鄉鎮人大制度研究：困境、突破及發展完善

曾慶輝

鄉鎮人大制度得到長足發展的一條重要經驗就是：尊重基層人大的首創精神，及時總結基層人大工作的成功經驗，并通過法律法規的形式加以確認，從而使鄉鎮人大制度在實踐中不斷探索，在探索中不斷發展完善。

鄉鎮人大的法律地位、作用和權威在我國憲法、地方組織法及相關法律中都有明文規定。它是最基層的國家權力機關，是整個國家政權的基礎，是國家治理體系的重要組成部分；同時，它也是基層民眾參與管理國家和社會事務、行使當家作主權利的制度平臺，是基層民眾有序、理性地參與基層社會治理的有效載體，是政情和民意之間最直接的橋梁。張德江委員長對鄉鎮人大的基本特征有一個很精彩的比喻：“鄉鎮人大工作歸根到底要‘頂天立地’。頂天，就是堅持黨的領導，鞏固黨的執政地位，貫徹落實黨的路線方針政策。立地，就是要為老百姓辦事，反映老百姓的呼聲，解決老百姓的困難，促進老百姓安居樂業”[1]。就鄉鎮人大建設問題，張德江委員長指出：“要從鞏固黨的執政基礎、推進國家治理體系和治理能力現代化的高度，充分認識鄉鎮人大作為基層地方國家權力機關的地位和作用，切實加強鄉鎮人大建設，提高鄉鎮人大工作水平”[2]。

因此，有人大工作者指出：“沒有鄉鎮人大體制的完善，國家根本政治制度便缺乏堅實的根基；沒有鄉鎮人大的有效作為，基層民主很難真正落實；沒有鄉鎮人大的成熟，整個人大的權威就無法確立”[3]。

然而，從現實情況來看，鄉鎮人大制度卻無論在法學還是政治學領域都未能得到足夠的關注，在實踐中更是處于尷尬的邊緣化境地。由于法律的不完善、制度的不健全、機構設置的不合理以及代表素質的良莠不齊等方面因素的影響，導致鄉鎮人大的職能和功效無法正常有效地發揮，很多人并不了解鄉鎮人大，甚至有人把鄉鎮人大僅僅當作“二線”和“養老院”。鄉鎮人大仍陷于角色尷尬、體制滯后和“虛化”“邊緣化”的困境。如何認識鄉鎮人大制度的地位和作用？如何看待鄉鎮人大制度中存在的問題？如何破解鄉鎮人大工作面臨的困境？如何從法律法規、制度設計、實際運行等層面來發展和完善鄉鎮人大？這些理論課題、實際工作問題和立法問題，如果不及時加以解決，勢必從根本上制約鄉鎮人大制度的職能發揮以及健康發展。本文從鄉鎮人大制度的困境、重大突破、發展完善以及得出的啟示等方面進行分析探討，以期破解鄉鎮人大制度中存在的困境和缺憾。

一、鄉鎮人大制度的困境

由于受制度層面和現實層面等多種因素的制約，致使鄉鎮人大制度功能不彰、作用難以發揮，鄉鎮人大的實際功效與角色定位之間存在很大差距。無論在具體工作實踐中，還是在理論研究和立法方面，鄉鎮人大都是我國人大制度體系中的一個薄弱環節，其困境主要表現在以下方面。

（一）法律制度的缺失

我國憲法和地方組織法規定，鄉、民族鄉、鎮人民代表大會屬于“地方各級人民代表大會”，且明確規定了鄉鎮人大的職權及其工作內容（地方組織法第九條賦予鄉鎮人大十三項職權）。但在制度設計上對鄉鎮人大與縣級以上地方人大進行了區別對待。根據地方組織法及相關法律的規定，鄉鎮人大不設常委會，僅設主席和副主席（地方組織法第十四條）。“舉行會議的時候，選舉主席團。由主席團主持會議，并負責召集下一次的本級人民代表大會會議”（地方組織法第十五條）。法律關于鄉鎮人大主席團的工作內容規定得不明確、工作機制也缺乏規范，導致在實際工作中遭遇許多困難。同時，監督法僅適用于各級人大常委會，也使得沒有常設機構的鄉鎮人大在閉會期間的監督工作無據可依，嚴重阻滯了鄉鎮人大監督工作的開展。此外，憲法、地方組織法、選舉法、代表法等相關法律對鄉鎮人大的代表選舉制度、鄉鎮人大代表的履職與培訓制度、鄉鎮人大信訪、檢查、視察制度等方面的規定過于籠統和抽象，缺乏可操作性。

由于法律與現實的脫節，導致制度設計存在缺陷，從而使得鄉鎮人大工作常常陷于被動局面。地方組織法賦予鄉鎮人大的十三項職權中，因缺乏可操作性，其形式意義遠遠大于實際意義，很少在實際工作中得到落實。同時，“鄉鎮人大失位、缺位、失責，法律也沒有規定責任追究，更沒有衡量標準，工作的好壞主要取決于鄉鎮人大主席、副主席的責任意識和人格魅力，而不是法律和制度的安排。‘看起來重要，做起來次要，工作起來可要可不要’，成為困擾鄉鎮人大工作的難題”[4]。近年來，一些基層頻頻發生的涉農、傷農、侵農等惡性案件恰恰折射出了鄉鎮人大憲法法律制度的缺失和自身作用、定位的模糊。

（二）程序機制不夠完善

“程序是法治與恣意而治的分水嶺”。程序機制的建設與完善是鄉鎮人大作用得以充分發揮的關鍵。從現實情況看，鄉鎮人大行使職權的具體程序規定不細、不合理，導致鄉鎮人大開展工作時常常是隨意性大、標準不統一、程序不規范，甚至感到無所適從。

1.會議程序不夠規范

根據地方組織法的規定，鄉鎮人大會議每年至少召開一次，但會議召開時間、主要內容、基本程序等則缺少法律規范，這就導致實踐中鄉鎮人大會議存在著諸多問題。一是召開不規范。比如：有的鄉鎮雖然安排了1天會期，但在實際操作時，就是上午聽幾個報告、下午一表決就了事，真正的會議時間只有兩三個小時；有的地方會期只有半天；有的鄉鎮與經濟工作會套開，法定會議開成了“快餐式、套餐式”會議；有的鄉鎮人大會議召開時間滯后，個別甚至拖到六七月份才開，會議審議的內容已經“過期”。從各地鄉鎮召開人大會議的情況看，由于會期過短、套開會議、鄉財縣管等原因，大多數鄉鎮只認真聽取了政府工作報告，而人大工作報告、代表建議辦理情況報告等都是有選擇性地聽取，個別鄉鎮甚至沒有收集代表建議，使會議流于形式。二是審議不規范。審議好報告是人大會議的一項重要議程，也是代表的一項重要權利。在具體操作中，有的鄉鎮對這項大會議程有所忽視，有的即使有選舉任務也只安排了1個小時左右的審議時間，有的安排幾個代表作大會發言，有的甚至根本沒有安排審議時間，這樣既沒有尊重代表的主體地位，又不利于推動有關方面的工作。

2.代表履職程序不夠健全

基于鄉鎮人大工作人員不足、代表結構不優等原因，同時代表履職監督、保障、責任追究等程序設計很不健全；已經制定的制度和程序，只是照搬照抄上位法，缺乏量化指標和可操作性。這樣就造成代表活動的深度、廣度、力度與法律的規定還有很大差距。一是代表履職能力不強。許多鄉鎮代表把代表身份當作一種榮譽，關心的是自己的“一畝三分地”，對鄉鎮的發展不夠關注，認為出席人大會議“舉舉手、吃頓飯”，就算完成了人大代表的使命，平時很少參加代表活動，有的審議報告時一言不發，提不出有質量的意見建議，“聽會代表”“舉手代表”“畫圈代表”大有人在。二是組織代表活動偏少。鄉鎮人大組織代表參加集中視察調研活動總量還是偏少，代表小組活動徒有形式，代表工作制度僅停留在“墻上”，很多鄉鎮代表一年難以參加一次活動。三是代表活動的實效性不強。視察調查檢查活動的目的性和針對性不強，走馬觀花、蜻蜓點水的現象比較嚴重，事前沒有充分準備，事中沒有深挖問題，事后不問落實效果，一般都是“走一圈、看一下、聽一遍”了事。

（三）組織架構不夠完整

一是機構設置不夠合理。憲法法律都沒有明確規定鄉鎮人大主席團是鄉鎮人大的常設機構，這就使人大主席團地位尷尬、職責不明，導致工作起來理不直、氣不壯，不少工作只能靠專職副主席“一個人”謀劃，“一個人”爭取，“一個人”決定，這違背了人大“集體行使職權、集體決定問題”的原則。各地鄉鎮人大的掛牌問題也比較混亂，有的掛“人民代表大會”，有的掛“人大主席團”，有的沒有掛牌。機構設置往往被形容為“一塊牌子一個人，光桿司令唱空城”。

二是很少設立人大辦公室。目前，鄉鎮的組織結構中一般只有黨政綜合辦、經濟發展辦和社會事務辦，卻很少有專門的人大辦公室，雖然有的地方虛設了這個機構，但也沒有編制，開展工作“名不正、言不順”，間接造成了人大工作被邊緣化、虛置化。

三是專職人員不專。據了解，一些地方的鄉鎮人大主席、副主席用于鄉鎮人大工作的時間不到10%，很多鄉鎮人大主席被安排做“與身份不符”的工作，有的分管農業、教育，有的帶隊搞招商引資、計劃生育，有的負責道路城建，甚至有的還審批財務等等；配備的工作人員也基本上都是兼職，有的甚至是借調或臨時聘用人員，結果使一些鄉鎮人大出現平時工作無人做、監督工作無人管、代表活動無人問的情況，導致鄉鎮人大作用發揮甚少，看有似無，形同虛設。

四是鄉鎮人大主席在閉會期間孤掌難鳴。地方組織法第十四條規定，鄉鎮人大設“主席，并可以設副主席一人至二人”。法律雖然如此規定，但一般情況下一個鄉鎮人大只設人大主席1名，少有既設專職人大主席又設專職人大副主席的；只有在鄉鎮黨委書記兼任人大主席的情況下，才有可能設專職副主席1名；鄉鎮人大設一正兩副主席的情況還比較少。因此，在鄉鎮人大閉會期間，鄉鎮人大主席、副主席很難依法履行職責。

（四）職權行使不夠充分

鄉鎮人大的職權主要是由地方組織法第九條所規定，但該條款僅列舉了主要內容而缺少具體操作程序，因而導致鄉鎮人大行使“三權”（即監督權、決定權、選舉權）無所適從，特別是閉會期間更是存在職權虛置、程序空轉的現象。

一是監督權行使難到位。“在鄉鎮人大的‘三權’中，監督權無疑應當擺在更加突出的位置，通過聽取和審議本級政府工作報告，質詢、罷免、撤銷等程序，‘以權力制約權力’，以防止‘天高皇帝遠’的基層政府違反國家政策和法律秩序。”[5]但是現實情況卻是，鄉鎮人大的監督權很難行使到位。一方面，地方組織法沒有明確鄉鎮人大設常設機構，監督法也沒有對鄉鎮人大的監督工作作出規定，這就造成鄉鎮人大監督工作在閉會期間既缺乏組織者，又缺乏具體的法定方式和程序。另一方面，鄉財收歸縣管后，本應由鄉鎮人大會議審查、批準的本級財政預算和決算職能，事實上已不存在；鄉鎮多數部門為縣級派出機構的現狀，客觀上導致鄉鎮人大無權監督、無法監督。

二是決定權行使比較少。按照法律規定，鄉鎮只能通過一年一度的人大會議討論決定相關重大事項。在閉會期間，如有“需要討論決定的重大事項，就必須增開人大會議”。然而在實際工作中，由于開會成本較高、組織難度較大、內容過于單一等因素，鄉鎮人大一般不會加開會議，決定權的行使也就受到很大的局限，許多重大問題一般都由黨委直接決定。

三是選舉權行使不規范。人大主席、副主席，鄉鎮長、副鄉鎮長的人事調整，如適逢鄉鎮人大會議召開，一般都能依法按程序進行選舉，但大會閉會期間，這項工作很不規范，沒有及時履行法律手續。

二、鄉鎮人大制度的重大突破

基層人大制度是我國整個人大制度的基礎，如果不從根本上抓好鄉鎮人大制度建設，就可能導致“基礎不牢，地動山搖”。如何破解鄉鎮人大制度的困境，怎樣加強鄉鎮人大建設、切實發揮基層國家權力機關作用？無論從中央到地方還是立法層面，都在鄉鎮人大制度方面取得了重大突破。

（一）中央高度重視，鄉鎮人大迎來“重大機遇期”

鄉鎮人大在我國人大制度體系中的地位和作用毋庸置疑，其重要性也一再被重申。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出：“堅持人民主體地位，推進人民代表大會制度理論和實踐創新，發揮人民代表大會制度的根本政治制度作用”；十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》再次明確，“人民代表大會制度是保證人民當家作主的根本政治制度，必須保證人民在黨的領導下，依照法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務”。

2013年3月，在十二屆全國人大常委會第一次會議上，張德江委員長強調，人大工作是“一線”，有時還是“火線”。

2014年5月，張德江委員長專門就加強鄉鎮人大建設、發揮鄉鎮人大作用到浙江調研。張德江委員長多次強調做好鄉鎮人大工作的重要性：“鄉鎮人大是最基層的國家權力機關，鄉鎮人大工作關系到國家政權的鞏固和發展，關系到國家的長治久安和繁榮昌盛。”[6]張德江委員長在調研時指出，“全面有效行使鄉鎮人大的法定職權，更好地展現人民代表大會制度的優越性”。張德江委員長的鄉鎮人大調研，掀起了一場“鄉鎮人大建設：如何打牢國家政權基礎”的討論熱潮[7]。

2015年6月，中央出臺加強縣鄉人大工作和建設的相關意見，推出一系列加強鄉鎮人大制度建設的根本性、制度性、長遠性的重要舉措。

綜上所述，如何破解鄉鎮人大制度的困境，中央不僅高度重視，而且采取了一系列有效的重大突破措施。中央一系列高密度的動作充分表明：鄉鎮人大工作和建設迎來了難得的“重大歷史機遇期”。

（二）地方堅持探索創新，鄉鎮人大制度進一步發展完善

從鄉鎮人大制度建立至今，地方層面從來沒有停止過探索創新的步伐。無論從制度設計方面，還是實際操作方面，它們都試圖突破鄉鎮人大尷尬、虛弱之困境，并使之成為真正的國家權力機關。各地方所進行的一系列探索和創新，意義很大，體現了腳踏實地的作風和精神，反映了現實主義的理念和路向（如表1所示）。

從表中可以看出，地方層面的探索創新，有的取得了很好的效果，被修改法律時采納，比如沅江試驗；有的贏得大家的贊譽和肯定，正在穩步推行，比如新河的改革創新；有的受到質疑被叫停，比如新晃改制。但不可否認，這些探索和改革涵蓋面廣，涉及鄉鎮人大體制機制、監督權、人代會、代表工作、經費保障以及重大事項決定權等方面。這些探索創新，為進一步改革和完善鄉鎮人大制度提供了寶貴的經驗與教訓。

綜上所述，地方層面在不違背憲法法律的前提下，堅持探索鄉鎮人大依法履職的新方式新機制以及對鄉鎮人大進行的改革和完善，我們都應該給予肯定和支持。比如，甘肅省人大常委會堅持把全面深化改革的重點聚焦到鄉鎮人大工作上，從制度建設入手，加強對鄉鎮人大工作指導，先后研究制定了一系列制度規范，對鄉鎮人大的機構設置、人員配備、經費保障和代表之家建設、代表活動及日常工作運行等，進行了詳盡規定，為推動鄉鎮人大工作制度化、規范化、科學化建設提供了重要遵循。如今，甘肅省鄉鎮人大工作步入了黨委重視、人大盡責、政府支持，有地位、有權責、有威信的科學化發展軌道[9]。地方層面的這些探索和創新，都彰顯了鄉鎮人大應負的責任和應有的功能。

（三）“人大三法”修改，鄉鎮人大制度進一步“實起來”

現行地方組織法賦予鄉鎮人大監督權、選舉權和區域重大事項決定權三大權力，但對閉會期間如何開展工作，沒有明確、具體的規定，且缺乏針對性和可執行性，這樣致使鄉鎮人大在閉會期間長期處于“休眠”的狀態。

把基層人大建設好，是充分彰顯我國人大制度優越性的重要內容。因此，必須重點從法律上、制度上著力解決基層人大存在的突出問題。2015年8月29日，十二屆全國人大常委會第十六次會議表決通過了地方組織法、選舉法、代表法的修改決定。“人大三法”修改不是全面修改，而是部分修改。三法的修改，進一步明確了鄉鎮人大在閉會期間的工作，從法律上保障了鄉鎮人大工作的常態化、規范化，是鄉鎮人大工作“實起來”的關鍵一步。

1.加強鄉鎮人大工作和建設

一是通過修改地方組織法第十四條第三款，增加規定鄉鎮人大主席、副主席在閉會期間不僅要“負責聯系本級人民代表大會代表”，而且要“根據主席團的安排組織代表開展活動，反映代表和群眾對本級人民政府工作的建議、批評和意見，并負責處理主席團的日常工作”。賦予了鄉鎮人大主席、副主席接受本級人大主席團授權并負責處理主席團日常工作的職能，在一定程度上默認了鄉鎮人大主席、副主席作為鄉鎮人大主席團會議和活動召集人的地位，必將進一步強化鄉鎮人大主席、副主席的專職專責，提升鄉鎮人大主席、副主席的法律地位。

二是明確鄉鎮人大主席團在閉會期間有事可做、有責可盡。立法明確賦予鄉鎮人大主席團以下職權：（1）賦予鄉鎮人大主席團閉會期間的相關工作職責并明確由主席團向大會報告閉會期間的工作。（2）明確鄉鎮人大主席團確認當選代表資格。（3）明確鄉鎮人大主席團安排代表閉會期間的活動。（4）明確鄉鎮人大主席團可以安排代表視察或應代表要求持證視察。（5）明確代表視察、專題調研報告由鄉鎮人大主席團轉交處理。（6）明確鄉鎮人大主席團可以組織代表參加執法檢查和其他活動。（7）明確鄉鎮人大主席團在閉會期間受理代表建議。（8）明確鄉鎮人大主席團要專門聽取代表建議辦理情況的報告。（9）明確鄉鎮人大主席團應當定期組織代表向選民述職。這一系列法定職能的明確，說明鄉鎮人大主席團已不僅僅是鄉鎮人代會的召集者和主持者；鄉鎮人大主席團不僅在人代會期間要依法履職行權，而且在閉會期間也要履職盡責。

以上職權的確定，回應了地方層面多年來在鄉鎮人大工作上的探索實踐以及對健全工作機構和完善組織建設的迫切需要，解決了閉會期間制約鄉鎮人大工作的“瓶頸”問題，是對鄉鎮人大的制度性重大突破。

2.加強鄉鎮人大代表選舉工作

為把好鄉鎮人大代表“入口關”，“三法”修改加強了代表資格審查工作，加強對選舉全過程的監督。

一是增加規定，“公民參加各級人民代表大會代表的選舉，不得直接或者間接接受境外機構、組織、個人提供的與選舉有關的任何形式的資助。違反前款規定的，不列入代表候選人名單；已經列入代表候選人名單的，從名單中除名；已經當選的，其當選無效。”[10]

二是對代表資格審查委員會的職責和審查程序進一步予以補充和完善。增加規定，“代表資格審查委員會依法對當選代表是否符合憲法、法律規定的代表的基本條件，選舉是否符合法律規定的程序，以及是否存在破壞選舉和其他當選無效的違法行為進行審查，提出代表當選是否有效的意見，向本級人民代表大會常務委員會或者鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會主席團報告。”“鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會主席團……在每屆人民代表大會第一次會議前公布代表名單。”[11]

三是增加規定，“當選代表名單由選舉委員會或者人民代表大會主席團予以公布”（新修改的選舉法第四十五條第二款）。

3.加強鄉鎮人大代表工作

為加強國家機關同人大代表的聯系，提高代表議案和建議辦理質量，做好鄉鎮人大代表履職服務保障工作，加強對代表履職的監督，“三法”增加規定，鄉鎮人大代表根據鄉鎮人大主席團的安排開展視察、調研等活動，鄉鎮人大代表參加視察、專題調研活動形成的報告，由鄉鎮人大主席團轉交有關機關、組織研究處理。代表建議、批評和意見辦理情況的報告，應當予以公開。鄉鎮人大主席團應當定期組織本級代表向原選區選民報告履職情況。

綜上所述，“人大三法”的修改，從鄉鎮人大的人員、機構、程序、代表履職等方面作出多項規定，內容針對性強，解決了鄉鎮人大制度長期以來比較難以解決的問題。本次“人大三法”修改一小步，必將迎來完善和做實鄉鎮人大制度的一大步。

三、發展和完善鄉鎮人大制度的對策分析

“求木之長者，必固其根本；欲流之遠者，必浚其泉源。”鄉鎮人大活躍在改革和建設的第一線，最能及時了解、發現農村經濟社會發展和穩定中的各種問題，并提出最具針對性和實用性的意見建議。因此，要堅持和完善我國人大制度，推進國家治理體系和治理能力的現代化，缺乏了鄉鎮人大這一層級，就只能成為一句空話。那么，如何促進鄉鎮人大工作向規范化、制度化方向發展，如何推動鄉鎮人大制度與時俱進？要破解這些問題，筆者以為，歸根結底就是要發展和完善鄉鎮人大制度。發展和完善鄉鎮人大制度需著力做好以下方面的工作。

（一）要充分認識鄉鎮人大的制度功效

我們要從思想上、觀念上充分認識到，“鄉鎮人大作用的發揮、制度的完善，對于我國人民代表大會這一根本政治制度的穩固至關重要。要把發展和完善鄉鎮人大制度作為我國民主政治建設的基礎來夯實，作為民主法治的重要工作來推進，作為匯聚民意、凝聚民心的重要抓手來落實”[12]。要強化鄉鎮人大制度的權威，必須跳出鄉鎮的范疇，把它置于整個民主政治建設、依法治國和國家治理體系這樣一個大命題來考量。鄉鎮人大制度的作用發揮如何，最終取決于民眾對人大的關切、支持程度。因此，就要不斷提高民眾的民主意識、法治意識和人大意識，讓選民了解他們選出的人大及其代表在干什么，干了什么，干得怎樣，這樣人們對人大的關心、支持、監督程度也將隨之提高，人大制度便會如春風化雨般深入人心。

（二）要大膽探索鄉鎮人大工作的方式方法

鄉鎮人大制度不僅需要頂層設計，而且需要完善和健全自身的體制機制，在工作實踐中實現與時俱進，大膽破題。要積極探索建立鄉鎮人大合理的會議會期制度、選舉制度、審議制度、重大事項決定制度、監督制度，充分發揮鄉鎮人大的職能作用和制度功效。要發揮鄉鎮人大主席團的作用。要大膽探索實踐質詢[13]、撤銷、罷免[14]等法律賦予而尚未完全實施的職權。

（三）要完善鄉鎮人大會議制度

主要處理好以下方面的問題。一是關于會議次數和時間。按照中央有關文件精神，鄉鎮人代會一般每年舉行兩次，這樣有利于鄉鎮人大各項權力的實現。還可以借鑒“水江實踐”，實現鄉鎮人代會“季會制”，并且每次會議的時間不少于兩天。二是關于會議的召集和主持。要嚴格依照法律規定，由鄉鎮人大主席團負責會議召集和主持，而不應由鄉鎮黨政班子以會議形式討論召集會議的決議、會議的籌備事項、會議召開過程中的有關程序問題等。三是關于聽取審議內容和報告人的問題。應由鄉鎮長作鄉鎮政府工作報告；由鄉鎮人大主席或專職副主席作鄉鎮人大主席團工作報告；由鄉鎮長或分管財經的副鄉鎮長作預算執行情況的報告；代表建議辦理情況的報告可以書面報告，也可以在政府工作報告中一并向代表報告。四是關于會議審議。要充分安排審議時間，鼓勵代表積極發言。人大代表在審議發言時應做到敢于直言，不說恭維話；緊扣主題，不說題外話；熟悉情況，不說外行話，以確保鄉鎮人大的決策更加科學、真實、客觀。代表的審議發言，要及時整理匯總成大會簡報或審議意見，轉交鄉鎮政府處理。

（四）要行使好鄉鎮人大三項職權

鄉鎮人大要做好“該做應做”的工作，就必須依法行使好監督權、決定權、選舉權。

1.提高監督的實效性和針對性。一要完善鄉鎮人大監督制度，包括監督的重點、方式、內容、程序、后果等等。鄉鎮人大的監督重點應當是“關系到本區域改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的問題”。二要明確鄉鎮人大的監督方式主要為聽取和審議鄉鎮政府的專項工作報告。明確專項工作報告議題確定的幾個途徑，如重大事項決策的執行情況、法律法規實施情況、重點支出的安排和資金到位情況、預算超收收入和科目調整情況、人大代表反映集中的問題、群眾來信來訪反映集中的問題等。三要加強剛性監督方式的運用。鄉鎮人大應激活質詢、撤銷、罷免等剛性監督手段，現階段可將預算監督作為行使監督權的突破口和切入點，使鄉鎮人大的預算監督權實現從“程序”向“實質”的轉變。

2.要明確鄉鎮人大決定重大事項的權限范圍。到底哪些事項屬于鄉鎮“重大事項”，應予以明確具體的界定。按照法律法規和黨的十八屆三中全會的有關精神，凡屬鄉鎮總體規劃、重大建設項目、重大改革措施等，都要依法提請鄉鎮人大討論決定。對確需討論決定、時間緊迫的重大事項，必須增開人大會議，對其他重大事項，盡可能地安排在年度人大會議討論決定。此外，要避免把不該提交人大會議決定的事項提請人大審議。

3.把好“選舉關”。要逐步增加鄉鎮人大主席、副主席，鄉鎮長、副鄉鎮長候選人比例，爭取實現差額選舉[15]；要保證候選人提名、代表醞釀討論、投票等環節依法進行，不能違反法定程序，省略相關環節；要貫徹落實選舉法“對代表的監督、罷免和補選”的明確規定，對破壞選舉的行為要加以嚴厲制裁[16]。

（五）要積極發揮鄉鎮人大代表的主體作用

一要制定合乎鄉鎮人大代表特點的履職細則，使人大代表的履職行為從更多地依靠代表自身的職業背景、個人能力和履職熱情向規范化、制度化的方向轉變。二要強化鄉鎮人大代表執行代表職務的約束，使監督代表從“柔性”向“剛性”轉變。在代表述職制度的基礎上，建立并完善代表任職宣誓制度，年度執行代表職務情況向選民公開制度，代表辭職、罷免制度等。三要完善代表主動聯系群眾制度，通過對人大代表聯系選民提出具體要求，在選區設置代表與選民的互動平臺，建立基層代表走訪選區制度，公開人大代表信息，使代表與群眾的聯系由“軟任務”向“硬約束”轉變，讓代表與選民的聯系直接化、常態化。

四、余論

通過對鄉鎮人大制度的困境、重大突破、發展完善等方面的分析探討，通過梳理憲法、地方組織法、選舉法、代表法對鄉鎮人大制度的明文規定，本文得出如下啟示。

1.鄉鎮人大制度得到長足發展的一條重要經驗就是：尊重基層人大的首創精神，積極支持鄉鎮人大探索嘗試、開拓創新，及時總結基層人大工作的成功經驗，并通過法律法規的形式加以確認，使鄉鎮人大制度在實踐中不斷探索，在探索中不斷完善，在完善中不斷發展，從而實現自我完善、自我提高。

2.作為人民代表大會制度的重要組成部分和薄弱環節，鄉鎮人大的改革和完善不可能一蹴而就，而應當在憲法法律的框架內，以漸進的、審慎的方式進行。鄉鎮人大的改革和完善，既需要憲法法律的有力支撐，又需要系統的制度設計，同時，還必須重視微觀層面上的程序創新。

3.外因固然重要，但內部機制的完善也不能被忽略。特別是操作層面上的程序完善和創新、法律法規的細化和“務實管用”，這些對于加強鄉鎮人大自身建設顯得尤為重要。

4.鄉鎮與群眾最近，與現實最緊，務必積極探索基層民主與代議制民主的對接，支持和保證基層群眾通過鄉鎮人大依法行使民主權利，切實防止基層出現“人民形式上有權、實際上無權”的現象，從而不斷夯實基層民主政治的根基。

5.在現行法律、制度框架內，與時俱進做好新形勢下的鄉鎮人大工作還有很大的潛力和發展空間。我們應按照“總結、繼承、完善、提高”的原則，做實做細鄉鎮人大工作，把法律法規規定的職責空間用足用好，并把其制度潛力釋放出來，這樣實際上也是鄉鎮人大的自我完善和發展成長。

6.各級人大要以積極進取的精神推動鄉鎮人大工作的與時俱進，使鄉鎮人大制度贏得人民的信任。同時，各級黨委也要從鞏固黨的執政基礎、推進國家治理體系和治理能力現代化的高度，充分認識到鄉鎮人大的地位和作用，支持鄉鎮人大依法行使職權，提供各種保障機制，為鄉鎮人大營造良好的社會環境和發展環境。

7.鄉鎮人大是我國最基層的國家權力機關，與人民群眾的利益最直接，在我國政權建設中具有獨特的基礎性作用。鄉鎮人大工作做好了，大量萌生于基層的社會矛盾就容易化解；鄉鎮人大工作做扎實了，基層政權就更加鞏固。

鄉鎮人大隨著1954年憲法的頒布而誕生，至今已經有60多年的歷史，其間遭遇過挫折，沐浴過風雨，經受過起落。在一定程度上可以說，鄉鎮人大制度的發展史，就是一部我國民主法治的演進史。近年來，隨著依法治國方略的逐步實施、基層民主法制的不斷完善，鄉鎮人大制度在理論和實踐上都取得了不少突破，在規范基層權力運行、代表和實現民眾權益、推進基層民主化進程、優化基層社會治理、促進新農村建設等方面，發揮了不可替代的重要作用。

鄉鎮人大制度是我國人大制度建設中的重點，也是難點。如何做好鄉鎮人大工作，如何充分發揮鄉鎮人大制度的功效，需要探討的問題還有很多，需要破解的難題也還大量存在。從現代民主國家的政治實踐來看，一個好的政治制度的發展進程從來都不是一帆風順的，總是在艱難曲折中不斷探索、不斷嘗試、不斷創新，進而不斷發展、不斷前進、不斷完善。“惟其艱難，方知勇毅；惟其磨礪，始得玉成”。我們相信，隨著我國人大制度的不斷完善和依法治國方略的順利進行以及國家治理體系和治理能力現代化的穩步推進，作為我國政治制度最基礎的環節，鄉鎮人大通過制度創新和自我完善，必將發揮越來越重要的作用，凸顯更具權威的地位。

注釋：

[1][2][6][7]崔清新、徐燕：《加強鄉鎮人大建設：打牢國家政權基礎——張德江委員長赴浙江調研鄉鎮人大工作側記》，載《中國人大》2014年第10期。

[3][4][12]盧鴻福：《鄉鎮人大“三虛”難題亟待破解》，載《人民代表報》2014年4月29日。

[5]《鄉鎮人大代表行權履職需要好的平臺》，中國選舉與治理網，http：//www.chinaelec.

[8]喻春：《鄉鎮人大制度改革芻議》，重慶人大網2013年12月26日。

[9]呂守奎：《甘肅：人大建設觸及基層“末梢神經” 打通聯系群眾“最后一公里”》，“人民網-甘肅頻道”2015年9月29日。

[10]新修改的選舉法第三十四條之規定。

[11]新修改的選舉法第四十六條之規定。

[13]關于鄉鎮人大的“質詢權”，詳見地方組織法第二十八條第一款，代表法第十四條第三款之規定。

[14]關于鄉鎮人大的“罷免權”，詳見憲法第一百零一條第一款、第一百零二條第二款，地方組織法第二十六條第二款，選舉法第四十九、五十一、五十二、五十三條，代表法第十五條第三款之規定。

[15]詳見地方組織法第二十二條、第二十四條第三款、第二十五條之規定。

[16]詳見選舉法第五十七、五十八條之規定。

（作者單位：甘肅省人大常委會人大研究雜志社）