公民參與社區管理模式研究

張　南，吳湘玲

(1.華中科技大學，湖北 武漢 430074；2.貴州民族大學，貴州 貴陽 550025；

3.武漢大學， 湖北 武漢 430072)

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公民參與社區管理模式研究

張南1，2，吳湘玲3

(1.華中科技大學，湖北 武漢 430074；2.貴州民族大學，貴州 貴陽 550025；

3.武漢大學， 湖北 武漢 430072)

摘要：公民參與社區管理是保證社區管理工作科學有效運行的一條基本途徑，同時也是現代民主的重要表現形式之一。西方國家的公民參與社區管理模式比較完備，概括起來主要有積極參與型、混合型和被動參與型三種模式。我國的公民參與社區管理模式在逐漸發展成熟，主要包括上海模式、沈陽模式、武漢模式和深圳模式。分析和總結國內外公民參與社區管理模式，對公民參與社區管理實踐發展具有重要的理論價值和現實意義。

關鍵詞：公民參與；社區管理；模式類型

實現公民的有效且充分參與，是保證社區管理工作科學有效運行的一條基本途徑。公民參與到實際的社區管理過程中，能夠促使社區管理工作順利展開并取得較好成效，這也是現代民主的重要表現形式之一。同時，在處理公民參與和社區管理的關系時應注重公民民主權利的實現和社區管理目標的落實。

一、文獻回顧

關于公民參與社區管理的研究，國內學者主要圍繞以下兩方面進行：第一，公民參與社區管理的必要性。虞崇勝和張星[1]剖析了社區參與運動的發展歷程，認為公民參與標志著社區管理方式的重大變革。陳剩勇和徐珣[2]認為參與式治理是社區管理方式的巨大創新。江亞南[3]分析了社區管理的推進過程，堅信公民參與是社區自治的一條有效途徑。孫婕[4]對社區管理的良好運行進行了展望，認為公民積極參與是社區管理發展的必然趨勢。第二，公民參與社區管理的現狀。楊孝艷和張勇剛[5]從參與的廣度和深度、發展和渠道等方面剖析了社區管理中公民參與的現狀，提出了改進對策。張南[6]針對公民參與社區管理的意識、內容、途徑和制度等方面存在的問題，提出了完善之策。曾娟蘭[7]倡導從政府、社會、企業和公民等多中心的角度出發，突破公民參與社區管理的困境。曾霞[8]發現公民參與渠道、主體結構和內容等方面的困境影響了社區管理的發展，建議改善公民參與社區管理的條件。

綜上所述，既有文獻對公民參與社區管理的研究主要集中在必要性和現狀層面，概括和分析國內外公民參與社區管理模式的研究比較罕見，而總結國內外公民參與社區管理的模式對公民參與社區管理的理論以及實證研究具有重要意義，因此，本文對國內外公民參與社區管理模式進行了研究。

二、公民參與和社區管理的關系

社區管理離不開公民參與，只有公民參與到實際的社區管理過程中，社區管理工作才能順利進行并取得更大的成效。公民參與是“為社區所有成員創造機會，讓更廣泛的社會能夠積極貢獻與影響發展過程，平等地分享發展結果”。[9]公民希望能夠得到所追求的自主參與權，盡自己所能對國家的發展有所貢獻，追求平等地分享社會發展成果。

公民參與和社區管理二者是互動關系。“所謂互動，是指事物發展過程中的相互聯系、相互促進與相互溝通。”[10]社區管理的“各項內容與公民相關，要求公民能夠有所回應，從而進行公共事務的監督”。[11]公民參與和社區管理的互動關系主要體現在以下兩方面：

第一，公民參與能夠提高社區管理水平。民眾往往比政府專業部門更了解自身需要，由他們參與社區管理過程，社區管理存在問題的解決就會更加有效。奧斯本與蓋布勒在《改革政府——企業精神如何改革著公營部門》[12]一書中指出：“公民知道自身存在的問題，優秀社區是由好公民形成的；社區對公民的服務要努力做好；相比專業人士，社區公民更清楚自身社區的現實問題；政府官員和咨詢專家僅僅能提供服務，而公民參與能解決社區現實問題，因為社區比服務部門更有彈性和創意，需要更經濟和有效方式的結合”。

第二，社區管理是公民民主權利得到落實的過程。公民參與到社區管理的實踐過程中，其參與權和知情權等民主權利得到了實現，參與社區管理的熱情高漲。公民基于共同利益、責任和對社區的歸屬感等，主動參與到社區的組織、服務和衛生等各方面的活動中來，提高了社區管理的自主化程度。同時，通過公民的共同努力，社區的管理水平和生活品質將會得到很大提升。

由此可見，公民參與社區管理是衡量社區自治程度的標準之一，在處理公民參與和社區管理的關系時，應注重公民民主權利的實現和社區管理目標的落實，保持二者的互動關系。

三、國外公民參與社區管理的模式

西方國家公民參與社區管理模式較為完備，概括起來主要有積極參與型、混合型和被動參與型三種模式。

(一)積極參與型模式

美國學者博克斯[13]把美國公民參與社區管理模式稱之為“以公民為中心的智力結構”。美國公民自覺為社區提供無償的志愿服務，社區志愿者規模龐大。“美國社區志愿者1990年已達9840萬人，占成年人口總數的54%。提供公益服務的機構或組織，絕大部分工作是由志愿者承擔的，每年志愿人員貢獻的時間約200億小時，相當于900萬全時工人一年的工作量。因此，美國公民參與社區管理基本是：政府規劃、指導和資助，社區組織具體實施的運作方式。”[14]美國的公民參與社區管理模式其特征可以概括為：

1.以公民為中心。美國公民在社區管理過程中表現出了相當高的參與熱情。1999年，美國的全國獨立部門進行了關于“美國義務捐贈和志愿者行動”的調查。調查結果顯示：1998年，美國18歲以上成年人中有將近56%的人愿意并且已經加入到了志愿者行列當中；據統計，有接近1.09億的志愿者貢獻了199億小時，這些時間相當于900萬全職工人一年的總工作量，并且這些志愿者捐獻時間所創造的價值相當于2250億美元。在美國，許多公民都認為，志愿活動是一件不僅有利于社區而且有利于志愿者自身發展的事情，所以他們很樂意參與其中。20世紀80年代中期，志愿者活動在美國形成了一種思潮，布什總統支持該活動并且給予了極大的肯定。從此，美國1/4的公立高校將大學生在校期間必須參加一定時間的志愿活動列入了校規之中。[15]

2.高度民主自治。美國的市政體制主要是“議行合一”或“議行分設”地方自治制度，公民參與是民主自治，社區管理職能的實現過程中沒有政府基層組織或派出機構，僅僅依靠社區自治組織。政府間接干預社區管理過程且干預特點是政府行為與社區行為相對分離。政府通過法律法規規范社區公民和組織行為，制度的保障是為了協調各方利益，但社區具體管理過程與政府無關，民主自治表現明顯。[16]同時，“美國最高法院根據憲法修正案裁定：只要不影響區域或國家的整體發展，每個社區都有權決定自己的特色。因此，涉及社區管理的規劃編制和修改、土地利用法規和開發計劃的審批等，都要舉行聽證會征詢社區成員的意見。”[17]

(二)混合型模式

混合型公民參與社區管理模式是一種由政府主導向社區自治發展過程中的過渡模式。日本是采用這種公民參與社區管理模式的國家，由政府部門人員、地方及其他社團組成社區管理機構，對社區進行合理掌控。政府干預是間接和寬松的，社區管理以自治為主。[18]可以說，日本的公民參與社區管理模式官方和民間交織色彩濃厚，半自治特征明顯。日本的公民參與社區管理模式其特征可以概括為：

1.政府指導和監督下的半自治管理。在日本公民參與社區管理的過程中，政府是社區管理工作的監督主體，地方政府設立行政機構進行社區工作的管理。[19]公民參與社區管理的資金來源主要是政府撥款，社區對資金的使用要按照相關規定進行。日本的基層社區主要有町內會和聯合會，其主要管理領域涉及環境衛生管理、青少年教育、社區治安和社區福利等。與西方社團和相關組織不同的是，日本這些社區組織具有一定的公共性。[20]

2.非營利組織不斷發展。非營利組織在日本發展得相當順利，在日本有數萬個非營利組織開展了許多對社會有意義的志愿活動。據統計，慈善組織有23000個，福利組織有12000個，社區的互助組織占據了整個日本家庭總數的90%以上。[16]日本常見的非營利組織有：照顧老年人的組織、婦女聯合組織以及為兒童提供服務的組織等。這些非營利組織得到了政府部門的大力支持，加之社會人士的捐贈，可以說，日本的非營利組織在資金方面還是很有保障的，這些資金支持對日本非營利組織的發展提供了可靠保障。

(三)被動參與型模式

公民被動參與社區管理模式是一種以政府行為為主導，政府干預表現為直接、具體和主導性的模式。這一模式在發展中國家很常見，新加坡是采用這種公民參與社區管理模式的國家之一，這種模式最大的特點就是具有比較強的官方色彩，行政性和命令性等表現明顯。新加坡的公民被動參與社區管理模式其特征可以概括為：

1.設立專門的社區管理部門。在新加坡，政府對公民參與社區管理具有很大的影響力，社區管理在很大程度上是由政府來控制的。政府部門為了管理好社區，在社區中設立了專門的社區管理部門來指導社區建設和發展。例如，國家住宅發展局就是政府設立的社區管理部門，其職責主要有：對住宅小區、鄰里中心和社區中心及其公共服務設施的規劃；對社區領袖和居民顧問委員會、社區中心管理委員會及居民委員會等社區組織領導人的培訓；為居民委員會提供辦公場所和設施，暢通政府與社區的聯系渠道；發起某些社區活動和倡導特定的價值觀；對社區治理予以財政上的支持。[21]

2.完善的組織管理體系。新加坡公民參與社區管理模式中的組織體系相當完善，一切工作開展得有條不紊，既有自上而下和層次分明的管理程序，又有職能分明的管理部門。在居民咨詢委員會、社區中心管理委員會和居民委員會這三大組織之中，居民咨詢委員會占據統屬地位，其權威性也是最高的。居民咨詢委員會的主要職責是統籌和規劃社區的相關工作。社區中心管理委員會是社區中心運行的管理部門，負責一些社區活動計劃的實施；而居民委員會是社區的第二層組織，負責提供人力幫助以及反饋信息。[17]

(四)三種模式之比較

上述三種公民參與社區管理模式的不同點如下表1所示：

表1　三種公民參與社區管理模式之比較

四、我國公民參與社區管理的模式

隨著公民參與社區管理實踐的不斷推進，積極參與型、混合型以及被動參與型三種國外公民參與社區管理的主要模式逐漸引起了人們越來越多的關注。由于各國的國情完全不同，在借鑒好的經驗時需謹慎，只有適合國情的模式才最好。我國正處于加快社會轉型的攻堅時期，在特有的國情和區域發展過程中，公民參與社區管理的踐行已經初步完成，并在不斷深化和拓展中凝練特色。

20世紀80年代中期，民政部就開始將一些城區作為公民參與社區管理的試驗區，在全國范圍內發起了圍繞著民政工作范圍開展的社區管理活動。由于城市基層政權和基層組織職能弱化等問題的出現，20世紀90年代初期，民政部根據公民參與社區管理過程中存在的問題，提出了改進思路。隨著我國改革開放的不斷深入以及經濟社會的不斷發展，民政部于2000年11月3日在《關于在全國推進城市社區建設的意見》中，創新性地提出了社區服務內容和服務方式等，由此，公民參與社區管理的內容和方式在全國范圍內有了明確規定。目前，我國的公民參與社區管理模式主要有上海模式、沈陽模式、武漢模式和深圳模式。

(一)上海模式

上海的公民參與社區管理模式可以概括為“兩級政府、三級管理、四級網絡”。所謂兩級政府即市政府和區政府；三級管理即市級、區級和街道辦事處，由這三個層級共同管理社區工作；四級網絡即增加了居民委員會組織。上海模式中的公民參與社區管理的服務內容已從單一的助殘扶困發展到現在的文體娛樂、計劃生育、青少幼服務和下崗再就業等多方面。此種模式下，公民參與社區管理的改革可概括為將多個職能部門進行有效精簡。社區管理機構精簡為“兩委一中心”，“兩委”即社區黨委會和社區居委會，“一中心”即社區政務中心。上海的公民參與社區管理模式其特征可以概括為：

1.各組織分工明確。上海社區組織是按照1995年城市管理體制改革要求進行改造的，這種方式將社區管理定位在街道，由街道社區和各行政組織進行協商，主要依靠行政力量進行各項社區工作的管理。高度的行政化，使社區各組織都有明確分工，管理秩序很好。“上海的社區管理系統包括三個：第一，領導系統。由街道黨工委、辦事處以及城區管理委員會構成。第二，執行系統。由辦公室、市政委員會、社區治安綜合治理委員會、社區發展委員會和財政經濟委員會組成。第三，支持系統。由轄區內的企事業單位、公民、社會團體和居民委員會等形成。”[22]

2.不斷推進行政改革，依靠強大的行政能力推動社區建設。上海地區整體經濟實力很強，社區管理改革力度一直在加大。為了保證社區管理工作的有效開展和充分落實，政府部門不斷推進行政改革并且領導作用不斷加強。社區的行政支持力量日益凸顯，依靠強大的行政能力推動社區建設。街道辦事處是社區的載體，政府在社區管理中的主導作用是帶動各項社區管理工作向前推進。政府運用所控資源對社區管理進行整體調控，進一步強化基層政府的職能。此種模式下，市和區兩級政府中的部分職能被分離出來，街道的職能范圍得到擴大，社區管理資源得到了合理利用。[23]

(二)沈陽模式

沈陽的公民參與社區管理模式主要是針對組織體系改革展開的。沈陽市于1998年在沈河區試點的基礎上，對社區規模進行了調整，社區管理改革大幕由此拉開。在社區組織體系方面，以“社區自治和議行分離”為原則，社區組織主要有決策層、執行層、議事層和領導層。具體做法是：首先，由社區居民和社區單位的代表組成每個社區的社區成員代表大會，對社區的重大事務進行定期討論和表決；其次，成立社區管理委員會；最后，成立社區協商議事會。“社區協商議事會由社區內人大代表、政協委員、知名人士、居民代表和單位代表等組成，在社區成員代表大會閉會期間行使對社區事務的協商和議事職能，有權對社區管理委員會的工作進行監督。同時還設立了社區黨委、總支和支部的社區黨組織。”[14]沈陽的公民參與社區管理模式其特征可以概括為：

1.清晰的組織關系。 沈陽當地政府部門出于對社區地域和資源優勢等方面的考量，對當地社區進行了統籌劃分。重新劃分以后的社區其結構更為合理，組織更為明確，職能分工更為細致。社區管理過程中，各組織間的關系明晰，組織機構和公民之間能夠定期開展交流。社區設立了成員代表大會、協商議事委員會和居民委員會，社區內部有完善的規章制度，這對三個自治組織的運行具有規范作用。政府自上而下對社區管理工作進行指導，通過政府權力的逐漸下放，公民自下而上地參與社區管理過程，各組織分工明確，組織與公民之間的良好互動關系有所體現。

2.自治理念的注入。沈陽模式下，社區管理的理念是充分調動公民參與的積極性和主動性，社區管理的目標以公民為核心，強調公民的“自我管理、自我教育、自我服務和自我發展”。[24]社區自治理念的注入，在某種意義上可說是對單純依靠行政方式管理社區的有效突破和創新，對社區發展具有積極意義。目前社區的發展正處于取消街道辦事處的階段，今后的目標是完全實現公民對社區進行自治。在公民參與社區管理的過程中，充分考慮了公民對社區的認同感和歸屬感，初步形成了以共同利益為紐帶的社區自治氛圍。

(三)武漢模式

武漢的公民參與社區管理模式最大的亮點可體現在轉變政府職能上。2004年，在社區建設的多次改革和試點基礎上，武漢相關部門開展了公民參與社區管理模式的新探索。武漢的公民參與社區管理模式以江漢模式著稱，江漢模式的特點是“三自模式”，即社區人自愿參與、社區組織自主管理和政府自覺依法行政。[25]百步亭社區公民參與管理模式也具有相當的代表性，即社區不設街道辦事處而實現居民自治、市場化主導和樓棟自治。此外，武漢公民參與社區管理的“883計劃”在全國也很有名。所謂“883計劃”，即把全市1936個居委會逐步整合，依據居民自治和政府服務的原則調整為883個社區居委會，從而搭建起為民服務的社區服務平臺。從整體上看，武漢的公民參與社區管理工作可總結為“五個結合”，即“社區調整與組織建設結合，社區體制改革與社區服務設施網絡相結合，社區建設與政府職能轉變的結合，社區組織建設與內容的結合，社區工作者隊伍和工作制度相結合”。[26]武漢的公民參與社區管理模式其特征可以概括為：

1.公民志愿參與。武漢社區管理工作的開展過程中始終堅持以人為本，分階段逐步實現社區自治。社區自治組織由公民集體通過協商和依法選舉產生，公民志愿參與社區的各項活動，例如健身娛樂、插花和詩詞朗誦等。社區管理的主體呈現多元化特征，包括政府、轄區管委會、志愿組織和社區公民等。各管理主體充分利用手中所掌握的不同資源，以社區良好和有序發展為一致目標，彼此之間經常聯絡并且相互依賴，志愿活動頻繁，公民參與社區管理的氛圍良好。公民在參與社區管理的過程中，主人翁意識不斷增強，參與的積極性日益高漲，志愿活動成為社區的一道亮麗風景線，為社區管理的具體落實注入了新鮮活力。

2.組織自主管理。武漢的社區組織與政府行政部門相互協調，二者沒有完全的隸屬關系，這有利于組織自身的發展以及社區管理輔助工作的推進。各組織按照權責和事權相統一的原則，承擔了部分社區管理職責，在完成任務的過程中注重與其他組織的溝通和協調。在具體實踐中，政府職能部門努力做到三個到位：一是職能部門對本職工作做到位；二是社區管理部門對各項工作實施的配套到位；三是志愿組織對社區管理投入的資金和技術到位。在社區范圍內，政府行政調控和社區自治機制相協調，真正實現了組織間的優勢互補。

(四)深圳模式

深圳的公民參與社區管理模式其主要特點是將政府職能從社區居委會中完全剝離出來。有媒體稱深圳市的公民參與社區管理模式為“鹽田模式”。此種模式下，社區的議事機構是社區居委會，社區居委會對社區的相關事務有決策權和監督權，是維護居民權益的機構。街道辦事處的主要職責涉及就業和社保等。深圳市的公民參與社區管理體制是垂直的，即政府傳達的相應任務、資金和規章制度等都統一下達到社區工作站。在具體實踐中，深圳的很多社區與時俱進，引入了政府雇員制度。此外，針對公民參與社區管理實踐中取得的成績以及存在的問題，“深圳市委、市政府正式出臺了《深圳市社區建設工作試行辦法》，制定了社區管理體制、基礎設施建設、社區工作人員管理和經費投入等方面的規范”。[27]概括來說，深圳的公民參與社區管理模式其特征可以概括為：

1.設立專門的組織部門。2002年，《中共鹽田區委、鹽田區人民政府關于推進社區建設的工作意見》中提出，在社區內部設立專門的組織機構即社區工作站以及服務站。這種議行分設的理念，使得通過選舉產生的社區居委會不直接從事具體的社區執行工作，社區居委會的主要職責是進行議事、決策以及監督，社區工作的具體執行由社區工作站和服務站共同承擔。“社區工作站主要承擔政府交辦的大量行政性工作；社區服務站主要完成公民需要辦理的社會公共服務。”[27]社區工作站主要起到聯系社區和政府的橋梁作用，社區服務站的建立有利于社區公益事業發展的管理安排。

2.加強公民自治。深圳社區居委會普遍采取民主方式進行選舉，所有社區公民以無記名的方式直接投票選舉社區居委會成員。在選舉過程中，組織單位不指定并且不推薦候選人，這種新穎的選舉方式和公正的選舉過程，激發了社區公民參與投票選舉的熱情，公民參與行為非常積極。此外，完全通過社區公民推舉出來的社區居委會成員具有較高的公民支持率，居民委員會成員的工作重心是社區公民權利的維護、鄰里之間矛盾的調解。社區管理所需的主要資金多數來源于市政府、區政府、開發商以及物業管理公司，還有少部分資金來自小區公民志愿從社會中尋找到的援助。[28]

(五)四種模式之比較

由于各城市的社區經濟發展水平、改革的進程和改革的內容等存在差異，因此，各城市公民參與社區管理的模式也有所不同。上述四種公民參與社區管理模式的不同點如下表2所示：

表2　四種公民參與社區管理模式之比較

五、結語

積極參與型、混合型和被動參與型模式是國外公民參與社區管理的幾種主要模式，我國公民參與社區管理的模式主要有上海模式、沈陽模式、武漢模式和深圳模式。各種模式在產生背景、管理主體、表現形式和運行機制等方面都有很多不同，各種模式也均有各自的特點，因此，總結國內外公民參與社區管理模式的特征對于我們進一步認識并開展公民參與社區管理具有一定的現實意義。相信隨著公民參與社區管理實踐的不斷豐富和社區管理改革的不斷推進，公民參與社區管理的理想模式——實現社區成員能夠自己作主管理社區相關事務的實踐會取得更大成績。

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【責任編輯:甘海燕】

On Mode of Citizen Participation in Community Management

ZHANG Nan1，2,WU Xiangling3

(1.HuazhongUniversityofScienceandTechnology，Wuhan430074，China；

2.GuizhouMinzuUniversity,Guiyang550025,China；

3.WuhanUniversity，Wuhan430072，China)

Abstract:Citizen participation in community management is the basic way of ensuring efficient operation of community management,which is also one of the important forms in modern democracy. In western countries, the pattern of citizen participation in community management is relatively complete, including actively participated, hybrid and passive participation model. In China, the pattern of citizen participation in community management is developing gradually maturely, mainly including Shanghai, Shenyang, Wuhan and Shenzhen model. Analysis and summary of citizen participation in community management mode at home and abroad is of important theoretical value and practical significance to the development of citizen participation in community management practice.

Key words:citizen participation; community management; model type

作者簡介:張南(1986—)，女，華中科技大學公共管理學院博士研究生，貴州民族大學管理學院講師，研究方向為地方政府管理；吳湘玲(1967—)，女，武漢大學政治與公共管理學院教授，博士生導師，研究方向為地方政府管理。

基金項目:湖北省總工會委托項目“全面深化改革背景下的農民工市民化研究”(項目編號：115220100026)

收稿日期:2015-09-21

DOI:10.16713/j.cnki.65-1269/c.2015.04.005

中圖分類號：C916

文獻標識碼：A

文章編號：1671-9840(2015)04-0039-08