執(zhí)法檢查十問

盧鴻福

執(zhí)法檢查是地方人大在實踐中創(chuàng)造的一種富有成效的監(jiān)督方式。監(jiān)督法就如何開展執(zhí)法檢查進行了具體規(guī)范。習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話中指出：“地方人大及其常委會要依法保證憲法法律、行政法規(guī)和上級人大及其常委會決議在本行政區(qū)域內得到遵守和執(zhí)行。”這為執(zhí)法檢查這一常態(tài)工作賦予了新的內涵和新的要求。目前，各地對執(zhí)法檢查還存在一些模糊認識，需要進一步厘清。

每年開展幾次執(zhí)法檢查為宜？

每年開展多少部法律法規(guī)的執(zhí)法檢查，法律沒有明確規(guī)定。目前，我國現行的法律有240多部，加上政府規(guī)章、地方性法規(guī)，可謂浩如煙海。如果對這些法律法規(guī)全部開展執(zhí)法檢查，既不可能，也不現實。因此，必須堅持“少而精”的原則，突出重點，注重實效。每年有針對性地選擇2至3部法律法規(guī)為宜，推動相關法律法規(guī)的正確實施。同時，配合上級人大及其專門委員會搞好相應的檢查工作。執(zhí)法檢查既是一種監(jiān)督的方式，同時，也是一項制度要求。近年來，一些地方人大沒有開展執(zhí)法檢查工作，顯然不符合法律的要求。

執(zhí)法檢查的議題如何確定？

選準執(zhí)法檢查議題是搞好執(zhí)法檢查的重要前提。議題的確定按照監(jiān)督法的相關規(guī)定，重點選擇關系改革發(fā)展穩(wěn)定大局、群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題。一些地方通過新聞媒體公告、問卷調查、代表建議意見、征求部門單位意見等方式公開征集議題，然后集思廣益，確定年度執(zhí)法檢查內容，值得肯定。一般來說，年度執(zhí)法檢查議題確定后，還需征求同級黨委、政府的意見，以確保執(zhí)法檢查的重點與黨委的部署合拍同向，與“一府兩院”工作合力同調，與人民群眾合意同心。

執(zhí)法檢查如何吸納民意？

執(zhí)法檢查的過程就是了解掌握情況、總結成績、發(fā)現問題的過程。凡事預則立，不預則廢。執(zhí)法調查是執(zhí)法檢查的前提和基礎。搞好執(zhí)法調查重在聽取民意，吸納民意。從以往的實踐看，普遍存在“到部門多，深入基層少；聽匯報多，深入調查少；聽從執(zhí)法部門安排多，隨機抽查少”等諸多問題。因此，在新常態(tài)下搞好執(zhí)法檢查必須轉變調研方式，在“實”字上作文章，具體做到“三結合三注重”，即聽取工作匯報與走訪座談相結合，注重走訪座談；普遍檢查與重點抽查相結合，注重重點抽查；明察與暗訪相結合，注重暗訪。要打破“按指定路線走，隔著玻璃看，坐在室里聽”的檢查模式，多下基層、接地氣，多深入田間地頭、廠礦學校、街道社區(qū)，傾聽人民群眾的建議意見。同時，要善于發(fā)揮新興媒體的作用，充分運用網站、微博、微信和手機客戶終端等，征求群眾的意見建議。盡可能使調查了解的情況更加全面，更加深入，更加廣泛，使檢查結果更具厚重的民意基礎。

執(zhí)法檢查查什么？

執(zhí)法檢查的內容重點：一是法律法規(guī)的學習宣傳情況。看法律在社會上的宣傳效果，人民群眾對法律的了解程度，法律貫徹實施的社會環(huán)境。二是執(zhí)法情況。主要檢查執(zhí)法措施是否有力，執(zhí)法主體采取了哪些措施，是否盡到了執(zhí)法主體應盡的義務；執(zhí)法行為是否規(guī)范，執(zhí)法程序是否合法；法律在本行政區(qū)域內是否得到了全面正確的實施。三是執(zhí)法隊伍建設情況。主要是隊伍的整體素質和執(zhí)法責任的落實情況。四是執(zhí)法中存在的問題。即既要了解執(zhí)法主體在執(zhí)法過程中遇到的困難和問題，又要全面了解執(zhí)法部門在執(zhí)法過程中存在的問題與不足。

執(zhí)法檢查檢查誰？

執(zhí)法檢查的主體是人大常委會，客體是“一府兩院”的執(zhí)法機關。但在實際工作中，有的執(zhí)法檢查混淆了客體，把重點放在執(zhí)法對象上，放在有關單位和群眾遵守法律上，放在下級執(zhí)法上。事實上，執(zhí)法檢查的重點是同級“一府兩院”的執(zhí)法機關如何運用法定權力，保障法律貫徹實施情況，針對執(zhí)法過程中存在的缺點和不足，提出相應的建議意見。

執(zhí)法檢查力量如何保障？

國家出臺的法律法規(guī)數量多、專業(yè)性強，對執(zhí)法檢查主體監(jiān)督能力提出了考驗。由于人大機關法律專業(yè)人才少、對檢查內容不熟悉，一些地方人大常委會把同級政府及相關部門單位的負責同志列為執(zhí)法檢查組成員，這種與執(zhí)法部門“聯合檢查”的做法混淆了人大法律監(jiān)督主體，使執(zhí)法部門即被檢查對象在一定程度上成為實際上的檢查主體，人大執(zhí)法檢查變成了執(zhí)法部門系統(tǒng)內部上級對下級的檢查，極易被別人牽著鼻子走，在執(zhí)法檢查中陷于被動地位，降低了人大執(zhí)法檢查的權威。如何保障執(zhí)法檢查力量？一是加強對執(zhí)法檢查組成員的學習培訓，提高他們的法律、專業(yè)素質。二是請人大代表中熟悉了解情況的代表參加檢查，發(fā)揮專業(yè)代表的優(yōu)勢。三是邀請法律、業(yè)務專家陪同參加檢查，為執(zhí)法檢查提供咨詢服務。

聽取執(zhí)法檢查報告是否需要同時聽取“一府兩院”執(zhí)行情況匯報？

從法律層面看，監(jiān)督法第二十六條只規(guī)定了常委會會議聽取和審議執(zhí)法檢查組的執(zhí)法檢查報告，對是否聽取“一府兩院”貫徹實施情況的報告沒有明確規(guī)定。從實際操作層面看，全國人大常委會在召開會議時從未聽取過“一府兩院”相關法律法規(guī)貫徹實施情況的報告，省級人大常委會有時聽取有時不聽取，市、縣人大常委會的做法也不盡相同。筆者認為，在聽取執(zhí)法檢查組執(zhí)法檢查報告時，同時聽取“一府兩院”貫徹實施情況的報告，有利于常委會組成人員更加全面地了解法律法規(guī)的實施貫徹情況，對于增強執(zhí)法檢查的實效有好處。當然，這還有待頂層設計的完善。

如何保障執(zhí)法檢查的建議落地？

執(zhí)法檢查的目的是保障法律法規(guī)在本行政區(qū)域內的遵守和執(zhí)法。如果說執(zhí)法調查、審議執(zhí)法檢查報告是整個執(zhí)法檢查鏈條的基礎，那么抓好交辦意見的落實則是最關鍵的環(huán)節(jié)。執(zhí)法檢查搞得好不好，不是看開展了多少次座談會、提了多少條建議意見，而是看存在的問題解決了多少、落實得如何。由于監(jiān)督法只對監(jiān)督對象“怎么辦”作了規(guī)定，對其不依法履職“怎么處理”沒有作出規(guī)定，缺少頂層設計，導致常委會對執(zhí)法檢查“審議意見”跟蹤督查脫節(jié)，一些地方的執(zhí)法檢查效果還不理想。因此，確保執(zhí)法檢查的建議落地，必須把整改落實當作監(jiān)督的重點來抓，主攻點來攻。要建立健全督查制度，及時了解掌握整改落實的進度，及時協調、化解落實過程中存在的問題；要建立責任追究制度，把對人的監(jiān)督與對事的監(jiān)督結合起來，對辦理不到位、敷衍塞責、落實不力者，依法追究有關單位和人員的責任；要對檢查中發(fā)現的重大問題、帶傾向性的問題，敢于運用專題詢問、質詢、特定問題調查等法定職權，跟蹤追擊，揪住不放，不達目的不放手，使審議意見真正落到實處、落到細處。

執(zhí)法檢查中的法律修改建議如何上達？

監(jiān)督法規(guī)定執(zhí)法檢查報告包括兩個方面的內容：一是對所檢查的法律、法規(guī)實施情況進行評價，提出執(zhí)法中存在的問題和改進執(zhí)法工作的建議；二是對有關法律、法規(guī)提出修改完善的建議。但是，從市、縣人大常委會開展的執(zhí)法檢查情況來看，幾乎沒有涉及法律、法規(guī)修改完善的內容。原因是向立法機關反饋情況的渠道不暢，法律修改建議具體向誰提？怎么提？法律尚無明確規(guī)定。因此，必須從制度層面引起上級人大重視，建立一條通達的信息反饋渠道，及時將基層人大執(zhí)法檢查中對法律法規(guī)的修改意見進行收集綜合。一方面可以化解立法機關自行開展執(zhí)法檢查力量不足、檢查面不廣的問題，另一方面可以整合執(zhí)法檢查資源，充分利用基層執(zhí)法檢查成果，有利于做好法律法規(guī)的廢、改、立工作。在當前信息反饋不通達的情況下，基層人大對法律法規(guī)的修改意見，可以直接報送省級人大常委會法制工作委員會。

專門委員會能不能獨立開展執(zhí)法檢查？

監(jiān)督法第二十二條規(guī)定：“各級人民代表大會常務委員會參照本法第九條規(guī)定的途徑，每年選擇若干關系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題，有計劃地對有關法律、法規(guī)實施情況組織執(zhí)法檢查。”第二十三條第二款規(guī)定：“常務委員會執(zhí)法檢查由本級人民代表大會有關專門委員會或者常務委員會有關工作機構組織實施。”由此可以看出，執(zhí)法檢查的主體是各級人大常委會，組織實施的機構是專門委員會或者常委會工作機構。但現實情況確實存在一些矛盾，僅靠人大常委會每年開展2至3部法律法規(guī)的執(zhí)法檢查，一屆下來也就10多部。我國法律體系已基本健全，僅憲法法律就達240多部，還不包括行政法規(guī)和地方性法規(guī)，顯然，執(zhí)法檢查的涉及面太窄，既不利于對法律實施的監(jiān)督，也不利于法律的修改完善。如果法律授權專門委員會，由各專委會自行組織開展執(zhí)法檢查，可以從一定程度上解決檢查少與法律多之間的矛盾，對于推進民主法治建設十分有利。

（作者單位：湖南省婁底市人大常委會研究室）