新coso框架下加強行政事業單位內部控制研究

尹亞星 首都經濟貿易大學

新coso框架下加強行政事業單位內部控制研究

尹亞星 首都經濟貿易大學

隨著我國改革開放進程的不斷深入，行政事業單位的經營管理方式也發生了巨大的改變。2012年11月，財政部頒布的《行政事業單位內部控制規范（試行）》 ，標志著我國政府對事業單位內部控制的重視程度日益加深。但是，和國外內控成果相比，我國大部分事業單位的內部控制仍然存在著諸如控制環境缺陷、風險評估缺陷、控制活動缺陷、信息溝通缺陷和內部監督缺陷等問題。本文基于2013年新修訂的coso框架，著重研究加強行政事業單位內部控制的各項舉措，以期促進我國事業單位內部控制的長足發展。

coso框架 行政事業單位 內部控制

健全有效的內部控制，是行政事業單位切實加強內部管理、提高公共資金使用效率、實現單位整體科學化規范化運行的重要舉措。改革開放以來，我國企業在激烈的市場競爭中內部控制建設日趨完善，而行政事業單位手握巨額財政資金，內部控制卻粗放薄弱，發展停滯不前。直至2012年11月29日，財政部頒布《行政事業單位內部控制規范（試行）》，并要求于2014年1月1日起在全國各級行政事業單位正式實施。此項舉措標志著我國內部控制范圍的進一步擴大，由原先的適用于企業拓展到行政事業單位領域，為保證事業單位管理合法合規和高效安全建立了制度保障。

一、新coso框架概述

2013年5月，coso委員會基于原先構建的coso框架進行了部分調整，強調了內部控制的靈活性和非財務信息的重要性，發布了最新版的《內部控制—整體框架》。該框架對內部控制進行了如下定義：“內部控制是由主體的董事會、管理層和其他員工實施的，旨在為經營的效率和有效性、財務報告的可靠性、遵循適用的法律法規等目標的實現提供合理保證的過程”。我國內部控制基本規范采用coso框架，要求企業建立和實施的內部控制包括五大要素，分別為：內部環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、內部監督。

（一）內部環境

coso報告指出，控制環境是一種氛圍和條件，他奠定了公司的內部控制結構，決定了組織的控制基調。內部環境是內部控制的基礎，決定了一個組織的內部控制體系特點和效率。他包括組織內部對誠信和道德價值觀的承諾、機構設置和權利責任分配情況、組織管理層的被監督情況、組織的人力資源策略和企業內部問責制度等。

（二）風險評估

風險評估程序的合理性是支持內部控制活動實施有效的基礎。組織為達成其生產經營目標所進行的經濟活動，可能受到來自內外部的一系列因素的不利影響。只有進行了合理的風險評估，對組織可能遭受的外部風險和內部風險進行準確識別并量化評估，才能幫助組織實現對風險的有效控制，在戰略制定時做出準確決策。

（三）控制活動

在得出風險評估結果后，組織應當運用得當的控制手段，保證將風險控制在一定范圍內。控制活動是一系列政策和程序，目的是確保組織中各項活動得以順利運行。控制活動包括運營、財務報告及合規，有為員工提供工作指南的命令式控制、防止消極事項發生的預防性控制和識別消極事項發生標志的偵查式控制。

（四）信息與溝通

信息與溝通是在員工能夠履行責任的方式及時間范圍內，識別、取得和報告經營、財務及法律遵守的相關資訊的有效程序和系統。內部控制是組織全體成員共同參與的過程，此前要素中得以確定的各項規定及程序，必須向每位成員傳達。因此，組織構建一個完善的信息溝通機制，使信息得以在組織內部依照既定層級和規則進行傳遞就顯得尤為重要。

（五）內部監督

《企業內部控制基本規范》第六條要求組織制定內部控制監督機制，明確內部審計機關和組織內部機構在內部監督中的權責，規范內部監督的程序、方法和要求。組織應當制定內部控制缺陷判定標準，形成長效機制，定期不定期對內部控制情況進行評估。內部監督可以保證組織內部控制的有效運作，在對其監督的結果的反饋和反思中促進組織內控體系的逐步健全。

二、coso框架下我國行政事業單位內部控制現狀

（一）控制環境缺陷

從目前我國行政事業單位現狀來看，單位的內部結構大部分屬于直線職能制，高度集權帶來的問題是部門之間溝通較少，上層領導協調工作量大，整個組織因循守舊，適應性及創新性較差。此外，組織中治理結構流于形式，少數領導獨斷專行，缺乏科學決策途徑和實質上的監督約束機制。

（二）風險評估缺陷

在市場經濟下，任何單位都是存在風險的，行政事業單位也是如此。很多大型工程的建設之初，缺乏行之有效的市場調研、風險測試、可行性分析、敏感性分析，沒有進行可行性報告，從客觀上分析項目的社會效益、經濟效益和管理風險，而是憑借主觀臆斷加以確定，當風險轉換為現實，往往無法對沖或減小，造成無法承擔的損失。

（三）控制活動缺陷

常見的內部控制活動有：不相容職務分離控制、授權審批控制、會計系統控制、調節和復核、財產保護控制、預算控制、營運分析控制、績效考評控制。目前，行政事業單位控制活動存在著一些問題：缺乏嚴格的崗位輪換制度；授權形式主要集中在口頭授權，缺乏書面授權；對于重大事項缺乏集體決策審批制度；預算考核不嚴，預算管理流于形式。

（四）信息溝通缺陷

有效地溝通必須在企業內全方位運行，領導及時按規定渠道向員工傳達信息，并建立公開的溝通渠道，使信息在規定的渠道內有效運行。由于組織內部結構的局限性，我國行政事業單位的正式溝通主要是上下溝通，橫向溝通和斜向溝通較少，導致非正式溝通流動過于頻繁，就信息質量而言，容易引起信息失真，影響其準確性、及時性和可靠性。

（五）內部監督缺陷

目前，我國行政事業單位還遠未達到內部監督機制健全的階段。一方面，一些事業單位從領導層面對內部控制工作重視程度不夠，導致審計部門力量薄弱、依賴性強，無法形成有效的內部控制手段。審計及財務部門人員的綜合素質、法規意識和業務能力均有所欠缺，對內部控制的重要意義領會不深刻，缺乏內部控制工作的積極性。另一方面，監督的內容和方式以事后監督為主，缺乏對項目的事前監督和事中監督。

三、coso框架下加強行政事業單位內部控制的建議

（一）完善行政事業單位內部控制環境

內部控制環境是單位內部控制的基礎，完善內部控制環境是加強行政事業單位內部控制的首要任務。構建適宜內部控制的單位環境，首先要在直線職能制基礎上，參照股份有限公司的董事會對管理層監管，增加信息透明度，接受全體人民的監督，并加強審計部門的獨立性和權利，使其相對獨立于領導層級，真正意義上監控單位的項目運行和日常管理。其次，注重全體人員對內控制度和內控理論的培訓，使相關工作人員掌握內控知識、樹立內控意識、明確自身職責，在全員參與、積極配合、運行無阻的環境下建立單位的內部控制，內控管理才能順利進行。

（二）建全行政事業單位風險評估體系

當前市場經濟條件下，事業單位的運行也要遵循市場規律，而市場總是存在各種潛在風險，因此，事業單位也需要適應市場環境，建立健全風險評估體系。健全單位風險評估體系，首先要創新求變，樹立風險意識，堅決杜絕按照過去的經驗進行項目運營。其次，要建立風險管理部門，參照企業項目風險評估手段，進行市場調研、風險測試、可行性分析、敏感性分析，得出可行性報告，做好風險預測，將風險控制在可接受范圍內。

（三）確保行政事業單位內部控制活動有效實行

內部控制活動的具體操作是內控管理順利執行的手段。為確保行政事業單位內部控制活動有效實行，首先要科學理性的做好預算控制，并在預算執行過程中進行嚴密的監督，分析預算執行時的偏差原因，并探討改進措施。其次，對高風險崗位執行崗位輪換制度，降低風險。此外，嚴格執行績效考評制度，明確工作責任，將諸如預算執行情況、審計情況、項目實施成果等作為績效考評指標，對工作人員實行獎懲，充分調動內部控制工作積極性，確保內控具體操作有效實行。

（四）建立廣泛高效的信息交流系統

開展廣泛高效的信息交流是維持其他四要素連貫暢通的基礎。目前，我國行政事業單位信息交流方式相對僵化，盡管有部分單位采用網絡平臺收集意見，但平臺老舊，缺乏互動交流。一方面，行政事業單位可建立政務公開平臺，并細化公開信息，確保信息的及時性和完整性，增強信息透明度。另一方面，在工作中對不涉密內容采用聊天軟件、電子郵箱等方式進行內部高效傳遞，重視不同部門和層級之間的斜向交流和橫向交流，建立正式溝通渠道，通過電子化和信息化方式實現工作內容鏈條化流動，減少并消除由于信息失真和滯后等不利因素對內部控制的影響。

（五）加強行政事業單位內部監督力度

加強行政事業單位內部監督力度，是確保單位內部控制的健全有效的落腳點。首先，單位內部應建立獨立的內審部門，具體負責預算實施進程，審計單位重大項目運作，并定期對各部門內部控制情況，尤其是高風險部門情況進行監察。其次，不僅要做好事后監督，更要注重項目的事前監督和事中監督，在項目實施前對風險和收益進行評估，并在項目實施過程中進行管控，發生偏差及時糾正，并積極商討下一步措施，防患于未然，提高內部控制行為的有效性。