中國農村五保供養：制度回顧與文化反思

常　亮

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中國農村五保供養：制度回顧與文化反思

常亮

[摘要]土地改革完成后，為了妥善解決農村地區孤老貧弱群體生計無著等社會問題，我國政府推出了內嵌于農業合作化運動之中的五保供養制度，并且將其基本框架體系沿用至今。通過追蹤五保制度的緣起歷程，深入挖掘支持政策實施的文化心理，歸納總結不同歷史時期制度運行的“得與失”，發現其制度演進充分體現了傳統養老價值觀及行為慣習持續而深層的影響。基于中國的傳統文化來探尋五保制度的發展方向，繼而進行符合國人心理、民眾普遍認同的制度設計，著眼于國家、集體、個人等角色功能的穩定性及其可持續性進行調整定位，才能最終實現“鰥、寡、孤、獨、廢疾者皆有所養”。

[關鍵詞]農村五保供養制度； 制度演進； 文化反思

農村五保供養制度(以下簡稱五保制度)是一項直接關系到農村最脆弱群體基本生存權利的社會救助政策，它是重要的托底性民生制度安排和維護底線公平的重要手段。在我國，它自1956年開始實施以來承擔著幫扶農村鰥寡老人養老的功能*五保是指國家對無子無女、年老、沒有勞動能力的農村特困群體提供的“保吃、保穿、保住、保醫、保葬(年幼的孤兒保教)”等社會救助措施。由于五保老人占五保戶的絕大部分，因此本文在分析五保制度時將其對象主要概括為鰥寡獨殘的老人。。當前，高齡和失能老人的比例不斷增加，五保制度實施的難度增大。因此，當我們還在努力破解五保老人的有效供養路徑之困時，總結60年五保制度建設的實踐經驗，極富理論意義和現實價值。在廓清歷史脈絡的同時，我們可以明晰以下理論問題：五保制度為什么會在人民公社時期產生？支持制度長期運行的文化心理是什么？從制度緣起到實施過程，從制度改革到現實困境，五保制度經歷了怎樣的歷史變遷，又引出了哪些現實問題？制度設計究竟該如何完善才能真正讓鰥寡孤貧老人安度晚年？對這些問題做出明確回應，不僅關系到對五保制度建設歷史的正確解讀，而且影響著五保制度乃至農村養老保障制度改革的方向。

一、制度緣起：社會主義理想與傳統養老文化的有機整合

土地改革運動在徹底消滅封建土地所有制的同時，也消滅了族田、義田和義倉等傳統救助貧弱的保障形式，缺乏或者喪失勞動能力的鰥寡老人僅能依靠出租土地和親鄰幫助維持生計。毛澤東在1953年提出只有將農民組織起來，走合作化道路，才能夠為鰥寡孤獨殘疾等貧弱群體提供基本的生活保障。他認為“農村有百分之十左右的缺糧戶，其中有一半是很困難的鰥寡孤獨，沒有勞動力，但是互助組、合作社可以給他們幫點忙”。五保制度設計的初衷正是依靠合作社這一集體組織的力量保障鰥寡老人的基本生活，并且在實際的運行過程中取得了不錯的效果。但是，人民公社在改革開放之后被新制度模式所取代，至今仍飽受攻擊乃至詛咒[1]。基于這樣的事實是否可以認定五保制度僅僅是我國在農村地區盲目追求社會主義理想社會的產物？其在人民公社解體之后的命運又如何呢？

20世紀80年代初，我國再次對農村的土地制度作出重大調整。到1984年末，全國98%以上農戶實行了家庭聯產承包為主的責任制[2]，人民公社制退出歷史舞臺。產生于同一時期的合作醫療制度與五保制度卻出現不同的命運變換。農村合作醫療同樣產生于人民公社時期，是社員依靠集體組織的力量建立起來的一種帶有互助性質的醫療制度。到20世紀70年代末，全國普及率達到90%以上[3]。然而，隨著人民公社的解體，到1985年，全國合作醫療的覆蓋率僅剩下5%[4]。對比明顯，五保制度在基層呈現出自發調整和良好運行的狀態。例如，湖南省于1984年和1987年先后出臺了《湖南省農村五保戶供養試行條例》和《湖南省農村五保戶供養辦法》，在五保資金的籌集方面，明確了村集體經濟組織是主要的責任主體，鄉鎮企業承擔輔助的供養職責，統籌范圍逐步擴展至鄉鎮層面*據1957年湖南省出臺的《湖南省民政廳、農業廳、關于做好農業社五保工作的意見》記載全省共有五保對象50余萬人，約占全國五保總人數的1/10，在農業合作化時期主要通過提取公益金、定工定產、撥發救濟款等辦法解決他們的生活問題。。再如，江西省敬老院的數量由1977年的880所發展到1987年的2 120所，入院供養的五保老人由1.4萬人增加到3.555 6萬人，五保老人的生活也明顯改善。江西省還創造性地構建了鄉、村、組、戶組成的四個層次的服務網絡，有效解決了分散居住五保老人的日常生活照料問題[5]。

可見，五保供養的運行能夠在基層實踐中自發探索出適應新經濟環境的制度表達形態，從而延續實施，而合作醫療在基層的實踐不具備自發調整的能力，在失去資金支持后迅速瓦解。分析兩種制度不同變換結果的原因可知：一項社會福利制度的持續發展不僅需要堅實的經濟基礎，更離不開穩定的心理基礎。產生于相同時期的合作醫療制度與五保制度之所以會呈現不同的變遷軌跡，正是因為相比較于更加依賴經濟因素的合作醫療，以五保供養為代表的老年福利制度的發展有著更為廣泛的群眾心理基礎，所以制度的運行有著極強的慣性。也證明了五保制度的緣起不僅承載了人們追求社會主義社會的理想，還有著深厚的歷史文化淵源。那么，我國的五保制度傳承著哪些傳統文化基因？維系其長期運行的文化心理又源自何處？

五保制度的緣起可以一直追溯到中國古代社會救濟孤貧的傳統和價值觀念。中國封建社會的歷代統治者往往通過倡導養老之禮，制定土地政策等手段將救助孤寡的主要責任賦予給基層社會，宗族組織實際發揮了主要作用。例如，明清政府通過推行里甲、保甲等制度，將救助鰥寡老人的職責賦予給民間社會[6]。那么，為什么宗族組織能夠為孤寡老人提供基礎性的養老保障功能呢？最關鍵的是這樣的制度安排利用和強化了村民原本就持有的扶貧助弱的價值觀念和行為傾向。而救助孤貧的觀念是“老吾老以及人之老”文化基因的具體表達，直接源自傳統養老文化根脈之一的“孝文化”，根源是國人自古形成的“敬天法祖”和“慎終追遠”的文化觀念。中國古代社會傳統的農業生產方式決定了人們選擇聚村而居的生活方式，人口流動較少又促進了親密的家庭和宗族關系的形成，為傳統養老觀念的形成和傳遞創造了良好的福利場域和社會氛圍。

五保制度的雛形是農業合作化運動初期在河南省唐河縣出現的自愿聯合安置鰥寡老人的辦法*唐河縣安置這些老人遵循雙方自愿，先親后鄰，先近后遠的原則，被安置老人將土地、房屋等財產交由安置者統一經營使用，由安置者負責老人的生養死葬，并繼承其遺產。，被當時的內務部作為經驗向全國推廣。據統計，至1953年全國采用自愿聯合的辦法安置了50余萬鰥寡老人[7]。唐河模式的實質是依托宗族和村落的基礎力量解決孤貧老人的養老問題，雖然形式上與傳統做法不盡相同，但其能夠自發產生并在全國迅速推廣，證明傳統的養老觀念和生活習慣還在潛移默化地發揮作用。隨著農業合作化運動的全面開展，五保制度的相關文件陸續出爐，“五保”的各項基本內容得以初步確立*1956年《一九五六年至一九六七年全國農業發展綱要》規定：“農業生產合作社對于社內缺乏勞動力，生活沒有依靠的鰥寡孤獨的社員，應當統一籌劃，指定生產隊或者生產小組在生產上給以適當的安排，使他們能夠參加力能勝任的勞動；在生活上給以適當的照顧，做到保吃、保穿、保燒(燃料)、保教(兒童和少年)、保葬，使他們的生養死葬都有指靠”。。五保制度的推行發揮了立竿見影的作用，大多數鰥寡老人的生活有所依靠。據統計至1958年，全國共有413萬戶、519萬農村居民享受到五保供養待遇[7]。雖然在人民公社框架下五保制度主要通過社隊統一分配糧食和提取公益金等形式運行，與傳統的族田義倉、“給孤貧牌”、將“畸零戶”與“正管戶”進行捆綁等幫扶孤老的做法不同。但是，其實質依然是主要依托傳統村落熟人社會的力量解決鰥寡老人的養老問題，延續了自古以來宗親鄰里在救濟貧弱方面的基礎性功能。

在人民公社化運動階段，合作社的范圍從自然村拓展至鄉鎮，甚至縣域，我國政府嘗試通過生產的高度組織化和分配的按需化來解決鰥寡老人的生活問題*1958年《關于人民公社若干問題的決議》規定“要辦好敬老院，為那些無子女依靠的老年人提供一個較好的生活場所”。。這一時期建立了大量的敬老院和公共食堂，試圖實現孤貧贍養的“社會化”。然而，新的養老形式沒能持續太久。據統計1958年全國新建敬老院15萬余所，收養300多萬人，集中供養率超過60%。然而，至1962年大部分敬老院被迫解散，僅剩3萬所，收養55萬人，比1958年減少了80%[7]。1962年“三級所有，隊為基礎”的基本原則得以全面恢復，并一直延續至人民公社制度解體。生產隊的規模相當于現在的村民小組，社員基本都是自然村內的親屬鄰里，農民在生產隊里好似在自然村里。生產隊成為組織生產和核算分配的單位，也實際成為落實五保制度的責任主體。可見，受到傳統文化觀念和行為習慣的影響，五保制度的實施以傳統村落的范圍為“界限”，因為只有在這個以地緣和血緣關系為媒介形成的場域內才存在著濃厚的相助共濟的觀念。

綜上所述，五保制度之所以會在1949年建國之初的農業合作化時期產生有其歷史必然性。一方面，時代機緣造就了建設這樣一個社會制度的基本條件，制度的建立又順應了人民群眾對于建立社會主義和共產主義理想社會的認識和追求。另一方面，五保制度并不是“舶來品”，其形成與確立的全過程充分體現了我國傳統的養老價值觀以及制度安排的深層次影響。五保制度之所以能夠在人民公社制度實行近30年的歷程中持續發揮扶危濟貧的重要作用，正是因為制度設計與古代社會鄰里互助和睦族敬宗的慣習一脈相承，迎合了傳統的助老觀念，符合了廣大農民的心理期望。

二、政策落空：制度銜接錯位與文化認同淡化的共同作用

1992年改革開放進一步深化，在經濟體制、分配政策、戶籍制度等多重政策的有力推動下，這一時期我國的工業化和城市化的發展開始提速，農村社會面臨歷史性變遷。在這樣的時代背景下，國務院于1994年頒布了第一版的《農村五保供養工作條例》(以下簡稱《條例》)，意圖通過法律的形式強化村集體組織的五保供養責任，避免城市化發展給五保制度實施帶來的沖擊。為了促進敬老院事業的健康發展，1997年民政部又依據《條例》制定了《農村敬老院管理暫行辦法》。但是，本應取得更加規范實施效果的五保制度卻在20世紀初的運行實踐中出現了比較嚴重的“落空”問題，突出表現為應保未保、供養水平低、農村敬老院建設落后。根據民政部提供的數據，截至2002年末，全國共有五保供養對象570.37萬人，但僅有296.82萬人獲得保障，占應保對象的52%[8]。另據統計，1999年安徽省有五保戶239 039戶、264 967人，尚有應保未保對象18 008戶，19 997人。93個縣1～6月份，五保支出8 046.1萬元，比上年同期減少35.1%。全省當年五保供養資金缺口9 107.8萬元[9]。

2003年8月至10月，為了全面了解五保工作落實的真實情況，民政部組織了12個工作組在全國范圍內展開調研。經調查發現造成五保制度運行困難的因素有五保對象增長快、五保資金籌措沒有保障、五保制度調整滯后、農村社區建設滯后、農村群眾集體意識削弱和互助意愿不足等方面[8]。民政部最終的解釋是征收農業稅附加后籌集資金的渠道與《條例》的規定不一致，使得政策銜接、資金落實出現了一定困難[10]。上述原因固然是導致五保制度在20世紀初出現運轉失靈的重要因素，但問題分析仍然停留在制度設計層面，未能從制度運行的文化認同層面進行更深層次的挖掘。

深度追問這一時期五保制度運行受阻的原因應該從制度賴以存續和落實的文化心理入手。1993年12月國務院作出《關于實行分稅制財政管理體質的決定》，該決定對地方財政收入影響較大，深刻改變了基層政府的行政角色，中央財政權力的加強意味著社會福利的義務應隨之上移。而《條例》規定沿用村提留或者鄉統籌的方式籌集資金，農村集體經濟組織依然是五保制度的第一責任人，鄉鎮政府負責組織實施。根據《條例》的內容可以判斷，這一時期五保政策的責任重心依然在基層，我國政府依然期待延續既往的做法，主要依靠基層組織和鄰里親屬的力量解決五保老人的生活問題。然而，工業化和城市化的迅猛發展，不僅造成以土地為依賴、以農耕生產生活方式為支撐、以血緣和地緣關系為經緯的傳統鄉村社會面臨解構，而且導致傳承千年的鄉村價值系統遭遇史無前例的“崩潰”與“撕裂”。五保制度賴以存在的基礎——傳統養老文化的傳承面臨內在心理和外在環境雙向變化的壓力。具體表現為，首先，傳統農業的生產和生活方式逐漸消亡，鄉村文化的傳承面臨“釜底抽薪”的危機。隨著商品經濟的發展，農業收入已經不足以滿足農民日益增長的消費和支出需要，大量農民外出打工，農業兼業化現象嚴重。城市的生活方式對農村產生了深遠的影響，在新農村建設中不少地區按照建設城市的思維建設鄉村，農村生活的方式和觀念被貼上落后的標簽，許多傳統的習俗也在悄然消失。其次，人口的大量流動和農民職業的迅速分化，深刻改變著傳統村落熟人社會的人際關系。外出務工不僅讓農民的就業和收入多元化，也同時遭遇多元文化的沖擊，他們開始適應和接受那些與鄉村社會不同的陌生化和疏離化的價值觀念和生活方式。再加上以商品和貨幣為媒介的功利主義文化滲透到農村的各個角落，熟人社會的倫理價值體系面臨解體。再次，青年農民的流失造成鄉村人口年齡結構的斷裂，讓傳統文化的傳承面臨“后繼無人”的窘境。外出務工的農民以青壯年為主，他們進入城市后對鄉村文化的親和力和歸屬感減弱。留守老人成為承載鄉村傳統文化的最后主體，但由于其被邊緣化的程度日益增加，在傳承和發展傳統文化之時常有無力之感[11]。最后，市場經濟的倫理與邏輯逐漸取代了鄉土社會的倫理和邏輯，深刻影響著人們的行動選擇[12]。卷入市場經濟后農民重義輕利的價值觀受到挑戰，行為選擇不由自主受經濟理性的支配。

在這樣的背景下，五保政策的落實亟需一系列配套措施以便強化傳統的供養模式，存留文化記憶，約束和引導農民的行動選擇。而《村委會組織法》*1998年《中華人民共和國村民委員會組織法》頒布實施，取消了之前“村民委員會一般設在自然村”的規定，行政村成為新的農村基層管理單位，行政村一般由數個較小的自然村構成。依法選出的村民委員會有協助鄉鎮政府開展工作和辦理本村的公共事務和公益事業的職責，實際成為帶有準政府性質的公共權力機構。和農村稅費改革*2000年中共中央、國務院年印發了《關于進行農村稅費改革試點工作的通知》，在安徽省進行試點，取消了鄉統籌和村提留，采用新的農業稅附加方式統一收取，2002年又將試點范圍擴大至20個省。兩項政策的實施不僅未能強化五保制度運行的內在機制，反而深刻改變了農村基層社會的治理模式和農村基層福利事業的組織模式，進一步削弱了制度運行的文化認同基礎。具體表現為，其一，改變了五保供養的資金籌集方式，村集體經濟組織的保障能力被“抽空”。稅改前，五保供養所需經費和實物主要來自村集體經濟組織(生產隊)的公共提留，后逐漸拓展至鄉鎮層面的統籌。稅改后，五保所需資金先通過農業稅及其附加征繳，不足部分由上級財政轉移支付，再逐級下撥，由村民委員會負責發放。這樣農村集體經濟組織就喪失了公積金、公益金、管理費等公共事業統籌經費的提取權和管理權，其保障能力被嚴重削弱了。其二，改變了五保供養事業的組織形式，村干部的積極性明顯下降。稅改前，農村公共事業的組織者——村委會的辦公經費和村干部的補貼均源自村提留，村干部不僅要積極帶領村民發展集體經濟，擴大村提留的收入，而且在興辦五保供養事業方面也要開源節流，務求實效。村提留被取消后，村干部不再從提留的管理費中支取報酬，轉而領取財政專項補貼，村委會的辦公經費也不再由村集體承擔改由稅收負責。這項變革實際上加速了村委會和村干部角色的轉變，村委會由公共福利事業的組織者變成了執行者，村干部由村落精英變成了“國家干部”。這樣原本依托同鄉之情和同宗之義開展的五保供養事業就轉變成村委會和村干部落實上級政策的一項工作職責。這一變化帶來的直接結果就是村干部帶領村民發展集體經濟的熱情降低，開源節流搞好五保工作的責任心下降。國務院發展研究中心社會發展研究部受民政部的委托于2003年9月選擇了經濟較為發達，五保工作開展較好的山東省進行了調研，結果發現制度運行存在嚴重的管理混亂和無人監管的問題，鄉村兩級組織大多數沒有制作五保工作臺賬，信息和檔案管理十分混亂，五保工作基本處于不作為的狀態[13]。其三，農業稅及附加的收繳超出了傳統村落的范圍和農民互助共濟的心理“界限”，村民的濟貧責任意識淡化。稅改前，五保資金的籌集以自然村落為界，鄉鎮政府可以進行適當的統籌，稅改后，農業稅及其附加的收繳以及五保供養資金的發放都以縣級為單位。2002年在江西的調查結果顯示，HT村只完成收繳了70%農戶的農業稅及附加，130余農戶未繳。在征繳不足的情況下，鄉鎮政府只能用本應撥付的轉移支付資金進行抵扣，導致五保資金無法足額發放[14]。農業稅及附加的征繳工作無法完成的原因之一是新的籌資形式超出了傳統村落的范圍，也就超出了村民共濟情結的心理范圍，并沒有取得農民的情感認同。五保制度原本是依托于傳統村落運行的公共事業，由于同宗同族、鄉里鄉親，所以村民并不認為幫扶五保老人是“公家”的事情，而認為是村落大家庭的“私事”，所以才愿意不計成本得失地提供幫助。隨著制度的組織主體和運行方式被改變，供養資金的收取和發放脫離村落范圍，農民救助孤貧的意識淡化了，幫扶鰥寡老人由自家的“私事”變成了公家的“公事”。在國家財政尚未承擔起五保資金責任的情況下，農業稅及附加又不能足額征繳，五保供養的資金必然出現嚴重的不足。

總之，20世紀初五保制度出現落空現象的原因是復雜的，有制度運行的經濟基礎薄弱所導致的資金緊缺的因素，有稅費改革后籌資模式與《條例》規定不一致所造成的制度銜接問題，但更加深層次的原因是制度運行所依賴的文化心理基礎嚴重減弱了。在鄉村社會經歷重大變革，傳統養老文化的傳承面臨內心認同感減弱和外部載體消亡的重大危機的情況下，農村基層管理體制的改革和稅費改革的推進又深刻改變了農村基層公共福利事業的組織模式和基層社會的治理模式，“擾亂”了五保制度持續運行的內在機制，從根本上動搖了五保制度運行的文化認同，導致《條例》強化農村基層組織的保障能力和延續傳統運行模式的政策目標未能實現。

三、制度定性：國家支持的帶有社會救助性質的農村集體福利事業

從2004年開始，中央一號文件連續聚焦三農問題，我國的經濟社會政策開始向農村傾斜。這一時期我國的社會保障事業蓬勃發展，農村的社會保障制度建設更是取得了突破性進展*2007年全國31個省區市的所有涉農縣普遍建立并實施了農村最低生活保障制度。到2008年底新型農村合作醫療制度基本實現了全覆蓋。從2009年開始到2012年，我國僅用了3年時間就基本實現了農村新型社會養老保險的全覆蓋。。在這樣的背景下，2006年3月1日修訂后的《農村五保供養工作條例》(以下簡稱新《條例》)頒布實施，明確了國家財政承擔起五保供養資金責任的基本原則，規定五保資金由地方政府財政負責，鄉、村集體收入為補充，中央財政對困難地區給予補助。這就意味著五保供養的第一責任人由農村集體經濟組織轉變為縣級人民政府，鄉鎮政府從組織者變成管理者。雖然隨著國家財力的增強五保供養資金短缺的問題得到了緩解，集中供養的比例迅速提高，五保工作的整體運行情況良好。但是，新《條例》實施以來制度的運行又出現了一些新的問題。

第一，過度追求集中供養率，剝奪了五保老人選擇供養形式的自由權利。各級政府把集中供養率作為制度運行情況的考核指標，導致基層實踐盲目追求提高。如 2008年東營市共有五保對象3 387人，集中供養率達到97%[15]。截至2007年末浙江省共有五保對象48 263人，集中供養45 501人，集中供養率達到94.28%[16]。但是，在現實生活中由于擔心自己的私有財產被“充公”以及觀念、生活上的不適應、不愿脫離生活村莊等原因，一些老人并不愿意入住敬老院，因此這種做法違背了部分老人的養老意愿[17]。第二，分散供養老人被邊緣化的現象嚴重。五保供養資金納入地方政府財政預算標志著五保制度從一個主要依靠基層村落力量支持運行的非正式福利制度，逐漸轉變為主要依靠政府力量運行的正式社會保障制度，責任主體由村落、鄉鎮等基層組織轉換為地方人民政府。五保對象的身份也發生了變化，由村落中需要被照顧的鰥寡老人轉變為國家社會保障制度瞄準的一個特殊群體。隨著村落的角色從主要的幫助者轉變為國家福利的傳送者，基層村干部的責任意識也逐漸淡化，五保老人的生活照料經常被忽視，逐漸被特殊化和邊緣化了。2006年在湖北省隨機抽取了六個縣的調查結果顯示，分散供養五保老人的生活條件較差，沒有親人依靠，精神狀態不容樂觀[18]。同期在湖南長沙、株洲、湘潭等地進行調研也得出了五保老人被嚴重邊緣化的結論[19]。第三，五保制度的落實遭遇失能老人長期照護服務和精神需求供給困境。雖然國家財政承擔起五保供養的資金支持，解決了五保老人的基本物質需求。但是由于傳統村落在照顧五保老人生活方面的功能下降，照顧失能和半失能老人所產生的護理費用較高又無法納入醫療保障范圍，集中供養的老人在養老院中只能通過相互幫助來解決生活照料的問題，而分散供養老人僅能通過鄰里的幫助勉強維持[20]。2006年對福建省南平市的五保制度運行情況進行調查發現，分散供養五保老人的日常生活照料被嚴重忽視，生活尚能自理者主要依靠自己，處于失能或者半失能狀態的老人只有部分能夠幸運的得到鄰居親友的幫助，成為農村社會最邊緣的群體[21]。即便選擇了集中供養，離開了熟悉的生活空間，潛在的孤獨苦悶感仍然難以排遣，五保老人的精神供養的缺失嚴重影響五保老人的生活質量[22]。

面對上述制度運行中存在的現實問題，近年來有關五保制度的定性和未來改革方向的問題在學界引發了思考。第一種觀點認為隨著城鄉社會保障制度的不斷完善，在保障功能和保障對象上出現了與五保制度的疊加現象，城鄉社會保障一體化已是大勢所趨，可以考慮將五保制度的各項功能由不同的救助項目分別承擔，逐步將其取消[23]。另一種觀點認為五保制度的性質可以確定為國家支持的社區福利事業，應納入農村社會保障體系進行建設[24]，政府應在充分尊重傳統文化的基礎上發揮主導作用[25]。2014年頒布的《社會救助暫行辦法》把五保制度定位在特困人員救助，并試圖實現特困人員救助的城鄉統籌。從完善社會保障體系建設和推進社會保障城鄉一體化發展的角度分析，把五保對象納入特困救助范疇未嘗不可，嘗試從社會平等的角度實現社會救助城鄉統籌的做法也是正確的。但問題是城鄉公共服務的供給嚴重不均衡，居住在落后農村地區的五保老人僅享受與城市“三無”人員同樣的救助待遇顯然無法實現養老的目的。

農村五保供養制度在短時間內尚不能被其他制度所替代。第一，社會救助制度的性質決定了其無法涵蓋五保制度的所有內容，現行的城鄉社會保障制度也不足以替代五保制度的全部功能。社會救助制度作為一項扶危濟貧的托底性民生政策，其實施通常以向被救助者提供資金和實物的形式進行。而五保制度作為解決農村鰥寡老人生活問題的綜合性制度安排，不僅提供物質方面的供養，還覆蓋生活照料和精神撫慰等方面。因此，社會救助制度可以將五保對象納入其救助范圍，但僅能滿足五保對象的部分需求，顯然無法替代五保制度的全部功能。逐步完善的城鄉居民養老保險、醫療保險和最低生活保障制度的功能確實與現行的五保制度存在一定范圍的疊加，但是仍未能完全覆蓋五保制度給予生活照顧和物質幫助的作用范疇，尤其是不足以破解失能、半失能老人的長期護理和五保對象精神需求的供給缺失困境。

第二，滿足五保老人盡可能延續正常生活狀態的期待仍然需要五保制度的實施，發揮五保老人的“剩余價值”是破解他們被特殊化和邊緣化的唯一路徑。基于養老觀念和生活習慣等因素，相當數量的五保老人不愿意選擇集中供養的形式，更愿意在自己熟悉的空間安度晚年。只有繼續依托傳統村莊才能保障五保老人選擇分散供養權利的實現。由于社會資本貧瘠和自身能力的下降，生活在日益凋敝農村地區的五保對象極易被邊緣化，單項的社會救助政策需要鎖定特殊的目標群體以保證實施的精度，無益于化解這一社會問題，反而容易加重其被特殊化的程度。新時期鰥寡老人晚年生活幸福感的提升依然需要農村基層組織和鄰里親屬營造養老氛圍，不僅僅把他們當成被照顧的對象，他們需要在與村民、土地和環境的互動中找到自己晚年生活的存在感，發揮“余熱”，實現人生價值。

第三，五保制度的實施對于農村地區乃至整個社會的道德教化和文化傳承的作用無可替代。五保老人是農村地區最貧苦的弱勢群體，對他們生活問題的幫扶不僅僅是法律責任的問題，更有著行為引導和道德教化的意義，對整個社會養老氛圍的營造發揮著重要的作用。五保制度的實施本身就是對中華民族尊老敬老、睦族敬宗、敬畏祖先傳統文化的繼承和發揚，也是對中國人互助共濟、扶危救貧、慈老愛幼價值觀念的肯定和強化。

因此，無論是從更好地滿足五保老人生活需求，還是從五保制度獨有價值的角度分析，五保制度的發展不應該也無法并入社會救助制度，把五保制度定性為“國家支持的帶有社會救助性質的農村集體福利事業”更為合理。中央和地方政府承擔起五保供養的資金責任不能忽視傳統農村社區在幫扶五保老人生活方面的獨有條件和能力，也不能一味追求“離土離鄉”的集中供養。廣西的“五保村”建設經驗*五保老人在村里自建的敬老院居住，“離家不離村”，可以繼續保持與鄰居鄉親的緊密聯系。自己動手養豬種菜，從事力所能及的生產勞動，可以繼續保持與土地的親密接觸。五保老人在基本不改變自己的生活習慣和生活方式的情況下，物質需求和精神需求都能得到較好的滿足。更是證明在相對貧困的地區五保供養事業的興辦依靠傳統村落的集思廣益，眾人拾柴，依然能夠克服困難取得不錯的效果[26]。作為一項植根于農村社會的福利制度，新時期五保制度的實施和完善既是傳統養老文化的延續，也是現實理性的選擇。我們應該探索五保制度融入現代社會保障體系的合理角度，通過綜合性的制度設計，整合多項涉及農村孤貧群體的社會福利安排，充分利用政府、民間組織、鄰里親屬和老年人群體等多元主體的資源，幫助五保老人盡可能延續正常的生活狀態。而實現這一制度設計的關鍵因素是在落實各級政府財政責任和實現城鄉公共服務均等化的同時，仍然要通過制度推行和輿論引導強化傳統養老文化中救助孤貧的價值觀念，從而影響人們的行動選擇。

四、結語

我國已經進入全面建成小康社會的關鍵階段，五保制度的完善和實施肩負著幫扶500余萬鰥寡老年人實現“老有所養、老有所醫、老有所為、老有所學、老有所樂”的目標。作為一項事關社會最貧弱群體基本權益的民生安排，五保制度的作用和價值應得到越來越好的發揮。

歷史告訴我們，五保制度的產生源于我國獨特的文化背景，其運行和發展的全過程一方面融入了建設社會的理想以及社會保障的價值理念，另一方面更體現了傳統養老觀念基礎性、導向性和穩定性以及傳統制度安排結構性、適應性和靈活性的作用特征及機制。雖然在不同時期制度的運行存在各種問題，但是制度設計所秉持的基本理念能夠得到大多數國民的心理認同是政策的公平性得到認可和可持續性有所保證的根本原因，也是歷經60年的調整，五保制度的基本框架仍然保持不變的原因所在。五保制度由一項源于傳統社會行為慣習的非正式制度經過歷史沉淀和政策選擇轉變為正式制度，在這一演進的過程中非正式的制度所攜帶的文化基因不可避免的融入正式的制度，并成為其順利運行的文化基礎。

現代社會福利制度的發展趨勢日益強調公民權利和政府責任，我國五保制度的發展與完善也面臨厘清和平衡政府、農村基層組織、鄰里親屬和老年人自身各方主體責任的復雜命題。在遵循傳統文化心理內在邏輯的同時，結合當前農村經濟社會的基本條件來探索傳統與現代融合的制度表達形態，既是對五保制度形成和發展的基本規律和獨立存在機制的迎合，也是對農村居民長期以來生活習慣和價值信仰的尊重。五保政策的實施不能僅滿足于給五保老人提供資金方面的支持，應通過整合多元主體的資源，讓五保老人得到經濟、生活和精神等多個方面的關愛和保障，健康幸福地安度晚年。也不能僅把五保老人作為救助的對象，應通過發揮老年協會等基層組織的作用，幫助五保老人參與鄉村發展，實現自身價值，尋找到晚年生活的意義所在。

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(責任編輯：陳世棟)

The Five Guarantees Policy in Rural China：System Review and Cultural Reflection

Chang Liang

AbstractIn order to properly solve the social problems, taking livelihood problem for instance, existed in the solitary vulnerable groups in rural areas, the Chinese government launched a five guarantees policy embedded in agricultural co-operative movement right after the Chinese Agrarian Revolution. This basic framework of the system above is still being in used till now. By tracing the history of the five guarantees policy and exploring the cultural mentality involved, this paper summed up the gains and losses got from implementation process during the different periods. The author believed it is exploring the development direction of the policy based on the Chinese traditional culture, making the system design based on common Chinese psychology and citizens’ agreement and making policy adjustment focusing on the stablity of the state’s and individuals’ function sustainability, all different vulnerable groups could be raised ultimately.

Key wordsRural five guarantees policy； Institutional evolution； Cultural reflection

[收稿日期]2015-12-21

[作者簡介]常亮，中國農業大學人文與發展學院博士研究生，中國農業大學煙臺研究院助理研究員；郵編：100193。