退耕還林生態(tài)補嘗機制的完善研究與結(jié)論

孔靜

（貴州省威寧縣林業(yè)局）

退耕還林生態(tài)補嘗機制的完善研究與結(jié)論

孔靜

（貴州省威寧縣林業(yè)局）

為了改善生態(tài)環(huán)境，我國對于水土流失以及土壤沙漠化嚴重的地區(qū)開展了退耕還林工程，有計劃的停止了農(nóng)業(yè)耕種，但是隨之而來的是農(nóng)民收入降低的問題，如何保證退耕經(jīng)濟補償具有充足的資金是退耕還林工程中值得關(guān)注的問題。對此，本文首先介紹了生態(tài)補償政策的概念及目標，然后根據(jù)威寧退耕還林工程為研究實例，詳細探究退耕還林經(jīng)濟補嘗中存在的問題，生態(tài)補償機制，保障農(nóng)民的合法利益。

威寧；退耕還林；生態(tài)補償機制

1 引言

在退耕還林工程的推行過程中，為了保障退耕土地不反彈，必須制定具體的退耕經(jīng)濟補償策略。在生態(tài)經(jīng)濟補償過程中遇到的相關(guān)問題是退耕還林過程的關(guān)鍵，在退耕還林過程中，應(yīng)該對可持續(xù)生計方法進行深入研究，提高農(nóng)民生活水平。

2 生態(tài)補償政策的概念及目標

2.1 生態(tài)補償

生態(tài)補償指的是一種為保護生態(tài)環(huán)境，維護生態(tài)環(huán)境，改善生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能。在退耕還林過程中，農(nóng)民的切身利益會受到損失，在這種情況下，通過生態(tài)補償能夠調(diào)整利益相關(guān)者的合法利益，內(nèi)化相關(guān)活動產(chǎn)生的外部成本或外部收益，以此促進退耕還林工程的發(fā)展。

2.2 生態(tài)補償政策的目標

生態(tài)補償政策是國家制度的一種政策，該項政策的實施目標是保護生態(tài)資源，并且通過生態(tài)學、環(huán)境經(jīng)濟學、生態(tài)經(jīng)濟學原理，妥善解決生態(tài)資源利用中所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益與生態(tài)之間的沖突，以經(jīng)濟的方式促進、轉(zhuǎn)變和改善環(huán)境質(zhì)量。因此，在該項政策的實施過程中，不僅能夠維護生態(tài)系統(tǒng)的功能，而且還能夠合理開發(fā)利用森林，提供木材和多種林產(chǎn)品，維護生態(tài)平衡，促進森林的生態(tài)、經(jīng)濟和社會的三種基本效益增長。

3 威寧退耕還林現(xiàn)狀

據(jù)2014年全縣林地變更數(shù)據(jù)表明，全縣林業(yè)用地面積433.78萬畝，占土地總面積的45.93%。在林業(yè)用地面積中，有林地287.11萬畝，占林業(yè)用地面積的66.19%；疏林地3.97萬畝，占林業(yè)用地面積的0.91%；灌木林地72.82萬畝，占林業(yè)用地面積的17.94%；未成林造林地15.09萬畝，占林業(yè)用地面積的3.48%；無立木林地18.25萬畝，占4.21%；宜林地31.53萬畝，占林業(yè)用地面積的7.27%；苗圃地189.1畝；輔助生產(chǎn)用地97.2畝。全縣森林覆蓋率40.08%。

自2002年實施退耕還林工程以來，威寧縣共實施退耕還林工程54.4萬畝，其中陡坡耕地造林11.1萬畝，荒山造林及封山育林43.3萬畝，成林面積已達30萬畝。

2014年，國家開展新一輪退耕還林工程，威寧縣建設(shè)任務(wù)11.7萬畝，截止2015年12月，已全部完成。新一輪退耕與板塊經(jīng)濟相結(jié)合，主要發(fā)展蘋果、核桃、油茶等經(jīng)濟作物為主。根據(jù)省國土廳提供的威寧自治縣第二次土地資源調(diào)查資料，即國土二調(diào)25°以上陡坡耕地數(shù)據(jù)，威寧自治縣25°以上旱坡耕地面積19.24畝：其中基本農(nóng)田7.66萬畝，非基本農(nóng)田11.57萬畝?？梢娡幦杂写罅慷钙赂目赏烁?。

4 完善生態(tài)補嘗機制的措施

4.1 明確生態(tài)補償?shù)呢熑沃黧w

公共產(chǎn)品概念最主要的公共政策含義是，政府應(yīng)當在提供這類物品上發(fā)揮主要作用，否則就會出現(xiàn)供給不足等情況。在市場經(jīng)濟國家，政府需要負責提供公共服務(wù)和產(chǎn)品，而生態(tài)環(huán)境是人類生產(chǎn)和發(fā)展的重要場所，因此，也屬于公共產(chǎn)品，必須由政府供給。在退耕還林生態(tài)補償機制的制定方面，必須認識到生態(tài)環(huán)境屬于公共服務(wù)范疇，政府是必須承擔主體責任，政府應(yīng)該充分發(fā)揮主導作用，提供資金支持，使得生態(tài)補償機制能夠逐漸發(fā)展。

4.2 明確付費主體

雖然政府是生態(tài)資源保護的責任主體，但是并不是付費主體。生態(tài)補償?shù)脑瓌t是誰開發(fā)，誰補償，因此，生態(tài)補償可以作為利益相關(guān)者之間的責任問題。因此，生態(tài)補償可以理解為生態(tài)服務(wù)功能的受益者對于生態(tài)服務(wù)功能提供者的付費行為。

4.3 確定補償方式

公共產(chǎn)品在供給和消費的過程中會產(chǎn)生外部性特征，而這也是生態(tài)補償過程中亟待解決的問題。所謂“解決”，就是使外部性內(nèi)部化就是說，將額外成本或者收益都由生產(chǎn)者自己來承擔或享有。

4.4 確定補償數(shù)額

通過生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值評估方法，能夠為生態(tài)補償提供重要的量化標準，從而制定生態(tài)補償?shù)暮侠韮r格。在生態(tài)補償標準的制定方面，美國政府主要是借助競標機制和遵循農(nóng)戶自愿的原則來確定與各地自然和經(jīng)濟條件相適應(yīng)的補償標準，通過農(nóng)戶與政府博弈，化解生態(tài)補償中的潛在矛盾。歐盟在生態(tài)補償機制中，廣泛采用“機會成本法”，即根據(jù)各種環(huán)境保護措施所導致的收益損失來確定補償標準，然后再根據(jù)不同地區(qū)的環(huán)境條件等因素制定出有差別的區(qū)域補償標準。

5 生態(tài)補償機制措施及在林業(yè)發(fā)展中的問題

5.1 補償標準不合理

在退耕還林工程的生態(tài)補償方面，往往沒有綜合考慮不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展以及自然環(huán)境的差異。雖然在補償標準方面高度統(tǒng)一，但是在具體的實施過程中卻存在不均衡的現(xiàn)象，有些地區(qū)補助甚至不能彌補退耕還林地的收益損失，這就會在一定程度上降低補償資金的公平公正。另外，現(xiàn)階段，我國退耕還林補償政策還沒有考慮到時間因素的影響。

5.2 補償補償模式單一

現(xiàn)階段，我國退耕還林工程主要是以政府的財政支付補償模式為重點，并沒有充分運用市場化機制，由受益方向保護方負責補償。很多企業(yè)無償享受生態(tài)產(chǎn)品所帶來的效益，但是卻沒有直接向保護者提供補償，退耕還林生態(tài)補償?shù)馁Y金主要來源于政府的支持，這樣就會在很大程度上增加政府的財政負擔。

5.3 生態(tài)補償難以形成長效機制

在退耕還林完成后，農(nóng)民可能會出現(xiàn)復耕的問題。有些地區(qū)自然環(huán)境十分惡劣，雖然農(nóng)戶的退耕還林意愿強烈，但是這些地區(qū)土壤環(huán)境較差，不適合種植植物，兩輪補貼期限過后，退耕林木無法成材，因此無法為農(nóng)戶帶來經(jīng)濟效益。另外，在退耕林中，80%以上是生態(tài)林，而農(nóng)民很難從生態(tài)林中獲得較高的經(jīng)濟利益。除此以外，退耕還林補償標準較低，而且期限較短，這些因素都會降低農(nóng)戶的退耕還林意愿。

5.4 監(jiān)管機制不完善

在退耕還林過程中，監(jiān)督機制不完善，有些該退耕的坡耕地并沒有退下來，而有些不該退的農(nóng)田反而被退耕。另外，在退耕還林工程的檢查驗收方面，一般是由地方部門進行自查或者由上級部門進行檢查，在檢查過程中，評價體系是不同的，這就很難對退耕還林項目的實施效果進行科學、準確的評價。因此，在實際工作中，退耕還林的效果往往較差。

6 完善退耕還林生態(tài)補償機制的建議

6.1 制定合理的補償標準

綜合考慮不同地區(qū)的自然條件以及社會經(jīng)濟發(fā)展水平，制定符合實際情況的退耕補償政策，使得經(jīng)濟補償能夠與退耕地的實際產(chǎn)出相協(xié)調(diào)。對于耕地收入較高的地區(qū)，可以提高補助標準，并適當延長補助年限；對于耕地收入較低的地區(qū)，可以適當降低補助標準，并縮短補助時間。另外，還應(yīng)該合理利用市場化的補償方法，比如市場調(diào)查法、機會成本法等等，確定合理的補償標準。

6.2 市場化的補償模式

在退耕還林補償過程中，如果僅僅以政府為主導進行生態(tài)補償往往是不夠的，應(yīng)該嘗試異地開發(fā)、生態(tài)標記等生態(tài)補償方式，開拓市場化的融資渠道，拓寬退耕還林生態(tài)補償市場化途徑，以政府為主導，輔以市場配合。

6.3 建立長效補償機制

現(xiàn)階段，退耕還林生態(tài)補償可以充分借鑒美國環(huán)保休耕計劃動態(tài)機制，根據(jù)實際情況對退耕還林的補償進行調(diào)整，形成合理的補償標準，激發(fā)農(nóng)戶退耕的積極性，形成退耕還林的長效機制。

6.4 建立嚴格的監(jiān)管機制

建立信息平臺公開退耕還林工程實際情況，在政府和群眾之間形成對稱信息，提高公眾參與積極性，對政府活動進行嚴格監(jiān)督。成立公第三方的權(quán)威性評價機構(gòu)，構(gòu)建一個科學合理的退耕還林監(jiān)測評價體系，利用先進科學技術(shù)，對退耕還林項目的進展和效果進行科學的、系統(tǒng)的監(jiān)測和評價。

7 結(jié)語

綜上所述，生態(tài)補償政策是林業(yè)生態(tài)環(huán)境建設(shè)和林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的激勵機制，在充分考慮相關(guān)利益人的責、權(quán)、利關(guān)系的基礎(chǔ)上，通過自然恢復，從提高和保護林業(yè)在發(fā)揮其生態(tài)、經(jīng)濟、社會三大效益中與生態(tài)補償機制的有機結(jié)合，明確了國家在現(xiàn)行生態(tài)建設(shè)過程中的主體地位，完善了林業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)和管理的進程，充分體現(xiàn)了生態(tài)補償政策機制在林業(yè)建設(shè)中的重要性。

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F326.2

A

1004-7344（2016）10-0232-02

2016-3-21

孔 靜（1976-），女，漢族，貴州威寧人，中級工程師，大學本科，主要從事退耕還林工程管理工作。