大手筆 揮就草原發展新篇章—“十二五”草原工作綜述

文│許雪亞（中國農村雜志社）

大手筆 揮就草原發展新篇章—“十二五”草原工作綜述

文│許雪亞（中國農村雜志社）

昔日杳無人煙的不毛沙地，如今種上了水稻，飼養了牛羊。這是科爾沁沙地南緣、內蒙古赤峰市敖漢旗通過防沙治沙、改善草原生態的一景。

千百年來，草原被譽為母親，承載著游牧民族文化，養育著千百萬牧民，滋養著大江大河彎彎流淌，為人類發展進步提供了重要基礎。習近平總書記視察內蒙古時對草原保護建設提出了明確要求，強調要加強生態環境保護，實施重大生態工程，建立生態文明制度，做到生態建設與牧民增收雙贏。“十二五”期間，草原保護與建設出臺硬措施，揮就大手筆，實現了快速發展。

保護草原生態勢在必行

草原與耕地、森林、海洋等自然資源一樣，是我國重要的戰略資源。草原面積大，分布廣，生態功能不可替代，是生態文明建設的主戰場；草原畜牧業特色突出，布局集中，生產潛力巨大，是特色畜產品供給的主渠道。草原在國家發展戰略和生態安全全局中起到重要作用。

生態安全的重要屏障。我國草原面積近4億公頃，約占國土面積的41.7%，是耕地資源的3.2倍，林地資源的2.3倍。草原生態系統每年可固碳5.2億噸，折合二氧化碳19億噸，大約能抵消我國全年二氧化碳排放總量的30%。草原是我國江河的源頭和涵養區，長江、黃河、瀾滄江、怒江、雅魯藏布江、遼河和黑龍江等源頭水源都來自草原。我國草原類型有18種，擁有1.7萬多種動植物物種，是維護我國生物多樣性的重要“基因庫”。草原植被是我國“十二五”規劃的“兩屏三帶”（青藏高原生態屏障、黃土高原—川滇生態屏障，東北森林帶、北方防沙帶和南方丘陵地帶）的主體植被之一，保護建設草原對我國生態保護和修復具有重要的促進作用。草原美，中國才能美。

轉變農業發展方式的活力所在。習近平總書記在視察內蒙古時講到，要加快傳統畜牧業向現代畜牧業轉變步伐，探索一些好辦法，幫助農牧民更多分享產業利潤效益，掌握一條符合自然規律，符合國情的綠化之路。隨著我國城鎮化進程加快和人民生活水平的提高，居民膳食結構中口糧占比逐步下降、牛羊肉和乳制品占比不斷提高，飼草料需求明顯增長，大力發展草牧業，推進轉變農業發展方式，這是當前我國農業農村經濟發展工作的重中之重。中辦國辦印發的《加快轉變農業發展方式的意見》中提出，要積極發展草食畜牧業。農牧結合、草田輪作，既可以充分發揮各類土地的生產潛能，減少化肥使用，又可以有效增加草食動物的畜產品供給，實現“藏肉于草”“藏糧于草”，已成為農業生產結構調整的重要內容和保障國家糧食安全的重要途徑。草原的活力催生了農業轉型的新動力。

保障牧民收入持續提高的先決條件。牧區流傳著一句話，搬家之前看草場，安家之前看環境。近年來，隨著草原補獎、退牧還草等各項政策工程的實施，全國草原生態持續惡化的勢頭得到了初步遏制，局部草原生態狀況明顯改善，“風吹草低見牛羊”的美景在一些牧區重現。同時借助牛羊肉產品連年熱銷，消費者對綠色草畜產品持續追捧的契機，草牧業發展勢頭迅猛，成為幫助廣大牧民脫貧致富的“快車道”。據統計，2014年牧民人均收入較2010年增加1793元，增幅達近40%。農牧民普遍嘗到了政策落實帶來的“生態改善、收入提高”的甜頭，希望政策穩定完善的愿望更強烈，保護建設草原的期待更高，發展草牧業生產的心氣更足。只有草原生態環境好了，牧民才有了生產環境，才有了提高收入的保障。

亮點紛呈草原建設再上新臺階

“十二五”草原政策緊緊圍繞“三生”和“三牧”工作大局，持續發力，確立了“生產生態有機結合、生態優先”的新方針，實施了以草原生態保護補獎為核心的一系列草原新政策，出臺施行了以司法解釋為代表的草原新法規，與此同時，我國草原執法監督工作也邁上新臺階，草原執法監督能力建設不斷提升，草原違法案件查處力度不斷加大。

可以說，“十二五”以來的幾年，是我國草原生態保護建設力度最大的時期，是草原畜牧業轉型發展最快的時期，也是牧民收入增加最多的時期。“十二五”期間，草原補獎政策平均每年有139.3億元資金直補到牧戶，已成為牧民人均收入轉移性收入的主要來源。2014年，全國重點天然草原牲畜超載率為15.2%，較2010年下降了14.8個百分點。牲畜承載量的下降，使大部分草原得以休養生息。2014年，全國草原綜合植被覆蓋度為53.6%，連續4年保持在50%以上。全國天然草原鮮草總產量10.2億噸，連續4年超過10億噸大關。

執法監督，為建設草原生態文明保駕護航。加強草原執法監督，依法打擊各種破壞草原資源和生態環境的違法行為，是建設草原生態文明的重要內容。“十二五”期間，各級草原監督管理機構抓住機遇，銳意進取，認真履職，主動作為，草原執法監督工作取得了顯著的成效。目前，在國家修訂出臺《草原法》和《草原防火條例》的基礎上，已有11個省區的人大常委會制修訂出臺了13部地方性配套法規，目前全國縣級以上草原監督管理機構已有914個，監理人員9234人，分別比2011年增加了8.3%和9.0%。全國草原管護員數量已達9.27萬人，成為各級草原監督管理機構強化基層草原執法監管工作的重要補充力量。2011年至2014年依法立案查處各類草原違法案件7.12萬起，平均每年1.78萬起。對破壞草原的違法犯罪分子產生了極大的震懾作用，進一步增強了草原執法的威懾力。

草原火災防控能力顯著增強。“十二五”以來，各級草原防火部門認真貫徹落實中央關于防災減災的方針政策，制訂和完善草原防火預案，不斷加強防火演練培訓，強化物資裝備建設，嚴格火源管理，草原火災綜合防控能力得到穩步提高，全國發生草原火災次數、受害面積、傷亡人數大幅度下降，火災損失降到了最低程度。“十二五”期間，全國共發生草原火災512起，受害草原面積33萬公頃，經濟損失25635萬元，傷亡34人（其中死亡4人）。草原火災受害率與重大特草原火災發生率控制在3‰與3%以內。與“十一五”相比，死亡人數減少20人，年均草原火災發生次數減少128起，每年挽回經濟損失達4.8億元。目前，全國有縣級以上草原防火機構1261個，防火人員2萬多人，比“十一五”末增加1.3萬人，應急隊伍7000余支，應急隊伍人員19萬多人，比“十一五”末增加17萬人，為快速有效撲滅草原火災提供了有力保障。

草原監測為科學管理利用草原提供有力支撐。底數準、情況明、趨勢清，是科學保護建設草原、促進草原合理利用的前提。“十二五”期間，全國草原監測工作得到了快速發展，工作機制逐步健全完善，監測工作能力不斷提升，形成了一系列草原監測成果，為科學管理利用草原提供了有力支撐。“十二五”以來，農業部草原監理中心共培訓各級草原監測技術骨干600多人次，各省區培訓監測骨干達1萬余人次。目前，承擔監測任務的省區23個，監測范圍覆蓋了全國85%的草原面積，承擔監測任務的縣市500多個。規劃設置376個國家級草原固定監測點，涵蓋了南北方的所有重點草原類型。到2014年年底，全國已建成162個國家級草原固定監測點。這是我國草原監測歷史上具有里程碑意義的一件大事，標志著我國草原監測基礎設施建設實現了新跨越，草原固定監測業務工作將步入正軌。

草原征占用管理日趨規范。“十二五”期間，草原征占用管理工作規范開展，成效明顯，有效保護了草原資源，維護了草原生態環境。2011—2014年，河北、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、四川、貴州、云南、西藏、甘肅、青海、寧夏和新疆等13個省區和新疆生產建設兵團共審核審批征占用草原申請1186批次，涉及草原面積20493公頃。其中，農業部審核16批次，涉及草原面積6935公頃。2012—2014年全國累計征收草原植被恢復費2.62億元。

以制度創新引領草原生態保護

草原之美不是一日之功，草原保護也不能一蹴而就。草原生態環境的形成是一個極其漫長的過程。在經濟社會發展過程中，必須堅持“生產生態有機結合、生態優先”的原則，以制度創新引領新形勢下草原生態保護。

要加強生態保護建設。按照生態文明建設的要求，建立系統完整的草原生態保護制度體系。穩定和完善草原生態補償制度，落實草原補獎機制、退牧還草等政策工程。堅持以家庭為單位的草原承包經營制，開展草原確權登記，嚴格落實禁牧和草原平衡制度。以草牧業為抓手推動畜牧業轉型升級。強化草原監督管理，以法律為武器，震懾和打擊非法破壞草原行為。不斷提升技術支撐能力建設，探索草原修復新模式，推動畜牧業生產轉型升級。

要加強草原生態文明體制改革的分類指導。要按照草原改革目標任務，不失時機地加以推進。在北方干旱半干旱草原區，要穩步開展草原確權登記，禁止非法開墾草原，進一步調動農牧民保護草原的積極性和主動性。在青藏高寒草原區，要創新草原保護形式，對限制開發區域和生態脆弱的國家扶貧開發工作重點縣取消地區生產總值考核。在東北華北濕潤半濕潤草原區，要明確草原權屬，規范草原承包經營權流轉，按照草畜平衡、環境友好的思路發展人工種草和草產品加工業，堅決防止超載過牧和人為破壞草原的行為。在南方草原地區，要開展草地資源調查，堅持把種草與中小河流域治理結合起來，與石漠化治理結合起來，與草原畜牧業生產基地建設結合起來，草畜配套，綜合治理。

要加強草原執法監督。加強草原法制建設是依法治草、鞏固草原保護建設成果、維護牧民合法權益的根本保障。要建立完善多規章相配套的草原法律框架體系。加快推進草原行政執法體制改革，建立一支權責統一、權威高效的草原行政執法隊伍，大幅提升執法能力。加強草原執法監督，嚴格規范草原資源利用，強化草原征占用管理，嚴厲打擊非法征占用、亂開濫墾、亂采濫挖等違法行為。加快建立完善草原行政執法與刑事司法銜接機制，強化與司法機關的協調配合，形成共同打擊草原違法犯罪行為的合力，增強草原執法的威懾力。加強普法宣傳教育，加大草原法律法規的宣傳力度，不斷提高農牧民法律素質，增強全社會依法保護草原的意識。

要動員社會各界共同發力。保護草原，草原保護是功在當代、利在千秋的大事業，是政府、企業、個人的責任和義務，需要共同參與，形成合力，共同打擊破壞草原的違法犯罪行為，健全舉報、聽證、輿論和公眾監督等制度，構建全民參與的社會行動體系，及時準確披露各類環境信息，擴大公開范圍，保障公眾知情權，維護公眾環境權益。推進生產生活方式綠色化，提高公眾節約意識、環保意識、生態意識，形成人人、事事、時時崇尚生態文明的社會氛圍。

草原的生命力是否能延續，靠的是一代代人堅持不懈的努力。正如習近平總書記所說，生態環境問題是利國利民利子孫后代的一項重要工作，決不能說起來重要、喊起來響亮、做起來掛空擋。環境如水，發展似舟。我們要對自然心存敬畏之心，常懷律己之心，以對子孫后代高度負責的態度和責任，保護好這片珍貴的草原，共同創造天藍、水凈、草綠的良好生態環境！