美國對(duì)緬制裁再松動(dòng)

尹鴻偉

美國對(duì)緬甸封鎖政策并非一朝一日形成，因此無論在經(jīng)濟(jì)方面還是軍事方面，要調(diào)整起來也并非易事。

2015年12月7日，美國財(cái)政部下屬的海外資產(chǎn)控制辦公室宣布，將允許本國企業(yè)與緬甸開展貿(mào)易往來，領(lǐng)域涉及商品和非金融類服務(wù)。按照美方的表述，將在六個(gè)月內(nèi)允許緬甸商品自由出入美國，美國企業(yè)將可以通過緬甸最大城市仰光的主要港口運(yùn)送貨物，而擁有及運(yùn)營這座港口的企業(yè)曾被列入美國的制裁名單之中。

不過，美國財(cái)政部的新規(guī)并未對(duì)制裁計(jì)劃的其他部分做出調(diào)整，依然不允許美國企業(yè)與某些特定人群開展直接的業(yè)務(wù)往來，后者因與前緬甸軍政府存在關(guān)聯(lián)而被美國列入黑名單。美國白宮此前還曾表示，現(xiàn)在討論美國是否將完全取消對(duì)緬甸的制裁，還為時(shí)過早。

美國企業(yè)將可以通過緬甸仰光的主要港口運(yùn)送貨物

未完全滿足商界需求

美國此次調(diào)整對(duì)緬政策，并不完全符合美國商界的需求。由于擔(dān)心被亞洲和歐洲企業(yè)搶占先機(jī)，一些美國企業(yè)一直游說政府放寬對(duì)緬甸的制裁。一名美國政府高級(jí)官員表示，如果政府不能提出一套整體性解決方案讓商業(yè)前景變得更加明晰，出于對(duì)制裁風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂，或考慮到遵守政策的成本等因素，美國企業(yè)可能會(huì)決定完全退出緬甸市場(chǎng)。

有意思的是，美國暫時(shí)放松對(duì)緬甸的制裁，同時(shí)否認(rèn)這次政策調(diào)整與昂山素季所領(lǐng)導(dǎo)的民盟贏得去年年底的緬甸大選有關(guān)，稱此次放松制裁力度并非是對(duì)緬甸大選結(jié)果的回應(yīng)。

無論如何，放松制裁對(duì)于緬甸經(jīng)濟(jì)發(fā)展有利無弊，對(duì)于贏得大選即將執(zhí)掌政權(quán)的昂山素季和民盟也是利好。

邀請(qǐng)緬軍少壯派赴美培訓(xùn)

在美國暫時(shí)放松對(duì)緬甸制裁的同時(shí)，美國軍方也在緊鑼密鼓地加強(qiáng)與緬甸的關(guān)系。

2015年12月8日，美軍太平洋陸軍司令布魯克斯在華盛頓舉行的一項(xiàng)國防圓桌會(huì)議上表示，美軍希望加強(qiáng)與緬甸軍方的關(guān)系。布魯克斯稱，“2014年東盟國防部長會(huì)議上，其他軍方領(lǐng)袖拉著我的手，要我會(huì)見也在場(chǎng)的緬甸將軍。顯然，那整個(gè)區(qū)域希望美國加強(qiáng)與緬甸的關(guān)系，幫助他們往前邁進(jìn)，但現(xiàn)在我們只能根據(jù)獲準(zhǔn)的步伐邁進(jìn)”。

事實(shí)上，自從宣布“亞太再平衡戰(zhàn)略”以來，美國便開始積極加強(qiáng)與亞洲多個(gè)國家的軍事關(guān)系，其中的潛在目標(biāo)也包括緬甸。

此前在2015年1月，美國國務(wù)院人權(quán)特使訪問緬甸，美方代表團(tuán)中還包括美國太平洋司令部副司令安東尼·克拉奇菲爾德、美國國防部副助理部長托馬斯·哈維等。代表團(tuán)訪問了仍然處于戰(zhàn)火中的緬北克欽邦首府密支那，與多名緬軍高級(jí)指揮官進(jìn)行了交流。

再往前，美方已通過外交途徑，低調(diào)邀請(qǐng)了一批緬軍少壯派軍官赴美受訓(xùn)，這些軍官返回緬甸后大多數(shù)被安排到了密支那等前線地區(qū)。在訪問密支那期間，美方代表除了了解緬北武裝沖突現(xiàn)狀外，還對(duì)緬甸首批赴美受訓(xùn)軍官的表現(xiàn)格外關(guān)心，并希望第二批緬軍少壯派軍官能盡快赴美受訓(xùn)。

昂山素季所領(lǐng)導(dǎo)的民盟贏得去年年底的緬甸大選

對(duì)此，有輿論認(rèn)為，美方要提高緬軍的戰(zhàn)斗力，幫助緬軍消滅少數(shù)民族武裝。而美國官方則回應(yīng)稱，緬軍的許多表現(xiàn)不符合現(xiàn)代社會(huì)和現(xiàn)代戰(zhàn)爭的需要，美方希望能逐步改變緬軍，幫助緬軍成為一支真正的現(xiàn)代軍隊(duì)。

數(shù)十年來，緬甸政府軍（國防軍）與其境內(nèi)各個(gè)少數(shù)民族武裝的戰(zhàn)斗一直沒有平息，至今緬北山區(qū)和緬泰邊境仍然槍炮聲不斷。多年的戰(zhàn)爭里，緬甸政府軍給西方留下的印象相當(dāng)負(fù)面。2008年，美國著名影星史泰龍推出的電影《第一滴血4》，就表達(dá)了西方對(duì)緬甸政府軍的負(fù)面印象。種種因素都在限制著美國調(diào)整與緬甸以及緬軍關(guān)系的步伐。

布魯克斯也承認(rèn)，雖然美軍希望加強(qiáng)與緬軍的關(guān)系，但一切還須等美國政府做出相關(guān)的政策決定。

走一步看一步

眾所周知，美國對(duì)緬甸的制裁，一直是緬甸經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大外部障礙。目前，美國有關(guān)制裁緬甸的法律文件包括5部法案和4份總統(tǒng)令。美國對(duì)緬政策并非一朝一日形成，無論在經(jīng)濟(jì)方面還是軍事方面，要調(diào)整起來并非易事。要修改前述法案，不僅需要時(shí)間，還需要美國國會(huì)的配合。

2011年，緬甸新政府上臺(tái)后所采取的一系列改革獲得了西方的認(rèn)可。2012年，美國解除了對(duì)緬甸的大部分制裁，但仍限制與緬甸的軍事合作，并禁止同與前軍政府關(guān)系密切的人士展開商務(wù)往來。緬甸目前共有約200家企業(yè)和個(gè)人仍被列入美國財(cái)政部的“特別指定國民”黑名單。2013年5月，美國總統(tǒng)奧巴馬宣布將一項(xiàng)禁令延長一年，該禁令禁止美國企業(yè)和個(gè)人同參與鎮(zhèn)壓民主運(yùn)動(dòng)的緬甸人做生意。

與此同時(shí)，緬甸軍方對(duì)于美方的態(tài)度目前也比較曖昧，即不拒絕，也不算太積極。而美國國務(wù)院也以人權(quán)為由，多次呼吁對(duì)緬軍在緬北戰(zhàn)爭中的表現(xiàn)展開調(diào)查。

可以說，美緬之間距離真正的關(guān)系正常化還有許多障礙需要清除，美國的對(duì)緬政策在相當(dāng)程度上仍有所保留，顯示美國對(duì)緬甸的轉(zhuǎn)型仍有疑慮，仍在走一步看一步。