自然資源資產責任審計探索與實踐

黃廉傳+彭道范+吳克安

2015年，吉安市審計局在對萬安、永新等縣（區）委書記、縣（區）長任中經濟責任同步審計中首次將自然資源資產的管理和生態環境保護情況納入審計內容進行試點探索，并把自然資源資產責任審計作為單獨審計事項編制審計實施方案、出具審計報告?，F就自然資源資產責任審計試點工作談幾點認識。

一、縣（市、區）黨政領導干部自然資源資產責任審計勢在必行

1.黨中央和省、市黨委對自然資源資產管理的新要求決定審計部門必須開展該項審計。黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“建設生態文明，……探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產離任審計。建立生態環境損害責任終身追究制?！苯衲陜蓵陂g，習近平總書記參加貴州省代表團審議時指出“既要金山銀山，也要綠水青山;綠水青山就是金山銀山;……保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力”。2015年4月14日，江西省委、省政府出臺了《關于建設生態文明先行示范區的實施意見》，明確提出“堅持‘五位一體的總體布局，堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的根本方針，堅持綠色循環低碳發展的基本途徑，堅持用嚴格的制度保護生態環境，著力構建生態文明建設‘六大體系”。2015年9月，吉安市委、市政府出臺了《關于加快生態文明先行示范區建設的實施意見》，啟動建設“六大體系”。吉安市審計局緊跟形勢發展要求，積極探索實踐，2015年9月、11月，首次在萬安、永新等縣書記、縣長任中經濟責任審計中同步開展了自然資源資產責任審計實踐。

2.經濟責任審計制度的完善為開展該項審計提供了法律依據的支撐。2014年7月27日，中紀委、中組部、審計署等七部門聯合發布了《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定實施細則》，在《實施細則》中明確將“自然資源資產的開發利用和保護”作為地方黨政主要領導干部經濟責任審計的主要內容，從制度層面要求審計部門必須實施自然資源資產責任審計，同時也為審計部門實施該項審計提供了法律依據支撐，解決了依法審計的問題。

二、黨政領導干部自然資源資產責任審計的做法

（一）根據實際情況確定審計目標、范圍和內容

1.審計目標。領導干部自然資源資產責任審計在全國還處于探索試點階段，我們依據審前調查情況確定的審計目標期望適中、切實可行：一要基本摸清縣域內自然資源資產底數，厘清責任期內自然資源資產主要指標的增減變化和變化趨勢，用以分析評價領導干部履行對自然資源資產的管理、保護、開發利用方面的工作和成效;二要盡量揭示領導干部任職期間，在管理、保護、開發利用自然資源資產方面存在的問題，并依法、依規處理處罰，同時作出責任界定和審計評價;三要努力為加強生態文明建設、生態環境保護，促進綠色、循環、低碳發展，提出切實可行的整改建議。

2.審計范圍。自然資源資產中的土地資源資產、礦產資源資產、水資源資產、森林資源資產、旅游景觀資產、海洋灘涂草原資產等等都屬于自然資源資產審計范疇。此次審計試點，我們立足于地方實際和審計現狀，選擇了領導干部任職期內履行“土地資源、礦產資源、森林資源、水資源”的管理和生態環境保護作為審計范圍。同時，也就確定了對這些資源資產負有管理、保護、開發利用實施操作職能的國土、林業、水利、環保、財政、發改、統計、工信、工業園區等作為被審計對象單位，并視情況適當延伸有關項目和單位。

3.審計內容。試點審計中，具體關注和審計了以下內容：

一是關注和審計了縣級黨委、政府在國家宏觀政策、目標的執行和落實情況。主要是審查中央、省有關生態文明建設、生態環境保護、低碳綠色發展政策措施的貫徹落實情況，縣級黨委、政府為落實國家政策要求而細化配套制定的管理保護、開發利用自然資源資產措施制度和操作規范及其執行情況;審查生態文明建設各項責任制的簽訂及責任目標的落實與完成情況。如縣域的土地總體利用規劃、城鄉建設詳細規劃和礦產資源開發利用總體規劃，土地征收補償標準和操作辦法，土地“招拍掛”的具體操作規程，耕地、基本農田保護的各項措施規定，造林綠化的實施措施和管理目標，森林防蟲、防火的措施規定，加強森林保護、打擊森林盜采濫伐措施辦法，加強水源保護的有關規定，節約用水和節能減排的責任目標及獎懲措施等。

二是關注和審計了縣級黨委、政府有關自然資源資產管理保護、開發利用和處理、處置的決策情況。從決策機制的健全性、決策程序的規范性、決策內容的合法性、決策結果的有效性方面，對照國家的政策法規和具體投入實施所產生的效果和發揮的作用，評估、評價其執行效果與決策責任。

三是審計核實了縣級自然資源資產指標的靜止時點數據和動態增減變化情況。數據指標涵蓋了土地資源、森林資源、水資源的質和量的指標。如：土地資源的總體數量，土地確權數量和確權率，土地征收、儲備、出讓和使用數據，耕地占用補充和保護情況;森林資源的總體數量（森林覆蓋率、林木蓄積量、林地總面積等），森林確權面積，森林林類和樹種結構（闊葉林與針葉林比率、天然林與人工林比率、生態林與經濟林比率、喬灌木比率），森林的采伐與造林面積、采伐量、林木蓄積量、森林的蟲害成災面積等;水資源數量指標（地表水總量、地下水總量、河流的徑流量、水庫的庫容量），水資源質量指標（水環境質量指數即主要江河入出境水流斷截面水質檢測指標、含沙量，工業廢水排放總量、工業廢水處理總量、工業廢水排放達標率、工業廢水重復利用率等），水資源開發與保護指標（綜合耗水率、萬元GDP用水量、萬元工業增加值用水量、農田灌溉水有效率、水力發電量等）。

這些指標時點數據及其增減變量，一方面可以反映自然資源的自然狀態和豐富程度;另一方面可以反映自然資源的管理情況和保護程度;再就是可以反映自然資源的開發利用情況和經濟效益，借以分析評價黨委政府自然資源資產管理保護和開發利用工作績效。

四是關注和審計了土地資源資產、森林資源資產、水資源資產在管理保護、開發利用工作中遵守和執行法規規定情況。如：土地資源資產的開發利用是否按照總體規劃和年度用地計劃批地用地，區域規劃和城市規劃等是否符合總體規劃要求;耕地保護是否完成上級政府下達的各年度耕地保護責任目標;耕地“占補平衡”是否存在占優補劣、虛假平衡問題;土地供應的方式和程序是否合法、合規;經營性用地出讓底價的確定是否遵循專業評估、集體決策、結果公開的原則，有無違反產業政策、超出用地控制標準、低于最低地價價格供地（如向國家明令禁止的項目供地，工業用地和經營性用地違反“招拍掛”規定等）;當地政府對國土資源的開發利用是否科學合理，監管是否到位，有無存在土地閑置、浪費情況;有無存在批而未征、征而未供、供而未用情況;礦產資源的開采是否按照總體規劃執行，是否存在礦點超數量、產量超規模、采區超面積情況，禁采區內限期關停的已建礦山是否按期關停，限采區內采礦權是否受到限制、區域是否收縮;保護性礦種年度開采總量是否按照控制指標嚴格執行，有無存在違規越權審批采礦權許可證，對無證開采或延期開采礦產資源等行為的監管是否到位。森林資源資產的森林覆蓋率、林木蓄積量每年的增長情況是否達到要求，任期目標是否完成;年度森林采伐是否控制在限額指標內，有無存在非法采伐問題;基礎設施、民生工程及重點項目建設長期占用林地，礦山開采、石料采掘、磚瓦燒制臨時占用林地是否經過嚴格審核、審批，有無存在非法占用林地問題;生態林、長防林建設以及森林防蟲、防火工程和工作機制建設情況。水資源資產的水資源利用方面，用水總量是否突破了上級政府下達的控制目標;對取用水總量達到超過控制目標的地區，是否暫?；蛳拗茖徟ㄔO新增取水項目;用水效率和污染防治方面是否建立了節約用水獎勵機制，是否加強了廢水綜合處理，減少廢水排放，實現廢水綜合利用，是否實行用水計劃管理，對用水效率低于最低標準或不符合節水要求的項目是否核減用水指標，對重點用水戶是否建立了相應的領導責任制，水域水質達標目標是否建立了相應的領導責任制，是否嚴格核定納污容量，控制排污總量，水功能區是否達到保護目標;總體水質達標率是否達到上級政府下達的控制目標要求;對水功能區考核不達標、重點污染物排放總量超限的，當地政府是否采取了相應的措施進行整治。

五是關注和審計了自然資源資產管理保護和開發利用工作中各項專項資金的管理和使用情況。如：土地出讓金、土地復墾費、植被恢復費、土地整治資金、育林基金、森林防火費、水資源使用費、排污費的管理和使用情況。

（二）審計方法

針對自然資源資產審計內容的獨特性，審計組改變以往看賬本、翻資料的老套路、老辦法，調整思路、改進方法，采取具體問題具體對策、一把鑰匙開一把鎖，并結合運用中醫“望、聞、問、切”診療方法，查資料、問情況、閱檔案、審項目、看現場，順著管理保護和開發利用自然資源資產所履行的程序和實施的路徑，進行資料檢查和現場核實。

國土資源資產審計方法：土地總體利用規劃及其執行情況環節上，根據土地利用總體規劃、“二調”數據及年度土地利用變更調查資料等進行計算分析，得出建設用地規模是否達到或超出國家土地利用總體規模;通過將土地利用總體規劃和城市建設總體規劃的中心城區圖進行疊加比對，來發現城市規劃與土地規劃是否一致，或城市規劃與土地規劃建設用地一致，但用地布局不一致的情況。土地審批征收環節上，將新增建設用地審批臺賬與征收拆遷臺賬進行對比分析，查找審批時間晚于征地時間及征地拆遷臺賬中沒有審批單號的征地項目，同時調閱相應農用地轉用審批文件、征地卷宗并結合審計現場調查方法，發現未批先征土地問題。土地供應環節上，將協議出讓土地臺賬進行篩選，篩選出不能確定為協議出讓范圍的宗地，再通過調閱檔案和實地核查，來發現違規協議出讓土地的宗地;通過將土地“招拍掛”臺賬或協議出讓臺賬中土地面積、出讓單價進行高低排序，來發現土地單價是否低于國家和地方政府規定的最低單價土地，或明顯低于相鄰地塊單價的土地;通過土地出讓金返還或減免土地出讓金而導致土地價格明顯偏低的土地;通過審查縣委、縣政府的會議記錄或紀要和與客商簽訂的意向性優惠協議，來發現違規設定招拍掛條件等虛假招拍掛出讓土地的問題。在土地使用環節上，將土地供應臺賬中的土地用途與國家禁止類、限制類供地項目目錄進行對照，來發現供應的土地是否向禁止類或限制類項目供地;將國土部門的供地臺賬與建設部門的開工許可證用地項目進行對比分析，來篩選出供地時間超過兩年以上未開工建設的閑置土地或通過現場察看調查出閑置土地。土地整治項目環節上，通過獲取土地整治圖斑坐標數據以及項目實施前一年度的土地利用現狀圖件或利用土地整治圖斑坐標數據在項目實施前一年度的土地利用現狀圖件上落圖，來審查所在地塊是否在項目實施前已經為耕地或毀林造地問題;通過現場延伸，與當地村委、農戶座談了解開發地塊之前的現狀、領取種糧相關補貼的情況等核實開發地塊在土地開發前的狀態，來確定土地整治項目地塊開發前是否為耕地;通過現場察看獲取開發土地影像證據，來反映開發土地中新增耕地現狀，揭露耕地保護占補平衡假象。

礦產資源資產審計方法：將礦產資源開發利用總體規劃圖與礦產資源采礦許可證范圍標識比對，來發現是否在生態保護區、礦產禁采區內開采礦產;將上級政府或礦產資源主管部門批準的采礦規模和采礦許可證許可的采礦范圍與采礦點實際采礦規模、采礦范圍，進行現場察看核實，來發現是否存在超規模、超范圍開采;通過查閱礦點用地審批資料和與土地權屬村民簽訂的用地補償協議并深入現場察看礦產開采區用地現狀，來發現是否存在毀林采礦、采石、燒磚制瓦，是否造成現場山體裸露風化、水土流失、水源污染等問題。

森林資源資產審計方法：將年度造林指標與采伐指標比對、采伐指標與實際采伐量比對，查閱林業執法部門查處的毀林盜伐案件情況、蟲災火災發生頻率和面積等進行比較分析，來判斷縣（區）政府對森林資源的保護程序;結合土地開發、礦產開采、項目建設等所帶來的征用、侵占、損毀林地現象，來反映縣（區）政府對森林資源保護程度。

水資源資產審計方法：深入重點工礦企業、重點污水排放源，現場察看污水處理、排放狀況、查閱企業生產環境評估報告和環境評估機構污水取樣檢測結果，來評估污水處理和水資源保護程度;通過獲取區域內主要江河入出境水流斷面水質檢測結果，來評估當地水資源的保護程度;通過對區域內重點水庫周邊現場檢查，是否存在大面積養殖豬牛向水庫直排糞水，污染水質現象。

（三）審計發現的問題和界定責任

試點審計中，自然資源資產的管理保護和開發利用主要存在以下幾個方面問題：

1.國土資源資產存在未批先征、批少征多現象、低價供地、虛假招拍掛供地、違規協議供地、土地長期閑置、用于補充耕地的新增耕地土壤肥力差、地勢坡度大、不具備耕作條件以及毀林造地等問題。

2.礦產資源資產開發利用方面存在毀林采礦、采石，禁采區采礦、采石，采礦、采石造成巖石裸露、山體滑坡、水土流失、水源污染現象等等。

3.森林資源資產的林地保護方面存在毀林采礦、采石、燒磚現象，存在毀林造地現象;越權審批臨時占用林地和超期占用林地現象;森林資源保護方面由于監管措施不到位、防護手段不得力而存在超伐、盜伐現象，存在蟲災、火災現象。

4.水資源資產的水資源保護和污染防控方面存在采礦、選礦污水直排導致水源和土壤污染現象;工業污廢水沒有集中入廠處理，排放不達標;中、小型水庫過度養殖和周邊大量養殖豬牛，糞水直排水庫造成庫水污染;水資源利用方面存在工業用水循環利用率低，農業用水普遍自流漫灌，節水灌溉率低等等。

審計發現問題的責任界定：依據中紀委、中組部、審計署等七部委聯合印發《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定實施細則》第二十五、二十六、二十七規定，界定領導干部應當承擔的責任。一是對書記、縣長簽發的文件或直接指示辦理的事項出現的問題，一般界定為直接責任，如經相關文件或會議研究決定征收土地，但土地未經報批就先行征收問題，領導應負直接責任;二是對書記、縣長不直接分管，也未作出具體指示的事項出現的問題，一般界定為領導責任。對于不能明確定性、不能明確界定責任的問題，我們采取寫實的辦法，反映問題原貌，披露存在的事實。

三、黨政領導干部自然資源資產責任審計的認識

（一）自然資源資產責任審計中碰到的難點

1.指標數據采集難。各級政府未編制自然資源資產負債表，各類自然資源的信息數據不齊全且分散在不同的主管部門。各類數據沒有建立規范、統一、完整的指標數據體系，被審計單位現有的指標數據不規范、不系統、不完整，存在數據指標片面化、碎片化，難以獲取準確、完整、規范的指標數據。

2.指標數據核實難。自然資源資產的相關指標數據都是非常專業且需要高精設備才能進行檢測核實。審計部門缺乏相應的專業人員和專業技能，缺乏先進的設備和手段，不能對有關自然資源存在狀態進行物化實驗和儀器檢測，資產的宏觀數據不能測定，微觀含量不能檢測，只能采用被審計單位提供數據，標明來源或出處，影響審計結果的權威性。

3.問題定性定責難。自然資源資產責任審計是一項全新的審計事項，沒有完整的審計內容，沒有統一操作規范，沒有統一的審計評價指標。同時在審計過程中發現一些問題在定性引用法規時存在法規的沖突，如采礦權證的核發需要先獲得占用林地審批，但審批占用林地又需先獲得采礦權才能審批，均將對方作為前置條件，造成審計操作難、問題定性難、責任界定難。

（二）解決審計難點的幾點看法

1.關于審計資料數據獲取難的問題。審計組采集了經上級主管部門認可或有關公報中明確的數據，并在審計中注明數據的來源。自然資源資產負債表是自然資源資產責任審計的重要基礎，因此，各級政府應盡快編制自然資源資產負債表，明確納入編制的范圍、指標數據類別等。審計機關也應積極參與負債表的編制，結合審計所需就負債表的相關科目設置、計量單位、指標類別等提出科學合理的建議。

2.關于審計指標數據核實難問題。首先是要加強隊伍建設并配備一些必要的、簡便易行的檢測設備，加大業務培訓力度，強化知識技能學習，大力提升審計能力;其次是與外聘專業人員或社會專業的檢測、測繪機構開展合作、購買服務，利用專業中介機構和人員的服務成果為我們提供準確、有效的數據證據。

3.關于問題定性定責難問題。在審計問題的定性方面，側重于問題的著重點在哪個方面則依據哪個方面的法規依據，對于定性依據模糊不清的則不定性，采取記實的方式敘述存在的事實。在問題的定責方面依據《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定實施細則》的相關規定進行。

（作者單位：吉安市審計局）