級人民代表大會會議審議通過各項報告、審查批準計劃和預算，集中反映和體現了中央的大政方針與地方黨委的決策部署，一經大會通過即成為當年國家機關各項工作的具有法定效力的文件。要把聽取和審查“一府兩院”工作報告、審查批準計劃和預算及部分調整方案作為人民代表大會行使重大事項決定權的重點，依法認真負責地作出決議決定。據此，要把這些內容作為人大討論決定重大事項的范圍，在清單中予以明確，以進一步明確新時期地方各級人大討論決定重大事項工作的努力方向。

這里需要指出的是，由于重大事項處于動態發展過程，具有階段性和區域性。在確定重大事項的時候，要從法律規定精神和實際出發，堅持定量與定性相結合，堅持民主與公開相結合，科學合理界定具體的重大事項范圍。

第三個方面，職責和工作流程。按照“職權法定、權責一致、問題導向”的原則，清單要采取梳理、調整、歸并等路徑，對涉及討論決定重大事項工作的各有關方面職責任務予以明確。一是黨委的職責任務主要有，加強對這項工作的領導，協調有關方面健全具體制度，支持和保證人大及其常委會依法行使這項職權，適時提出提交人大及其常委會討論決定重大事項的建議等。二是“一府兩院”的職責任務主要有，建立健全主動提請人大及其常委會討論決定重大事項的制度，每年初及時向人大及其常委會提出項目，并認真執行人大及其常委會決議決定。同時，落實好各級政府出臺重大決策前向本級人大報告的規定。三是人大及其常委會有關方面的職責任務主要有，明確主任會議、各專門委員會和代表、常委會組成人員提出議案的主體職責，以及人大內部做好討論決定重大事項工作的任務要求。同時，為確保討論決定重大事項決定工作有序有效開展，清單要對決定重大事項議案的提出、調查研究、審議表決、監督反饋等環節編制工作流程圖，完善程序，提高工作規范化水平。

四、關于建立重大事項清單的路徑

建立重大事項清單，是民主法治建設領域一項開創性、探索性、實踐性都很強的改革任務，需要地方各級黨委、人大及其常委會和“一府兩院”共同努力。為做好這項工作，要明確以下路徑[7]。

（一）清單的制定路徑。如前所述，建立重大事項清單的責任主體是黨委，因此比較可行的路徑是，在同級黨委的牽頭下，成立清單制定的工作組，成員包括黨委、人大及其常委會和“一府兩院”有關負責人以及有關工作人員。在工作組的組織協調下，開展收集材料、調查研究、起草清單和清單征求意見、修改完善等工作。在各方對清單意見比較一致后，提交同級黨委研究。經同級黨委通過后，最好采取試行的辦法，以黨委文件將清單印發試行。

（二）清單的法治化路徑。清單構成中最重要、最核心的內容是科學界定重大事項的具體范圍。對省級人大常委會來講，要在清單正式實施一段時間以后，及時總結實踐經驗，修改省級人大常委會討論決定重大事項規定，以立法的形式將清單中所規定的重大事項具體范圍固定下來，使清單具有法定效力。同時，還可考慮由省級人大常委會制定涵蓋縣級以上人大常委會討論決定重大事項的地方性法規，對全省范圍內重大事項具體范圍予以梳理總結，為制定全省性清單提供法律依據，提高這項工作的法治化水平。

（三）清單的年度實施路徑。根據清單所界定的重大事項具體范圍、所明確的職責和工作流程，清單的實施具有了現實可行性。目前討論決定重大事項工作存在的一些問題，很重要的方面是由于這項工作沒有年度計劃，具有隨意性、隨機性，缺少科學統籌安排。借鑒編制年度立法計劃、監督工作計劃的做法，地方人大及其常委會要通過編制討論決定重大事項年度工作計劃，確保清單得到有效落實、重大事項決定權得到有效行使。確立年度討論決定重大事項的議題，一是根據清單，每年初，召開黨委、人大常委會、“一府兩院”等有關方面工作溝通協調會，商議提請人大常委會作決議決定或向人大報告的重大事項，經同級黨委同意后，列入年度人大常委會討論決定重大事項工作計劃。二是根據清單，人大及其常委會主動提出討論決定重大事項的議題。同時，工作計劃要明確人大有關專工委、“一府兩院”及有關部門承辦職責和時限要求，確保工作計劃順利完成。

（四）清單的檢查落實路徑。建立嚴格的責任追究制度，對清單拖延不執行或者執行不力的，黨委要加大黨紀問責力度，人大常委會要運用法律賦予的剛性手段進行監督，督促“一府兩院”落實重大事項清單。上級人大常委會要加強對下級的指導和示范，推動清單落實，充分發揮上下級人大常委會之間開展這項工作的整體優勢。

注釋：

[1]國務院：《關于實行市場準入負面清單制度的意見》，載《人民日報》2015年10月20日。

[2][3]新華網評：《權力清單將權力關入透明的制度之籠》，2014年2月21日，人民網—人民日報。

[4][7]鄒紹平：《建立討論決定重大事項清單的路徑》，載《浙江人大》2015年第6期。

[5]《全面推進依法治國學習讀本》，國家行政學院出版社2014年10月第1版，第22、23、24頁。

[6]張學明：《厘清邊界推動決定“落地”》，載《浙江人大》2015年第10期。

（作者單位：浙江省人大常委會研究室）