對我國市政維護(hù)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的探討

（三明市市政工程管理處 福建三明365000）

市政維護(hù)單位作為一個特殊的行業(yè)部門，對于市政養(yǎng)護(hù)工程的資金使用并使之發(fā)揮最大社會效益有著重要的意義，正是由于其在資金運轉(zhuǎn)使用及管理方面的特殊地位，使得市政維護(hù)單位和其他單位部門在內(nèi)部控制方面存在著諸多差異。

一、市政維護(hù)事業(yè)單位內(nèi)部控制存在主要問題的分析

（一）內(nèi)部控制環(huán)境有待進(jìn)一步提升

1.缺乏清晰而深刻的內(nèi)部控制意識。一些市政維護(hù)事業(yè)單位負(fù)責(zé)人由于過度專注于個人職業(yè)的發(fā)展與政績，而忽視了單位內(nèi)部控制制度的建設(shè)，對內(nèi)部控制的內(nèi)涵要求認(rèn)知與了解不夠，部分單位的負(fù)責(zé)人雖然制定出了相應(yīng)的內(nèi)部控制制度，但這些制度的出臺僅僅是為了應(yīng)付上級的檢查，并沒有得到完全的貫徹落實，也沒有能夠?qū)嶋H的價值充分發(fā)揮出來，使內(nèi)部控制建設(shè)的各項制度“寫在紙上，掛在墻上，踩在腳下”。

2.組織架構(gòu)設(shè)計不合理，權(quán)責(zé)模糊。在組織架構(gòu)設(shè)計方面，一些市政維護(hù)事業(yè)單位的財務(wù)部門沒有權(quán)力對單位中的一些重大經(jīng)濟(jì)活動及重要事項的決策發(fā)表意見，無法從本質(zhì)上認(rèn)識與了解決策過程，其在維護(hù)工程相關(guān)經(jīng)費支出方面僅僅發(fā)揮著“付款者”的角色。因而財務(wù)部門也就無法履行其本該具備的監(jiān)督控制與輔助決策的職能，更無法準(zhǔn)確定位與把握市政維護(hù)事業(yè)單位管理工作的核心。市政維護(hù)單位的權(quán)責(zé)模糊、建管不分也是一個重要的問題。部分市政維護(hù)事業(yè)單位甚至存在不相容崗位互兼的問題，不同的崗位之間也沒有實現(xiàn)有效的制約與監(jiān)督。部分單位在構(gòu)建內(nèi)部會計控制制度時，也未能及時明確每個崗位工作人員具體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，更沒有將具體的活動真正落實在具體的業(yè)務(wù)領(lǐng)域中，導(dǎo)致一旦發(fā)生問題就推諉扯皮，難以追究責(zé)任。

3.缺乏有效的激勵機(jī)制。人力資源政策作為內(nèi)部環(huán)境的重要內(nèi)容，對內(nèi)部控制建設(shè)有著重要的影響。完善的人力資源政策應(yīng)當(dāng)包括員工的薪酬、考核、晉升與獎懲。而目前我國各地市的市政維護(hù)單位分全額撥款及差額撥款二類，工資標(biāo)準(zhǔn)差距較大。我國大多數(shù)市政維護(hù)事業(yè)單位的薪酬激勵機(jī)制沒有做到與時俱進(jìn)，薪酬分配的形式較為單一，激勵機(jī)制不健全，這就無法有效地調(diào)動職工的積極性。

4.目前我國一些事業(yè)單位的管理人員普遍缺乏對內(nèi)部控制的科學(xué)認(rèn)識，內(nèi)控的風(fēng)險防范意識較為薄弱。

（二）預(yù)算控制效率不高，資產(chǎn)管理不嚴(yán)

雖然隨著市政維護(hù)事業(yè)單位預(yù)算管理改革的推動，事業(yè)單位預(yù)算控制工作效率得到了一定的提升，但其依然存在缺乏科學(xué)性的問題。有些市政維護(hù)事業(yè)單位預(yù)算編制方法不夠完善和先進(jìn)，現(xiàn)行的預(yù)算編制方法較為傳統(tǒng)，未能與零基預(yù)算實現(xiàn)良好的結(jié)合，更沒有將以往的支出納入到預(yù)算的范圍之中；有些市政維護(hù)事業(yè)單位在實際工作中注重制度的制定，而忽視了具體的內(nèi)控執(zhí)行工作，往往對預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行隨意調(diào)整，這就在一定程度上削弱了預(yù)算制定的約束力；部分市政維護(hù)事業(yè)單位的內(nèi)部控制人員缺乏資產(chǎn)管理意識，存在“輕管理、重購置”的現(xiàn)象，并且實施的內(nèi)部控制效果并不十分突出。此外，有些事業(yè)單位并未構(gòu)建出科學(xué)的資產(chǎn)管理制度，未能依據(jù)有關(guān)規(guī)定要求實行財產(chǎn)定期盤點的制度，在資產(chǎn)的移交及使用方面缺乏科學(xué)的流程及手續(xù)，從而導(dǎo)致一些固定資產(chǎn)賬目含糊不清，一些低值易耗品、修舊利廢品的堆積存在無人看管盤點的現(xiàn)象。

（三）缺乏科學(xué)完善的內(nèi)部監(jiān)督與內(nèi)部審計機(jī)制

目前我國大多數(shù)行政事業(yè)單位內(nèi)還存在著部門審計監(jiān)督管理體系不健全的現(xiàn)象。部分市政維護(hù)事業(yè)單位的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制不科學(xué)。當(dāng)前各單位采取的內(nèi)部控制機(jī)制往往局限于控制主體內(nèi)部，雖然該類監(jiān)督機(jī)制是在統(tǒng)一體系的不同部門基礎(chǔ)上構(gòu)建的，但從本質(zhì)上來說其就是自己對自己的監(jiān)管。有些事業(yè)單位的內(nèi)部審計獨立性缺乏，檢查監(jiān)督往往只是表面上的工作。由于“雙重領(lǐng)導(dǎo)”審計體制的影響，審計機(jī)構(gòu)通常是在人力資源主管及財務(wù)主管等領(lǐng)導(dǎo)下運行與發(fā)展的，工作的獨立性缺乏，公正性、準(zhǔn)確性受到質(zhì)疑。另外，有些事業(yè)單位外部監(jiān)督不到位。一些市政維護(hù)事業(yè)單位不僅存在內(nèi)審監(jiān)管力度不足，并且在外部監(jiān)督方面的力度也較為缺乏。部分事業(yè)單位由于自身業(yè)務(wù)職能存在較大的特殊性，客觀上無法及時向外部披露各方面的信息，外部也很難通過正常渠道了解內(nèi)部情況，也就難以將社會中介等機(jī)構(gòu)的外部監(jiān)督力量充分發(fā)揮出來。

二、加強(qiáng)市政維護(hù)事業(yè)單位內(nèi)部控制的對策建議

（一）重視內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)

市政維護(hù)事業(yè)單位應(yīng)努力建立健全內(nèi)部控制制度，科學(xué)進(jìn)行崗位設(shè)計。加強(qiáng)市政維護(hù)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)時，又迫切需要通過對有關(guān)法規(guī)政策進(jìn)行完善，為建立與實施內(nèi)部控制工作打好基礎(chǔ)。

1.明確內(nèi)部控制評價標(biāo)準(zhǔn)。市政維護(hù)事業(yè)單位可以結(jié)合自身的發(fā)展情況及單位的特殊性，制定出邏輯一致、框架清晰的內(nèi)部控制評價標(biāo)準(zhǔn)。

2.完善相配套的法律法規(guī)與規(guī)章制度。要從法規(guī)和制度層面，進(jìn)一步明確市政的職能，既強(qiáng)調(diào)工作的積極性和高效性，界定責(zé)任，做到責(zé)權(quán)利的統(tǒng)一，又突出普遍性和針對性，使其能夠適應(yīng)多數(shù)市政維護(hù)事業(yè)單位的個性與共性。

3.科學(xué)設(shè)置內(nèi)部崗位。市政維護(hù)事業(yè)單位在進(jìn)行內(nèi)部控制體系建設(shè)時，應(yīng)當(dāng)對崗位進(jìn)行科學(xué)設(shè)計，確保崗位職責(zé)的清晰明確，對各項業(yè)務(wù)流程進(jìn)行有力規(guī)范。在一些關(guān)鍵的崗位設(shè)置方面，應(yīng)當(dāng)注意保持經(jīng)濟(jì)活動的監(jiān)督、執(zhí)行及決策等相互分離與制衡。

4.增強(qiáng)內(nèi)部控制人員的內(nèi)控意識。作為市政維護(hù)事業(yè)單位的內(nèi)部控制人員，應(yīng)當(dāng)樹立敢于承擔(dān)的思想。事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對管理人員的培訓(xùn)與教育，并且在制定有關(guān)于內(nèi)部控制規(guī)定時，進(jìn)一步明確個人的職責(zé)與義務(wù)，監(jiān)督管理層人員仔細(xì)認(rèn)真履行各項職責(zé)。

（二）建立健全風(fēng)險評估機(jī)制體制

市政維護(hù)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的主要內(nèi)容就是分析經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動的風(fēng)險、識別風(fēng)險點，然后因地制宜設(shè)置控制方法并監(jiān)督執(zhí)行。構(gòu)建科學(xué)的風(fēng)險評估機(jī)制顯得尤為重要，它對于促進(jìn)市政維護(hù)事業(yè)單位各項內(nèi)部控制建設(shè)活動的順利開展有著不可替代的重要意義與作用。

1.成立風(fēng)險評估工作小組，由單位領(lǐng)導(dǎo)（單位負(fù)責(zé)人、分管財務(wù)工作的領(lǐng)導(dǎo)等）擔(dān)任組長。風(fēng)險評估工作小組具體運作單位可以是跨部門的，也可以設(shè)置在內(nèi)控部門或者牽頭部門，但必須密切與各業(yè)務(wù)部門之間的聯(lián)系，充分發(fā)揮相關(guān)部門的作用。

2.設(shè)置專業(yè)的風(fēng)險評估崗位，抽調(diào)專人從事這項工作，保證有足夠的時間精力從事分析和研究，及時提出意見、發(fā)出警示，從而有效規(guī)避內(nèi)部風(fēng)險的發(fā)生。

3.建立經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險定期評估機(jī)制，對經(jīng)濟(jì)活動存在的風(fēng)險進(jìn)行全面、系統(tǒng)和客觀評估。經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險評估至少每年進(jìn)行一次；外部環(huán)境、經(jīng)濟(jì)活動或管理要求等發(fā)生重大變化的，應(yīng)及時對經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險進(jìn)行重估。

4.充分運用好評估成果。經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險評估結(jié)果應(yīng)當(dāng)形成書面報告并及時提交單位領(lǐng)導(dǎo)班子，作為完善內(nèi)部控制的依據(jù)。市政維護(hù)事業(yè)單位還應(yīng)當(dāng)科學(xué)分配資金流向，優(yōu)化資金結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步加強(qiáng)財務(wù)風(fēng)險管理，大大提高公共資金的利用效率，提高公共服務(wù)水平。

（三）強(qiáng)化預(yù)算業(yè)務(wù)控制，提高資產(chǎn)利用效率

市政維護(hù)事業(yè)單位的預(yù)算業(yè)務(wù)是對單位年度收支的規(guī)模和結(jié)構(gòu)進(jìn)行的預(yù)計和測算，準(zhǔn)確統(tǒng)計城市基礎(chǔ)設(shè)施量，套用設(shè)施管養(yǎng)估算指標(biāo)，編制城市市政設(shè)施管養(yǎng)經(jīng)費。

1.應(yīng)當(dāng)建立健全預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、決算與評價等預(yù)算內(nèi)部管理制度，明確相關(guān)崗位的職責(zé)權(quán)限，不得由一人辦理與資金相關(guān)業(yè)務(wù)的全過程，確保預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、評價等不相容崗位相互分離。

2.明確各級各崗位的資產(chǎn)管理責(zé)任，實施對資產(chǎn)的全流程管理和分類分層管理。單位應(yīng)當(dāng)建立健全各種資產(chǎn)管理崗位責(zé)任制，建立健全資產(chǎn)內(nèi)部管理制度，明確各級各相關(guān)崗位的資產(chǎn)管理責(zé)任。

3.突出對配置、使用和處置等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的管控。做到明確各種資產(chǎn)的歸口管理部門，如固定資產(chǎn)由資產(chǎn)管理部門負(fù)責(zé)，辦公用品由辦公室負(fù)責(zé)，工程物資由基建部門負(fù)責(zé)等；做到明確資產(chǎn)使用和保管責(zé)任人，落實資產(chǎn)使用人在資產(chǎn)管理中的責(zé)任；做到按照國有資產(chǎn)管理相關(guān)規(guī)定，明確資產(chǎn)的調(diào)劑、租借、對外投資、處置的程序、審批權(quán)限和責(zé)任。通過預(yù)算控制及強(qiáng)化資產(chǎn)管理提高單位內(nèi)部控制水平，確保市政維護(hù)事業(yè)單位資產(chǎn)的安全完整，努力避免資產(chǎn)配置不合理、資產(chǎn)損失浪費、使用效率低下和腐敗等現(xiàn)象的發(fā)生。

（四）優(yōu)化與完善內(nèi)部審計制度，建立健全績效考核評估體系

1.堅持審計工作的獨立性，確保審計工作不受干擾，確保有關(guān)資料真實可靠，確保審計結(jié)果合理運用，確保整改措施得到落實。

2.加快創(chuàng)新市政維護(hù)事業(yè)單位的審計技術(shù)。從傳統(tǒng)的經(jīng)驗審計逐漸過渡到現(xiàn)代化的信息審計，促進(jìn)內(nèi)部審計工作的信息化與現(xiàn)代化。

3.建立健全監(jiān)督制約機(jī)制。在加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督的同時，強(qiáng)化單位外部監(jiān)督力度，通過政府審計的作用對市政維護(hù)事業(yè)單位內(nèi)部會計進(jìn)行監(jiān)督與規(guī)范。堅持內(nèi)部審計與外部審計相輔相成，相互制約，內(nèi)審可以借助外審報告單的參考和學(xué)習(xí)，發(fā)現(xiàn)自身存在的缺陷并及時改正，而外審的開展又以內(nèi)審為主要基礎(chǔ)，促進(jìn)單位內(nèi)控工作健康有序進(jìn)行。同時，市政維護(hù)事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)發(fā)揮兩個作用：一是建立起財會、政府采購、基建、資產(chǎn)管理、合同管理等部門或崗位之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，積極發(fā)揮經(jīng)濟(jì)活動相關(guān)部門或崗位在內(nèi)部控制中的作用；二是充分發(fā)揮單位內(nèi)部審計、紀(jì)檢監(jiān)察部門在內(nèi)部控制中的作用。