牧區草原承包確權登記的實踐

文│郭金梅（甘肅省肅南裕固族自治縣草原工作站）

牧區草原承包確權登記的實踐

文│郭金梅（甘肅省肅南裕固族自治縣草原工作站）

為深入貫徹落實中央和農業部的改革決策部署，進一步深化農牧村經營體制改革，穩步推進牧區草原確權承包登記試點工作有序有效開展，加強草原保護和建設，促進畜牧業持續穩定、健康發展。牧區制定出臺了比較符合實際的政策規定，使草原確權承包登記試點工作有了政策依據，防止工作中的隨意性，提高了工作效率，保證了工作的質量，筆者對牧區草原承包確權登記工作進行了實踐與探索，有以下幾點體會：

一、牧區草原承包確權登記工作采取的主要方法

由于推行草原承包確權登記工作是一項政策性、法律性、科學性、技術性、群眾參與程度都很強的探索性工作，為了慎重從事，穩妥推進，全面完成工作任務，在具體操作過程中牧區采取了以下方法：

1.認真策劃，周密安排。為了使牧區整個草原承包確權登記工作有序進行，穩步推進，在此項工作開始之前，一是根據實際和試點經驗，組織相關部門討論制定出臺了《牧區草原確權承包登記工作方案》等配套性文件，從政策原則、目標任務、具體問題處理等方面提出了明確要求，為開展草原承包確權登記工作提供了政策依據。二是成立了領導小組，下設了辦公室，及時購置了調繪圖紙，編寫了實施方案和操作規程，查閱了相關資料，編制和印發了圖表冊，為此項工作順利進行創造了條件。三是對抽調的技術人員，采取以會代訓的辦法，從調繪構圖，草原四址界定，面積測算，非利用面積扣除、產草量和適宜載畜量計算等方面進行認真培訓，為整個工作穩步推進奠定了工作基礎。

2.宣傳發動，統一思想。草原承包確權登記工作是一項政策性、技術性很強的工作，涉及千家萬戶的切身利益，針對群眾的怕變心理，為了做好解疑釋惑工作，工作組走村串戶，深入牧民居住點和帳篷，采取多種形式，召開不同類型和層次的會議，向群眾廣泛深入地宣傳黨在農牧村的基本政策，擺草場利用不均現狀，算經濟效益和生態效益的細賬，查超載過牧帶來的危害，講可持續發展的深遠意義。通過講清政策，講明道理，進一步消除了群眾的思想疑慮，增強了保護草原生態的憂患意識，統一了思想，提高了認識，從而保證了牧區草原承包確權登記工作的順利進行。

3.把握政策，因地制宜。推行草原承包確權登記工作，是在明確草原所有權的前提下，從穩定家庭承包經營責任制這個總目標出發，建立規范化、制度化、法制化的草原建設制度。所以在具體工作中，堅持四個不變的政策原則，即推行草原承包后，實行家庭承包草原的責任制長期不變；大包干時的人口承包的生產資料不變；牧戶在草原上建成的基本設施誰建誰用的政策長期不變；原承包草原地點、面積不變。在此基礎上，力求從當地實際出發，堅持因地制宜，在搞清草原利用現狀、等級類別、面積和產草量的同時，按照適草適畜和增草增畜的原則，正確處理好近期致富與長遠發展，建設與管理、投入與產出、增草與增畜等幾個關系，依據草原類型合理確定適宜載畜量，以此真正把畜牧業發展引向良性循環和可持續發展的軌道。

4.精心構圖，嚴格測算。認點構圖是整個草原承包確權登記工作的關鍵一環。為了力爭做到全面準確，經得住歷史和實踐考驗，在具體工作中突出抓了“五個嚴把”。

一是各村都成立了由村干部和辦事公道、威信較高、熟悉情況、責任心強的牧民代表共同組成的3～5人評議小組，負責草原等級確定、草原面積審核、界線認定和糾紛調處，嚴把評議關。

二是在戶與戶的草原界線認定上堅持每到一處先由承包人陳述所包草場四至界線，工作人員對照一、二輪合同進行復查，做好詳細現場記錄，對過去表述不清，延伸不夠到位的線段，現場由評議小組確認，進行補充延伸，做到上圖標繪線與文字記錄線相一致，嚴把文字記錄關。

三是在調繪構圖上采取以1∶5萬的地形圖所標走向為主，輔之以現場確認。在此基礎上，堅持做到承包戶本人不到現場不構圖、矛盾糾紛不解決不構圖、認點認線不準確不構圖，嚴把認點構圖關。

四是在草原面積計算上，依據外業所調繪的圖斑，實行三級控制，認真計算核準后，再依據交通條件、牧草質量、利用時效、分類定等，計算產草量，確定適宜載畜量，嚴把數據計算核實關。

五是對所計算的圖斑、草原等級、草原面積、產草量、適宜載畜量等數據經評議小組反復審核后，及時召開群眾大會或代表大會進行公布，征求意見。凡是群眾有異議的進行重新計算復核，嚴把群眾認可通過關。通過以上方法，使承包確權登記工作所核定的草原面積、類型評估、產草量計算、適宜載畜確定都比較真實準確，群眾感到滿意。

5.完善合同，整理歸檔。在確定四季草原四至界線、可利用面積、核定產草量、適宜載畜量等項工作完成后，經公示通過，在取得一致意見的基礎上，按照數據準確、內容真實的要求，由工作人員將可利用草原面積、產草量、適宜載畜量分項填入合同，逐戶簽字蓋章。同時，對形成的文字材料、圖紙表冊、會議記錄、現場記錄、合同等逐項整理，歸檔立卷，妥善保存，作為今后辦證的依據。

二、牧區草原承包確權登記工作的收獲與體會

1.抓好試點、探索經驗是做好此項工作的前提條件。推行四季草場承包確權登記到戶，特別是實行草原承包確權登記是一項新的工作，沒有現成經驗可取，只能在實踐中探索，在探索中前進。從指導思想、基本原則、政策界限、操作規章、方法內容、目標任務等方面系統地總結一套比較完整的經驗材料，為草原承包確權登記工作的順利開展提供前提條件。

2.深入調查、制定政策是做好此項工作的重要基礎。推行四季草場承包確權登記到戶是牧區落實生態文明，進一步深化牧區改革的一項重大舉措，它關系著牧區草原生態的保護和建設，關系著牧區經濟的發展和社會進步，也關系著千家萬戶各族牧民的切身利益，不僅情況錯綜復雜，而且技術要求高，工作難度大，沒有一套完整的政策原則作指導，工作就很難圓滿完成。因此，在此項工作開展前，在試點的同時，通過和鄉村干部、牧民群眾廣泛深入地座談討論，起草牧區草原確權承包登記工作方案等政策性文件，制定出臺比較符合牧區實際的政策規定，使工作人員宣傳發動、處理問題，有了政策依據，防止工作隨意性，提高了工作效率，保證了工作的質量。

3.大力宣傳、廣泛發動是做好此項工作的基本方法。由于草原承包確權登記是一項政策性、群眾性很強的工作，不僅需要群眾的廣泛參與，更需要群眾的大力配合和積極支持。為了把工作開展到哪里，宣傳發動群眾的工作就做到哪里，各地采取召開村民大會及村班子、團員、婦女等各類會議，細致深入地講解黨的農牧村政策，做好解疑釋惑工作和思想政治工作，不斷提高和增強廣大干部群眾對開展草原承包確權登記的關切度和參與意識，從而為此項工作的順利進行奠定了良好的群眾基礎。

4.培訓骨干、熟悉業務是做好此項工作的關鍵環節。草原承包確權登記工作由于技術要求十分嚴謹，尤其構圖調繪、圖斑量算都是一些關鍵性的技術工作，沒有較高素質的技術骨干，就很難保證工作質量。所以，在整個工作開始前，對培訓技術骨干非常重視，組織草原技術專家，對所抽調的技術人員，從構圖劃線，圖斑量算、數據計算、各類表冊的平衡關系等方面進行深入細致地講解示范，從而提高了技術人員的實際操作能力，為整個工作有效開展和保質保量完成提供了技術保證。

5.調處糾紛、化解矛盾是做好此項工作的首要任務。為了準確確認鄉與鄉、村與村和戶與戶之間的草原界線，及早化解矛盾和做好調處草原糾紛的工作，在整個工作進入實施階段后，各鄉都成立了由縣上包鄉領導、工作組長、鄉村領導等“三結合”糾紛調處小組，結合各地實際，深入調查研究，及時召開會議討論對策，堅持實地化解矛盾。通過分級負責，重點調處，使多年累計的草界矛盾得到了有效化解和消除，穩定了人心，理順了情緒，為加快工作進程，提高工作質量提供了前提條件。

6.組織協調、加強領導是做好此項工作的重要保證。草原承包確權登記工作不僅量大面廣，而且涉及千家萬戶的切身利益，沒有強有力的組織領導，各項工作就難以順利進行。因此，在工作一開始，就成立了草原承包確權登記領導小組，堅持鄉鎮長負總責，分管領導重點抓，技術人員包鄉村深入抓的領導格局，縣、鄉、村各級領導不僅深入一線坐鎮指揮，抓督促，抓檢查指導，督促工作進度，而且還同工作隊員一起跋山涉水，認點認線，調處糾紛。通過各級領導深入實際抓工作，突出重點解難題的導向示范作用，既有效激發了全體工作隊員和基層干部的工作熱情，同時也為整個工作的全面完成提供了組織保證。

三、牧區草地承包確權登記中存在的問題及建議

一是林草界定不明確。對照國土“二調”和草原資源普查數據，牧區大部分村夏秋草原被界定為林地，而實際為牧民承包經營的放牧草場，還有部分村公益林與草場界定不明確，管理使用權屬難以確定，建議國家盡快出臺政策明確。

二是兩權分離，草場權屬難以確定。目前牧區內外協議草場較多，在草原確權承包登記中是否對此類草場進行登記不明確，建議國家盡快明確政策。

三是草原承包確權登記工作經費不足。由于信息系統、地形圖采購、人員培訓等需要大量資金，建議國家下達專項工作經費。