行政過程性信息的認定規則研究

孫 明

（300380 天津市西青區人民法院 天津）

行政過程性信息的認定規則研究

孫 明

（300380 天津市西青區人民法院 天津）

信息公開制度實施以來，對于不予公開的范圍一直存在認定爭議，特別是過程性信息的認定在審判中存在爭議。過程性信息是指處于討論、研究或者審查中的政府信息。過程性信息在我國立法實踐中僅有地方政府規章以及國務院的規章確認，缺乏高位階法律的規定。過程性信息不予公開是符合依法行政基本原則的，行政機關的職權由法律規定，并按照法律行使，不得越權。過程性信息不予公開也不能忽視與行政效率的權衡。公眾的知情權與過程性信息不予公開是天生的矛盾體，但在不予公開中，知情權也應當受到限制。因此，過程性信息應該采用完全保護的原則，并嚴格的適用。

過程性信息；完全保護；適用基準

一、兩個相反案例的造成的混亂

（一）簡要案情

案例一：2014年7月2日，原告范某向被告北京市石景山區審計局提出申請，要求被告公開石景山區第二水泥管廠綜合改造項目的征收補償費用管理和使用情況的審計報告。被告答復稱，該審計項目尚未完成，原告所需要的信息正在形成過程中，根據《國務院關于做好政府信息依申請公開工作的意見》（以下簡稱《意見》）審查中的過程性信息，一般不屬于應公開的政府性信息。法院審理認為被告根據《意見》第二部分的規定，將原告申請公開的信息答復為不屬于《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）所指應公開的信息，沒有法律依據。法院判決撤銷被告北京市石景山區審計局于2014年7月21日作出的《政府信息依申請公開答復告知書》。

案例二：2013年11月14日，原告許某通過政府網站向被告市住建委申請公開《河西原農研所地塊危舊房改造暨環境整治項目》征收范圍和征收補償方案的論證報告的政府信息，被告辯稱原告公開的信息屬于過程性信息，應不予公開，法院認可了被告的答辯意見，判決駁回原告許某的訴訟請求。

（二）案件的分析

案例一中，法院經過審理后，認為《意見》所規定的第二部分，不屬于《條例》所指應公開的信息，沒有法律依據，最終判決撤銷了被告的答復。案例二中，法院的審判實踐則與案例一完全相反。法院審判中，認可了過程性信息，并且論述了論證報告是過程性信息，并以此駁回了原告的訴訟請求。兩個案件在表面的反差在于是否認可過程性信息，實則是對《意見》是否可直接適用。

過程性信息不予公開，不是我國的先例。在日本，行政機關內部及行政機關相互之間，以各種各樣的形式而進行審議、探討、協議，關于這些的審議、探討信息，當公開具有危害公益的“危險”時，便成為不公開信息。在美國，行政機關在作決定前，在準備過程中的文件不予公開，如備忘錄。在英國，有過政府的決策過程的信息是屬于其他不值得一提的不能公開的信息。由此可見，在國外，雖然沒有過程性信息的概念，但類似的信息都是屬于不公開的范圍的。筆者認為，過程性信息是指行政機關在日常工作中制作或者獲取的處于討論、研究或者審查中，為行政行為的實施服務而產生的政府信息。過程性信息是對行政相對人的權益產生影響，在行政職權運行中，行政機關順利行使職權，出于現代行政控權理論以及相對人利益的保護，在審判實踐中應統一過程性信息的標準，并予以適用。

二、過程性信息不予公開的基礎

（一）法律法規的規定

2008年實施的《條例》第1條的立法目的規定“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息”，這有助于厘清已隨時代發展變遷的“合法權益”的內涵。但《條例》并未涉及過程性信息，也未將過程性免予公開進行規定。最早對過程性信息作出規定的是2002年頒布的《廣州市政府信息公開規定》，其中第十四條規定下列政府信息不予公開：……（四）除第十九條規定以外的在審議、討論過程中的政府信息；（五）法律、法規禁止公開的其他政府信息。

2010年，國務院辦公廳頒布的《意見》第二條指出“行政機關向申請人提供的政府信息，應當是正式、準確、完整的，申請人可以在生產、生活和科研中正式使用，也可以在訴訟或行政程序中作為書證使用。因此，行政機關在日常工作中制作或者獲取的內部管理信息以及處于討論、研究或者審查中的過程性信息，一般不屬于《條例》所指應公開的政府信息。”在全國范圍內才確定了過程性信息這一概念。

截止到目前，全國共有60余部涉及信息公開的法規，其中包括部門的信息公開規定也包括地方的信息公開規定，與《意見》、《條例》相配合，形成整體的政府信息公開立法。

（二）行政合法性的要求

法治國家是指公民之間、國家與公民之間以及國家內部領域的關系都受法律調整的國家。實質意義的法治國家不僅要求國家受法律的約束，而且要求法律本身具有社會的正當性。我國憲法第5條第1款規定了“依法治國，建設社會主義法治國家”。故應以法律規范國家與人民之法律關系，法律不僅規制行政活動，并應使人民得以預見及估計行政活動的效果。

行政行為在運行中所產生的信息，根據《意見》只能是在這一過程中符合一定條件的信息才能免予公開。“行政機關是法律的產兒”。法律是行政機關賴以生存的基礎，行政機關的產生是由代議機關通過相關法律而創設的。行政職權的行使應有明確的法定依據，受到法的全面、全程和實際的制約。法因此合乎憲法的法律只是對一些特別重要的國家事務而言是必要的基礎。在其他所有方面對執行權則無此限制，行政以自由的力量作用，而不是依據法律。我們把這個在特定范圍內對行政自行作用的排除稱之為法律保留。”根據保留原則，行政機關只有在取得授權的情況下才能實施相應的行為。在法律出現缺位時，保留原則排除任何行政活動。筆者認為，《意見》作為政府規章，是一種規范性文件，其頒布機構為國務院，具有全國統一的前提基礎，在目前階段，《意見》已經具有了法律文件的性質，則不能排除適用。

（三）行政效率的考慮

行政機關在行政行為過程中，對相關的部分信息進行披露公開，是行政行為民主化、科學化的必然要求。行政機關管理日常事務的多樣化和專業化，導致行政機關依靠自身的能力不能順利的完成行政行為。這也迫使行政機關必須借助社會第三方的專家或者團體的專業知識和技術。專家或者團體的意見，若在行政行為過程中及以后進行公開，則會引起專家或者團體的擔憂，從而阻卻其意見的充分表達。行政機關要獲得相關的信息則耗費更多的資源和時間，延緩了行政行為的效率。過程性信息的不予公開，可讓各方充分表達意見，縮減了行政行為實施的時間，提高了行政行為的效率。

過程性信息在司法實踐中的適用，一方面鼓勵了行政機關在作出決定前盡量交換意見，聽取各種觀點。另一方面，避免過早的公開討論中的觀點，可能引起公眾的某種期望。

三、過程性信息的基準

（一）非正式

正式不是對信息內容的要求，而是對信息的程序或形式的要求，故而可從兩個方面判斷。如果法律規定了特定信息形成的程序以及信息的表現形式，則只有完成了該程序并且以法律規定的形式表現出來的信息才是正式的信息。因此非正式的則是制作程序以及信息的表現形式未經過法定的程序，且不能作為一種在日常生活中使用的信息。非正式，也就意味著，該信息不具有對外表現的形式特征，故而其也不能作為政府信息進行公開。

（二）不準確

不準確，是指在政府制作的信息中，存在不確定的因素，導致政府制定的信息不準確。準確的政府信息作為已經可以定性，內容無誤，可以確定，在具備一定的其他條件以及經過法定程序后應該對當事人進行公開。總體來講，不能一味的要求信息公開而致政府行政的信賴于不顧，應綜合考慮，將不準確性作為一個基點進行考察并無不可。

（三）未完成

未完成，指的是行政信息還處于制作過程中，并未完成。作為未完成的行政信息當然的不能作為對外公布的信息。即使對外公布也不具有價值，不會對相對人的權益產生影響。

四、過程性信息的特別考慮

（一）階段性考察

行政行為做出前的過程性信息才應是不予公開的政府信息。這是為了保護行政機關內部的決定形成過程，使行政機關在做出決策前的考量階段，不用擔心今后可能會被公開而束縛手腳。但此種觀點對過程性信息的保護有失偏頗。因公開可能對坦誠的意見交換。意思決定的中立性造成不當損失，可能產生國民間的混亂，出于此對于行政行為作出前產生的過程性信息應該是全面予以保護的。行政行為作出前的過程性信息也應該予以限制，不能使行政裁量濫用，但這里的濫用裁量，指的是將數據以及事務記錄性質的信息擴大解釋為不予公開的過程性信息。

行政機關在推行業務或者事務之際，在事項的性質上，有時公開可能給該事項等的公正推行帶來障礙。此處所講的障礙，也就是損害。在英國如果被請求的信息的披露可能損害相關的利益，則可有保留地披露，也就是賦予行政機關一定的行政裁量權。無保留的例外包括安全部門的信息、國家安全部門信息、關于政府政策的發展與形成的信息。損害存在的可能性是確定商討信息唯一時間標準。不過免于公開的期限并不限于商討進行中，也包括商討結束乃至整個行政程序中介之后，即所謂持續性公開。筆者認為，過程性信息，無論是產生于準備階段還是行政行為過程中，其帶有的過程性信息的色彩是濃重的，在行政行為作出后，即使其不對公益產生損害或者影響，也不應公開，這是對行政行為過程中各方意見的充分保護。

（二）文件形式考察

過程性信息的表現形式多種多樣，有請示、討論報告、會議紀要等名稱。因此，在審判實踐中，法官對過程性信息的判斷、認定，應有充分的說明。

請示，是指上下級行政機關之間，下級行政機關向上級行政機關請示，并請求答復意見的一種形式。請示一般屬于行政機關之間，在行政行為形成過程中，或者行政行為形成過程前，對于相關的事項向上級請示。

論證報告，一般是經過一定程序、形式在相關論據的基礎上形成的綜合性報告。案例二中原告申請要求公開的征收范圍和征收補償方案的論證一般也是有關部門對征收決定的前期論證，與最終的房屋征收決定的范圍和補償方案也可能存在差異，其皆屬于過程性信息。

會議紀要集中、綜合地反映會議的主要議定事項，起具體指導和規范的作用。會議紀要是在行政過程中產生的，它所記錄的內容，會對行政行為產生影響，但其不是完整的信息，對行政相對人來講，還不具有可使用性，故會議紀要的內容應不予公開。

五、小結

在我國《條例》沒有規定過程性信息，地方規章以及《意見》認可了過程性信息。雖然規定過程性信息的文件效力等級不高，僅為規章，但是在我國規章也可以作為參照，參照其本質也是可以適用的。因此在以后的立法或者修改相關的法律中應該考慮將過程性信息予以確認，以立法的方式提升過程性信息的法律位階。在實踐中，應嚴格把握過程性信息的基準，即非正式性、不準確性、未完成性。過程性信息不僅在行政行為實施前不予公開，在行政行為實施后也應不予公開。過程性信息的認定必須嚴格，防止行政機關裁量權的濫用，防止擴大解釋過程性信息。

［1］【日】鹽野宏著，楊建順譯.《行政法總論》，北京大學出版社2008年版.

［2］【德】哈特穆特·毛雷爾著，高家偉譯.《行政法學總論》，法律出版社2000年版.

［3］【德】伯納德·施瓦茨著，徐炳譯.《行政法》，群眾出版社1986年版.

［4］【德】奧托·邁耶著，劉飛譯.《德國行政法》，商務印書館2002年版.

［5］陳敏著.《行政法總論》，三民書局1998年版.

［6］王名揚著.《美國行政法》，中國法制出版社2005年版.

［7］張越編著.《英國行政法》，中國政法大學出本社2004年版.

［8］周漢華主編.《外國政府信息公開制度比較》，中國法制出版社2003年版.

［9］楊登峰.《論過程性信息的本質——以上海市系列政府信息公開案為例》，載《法學家》2013年第3期.

［10］龍非.《德國<信息自由法>中的“過程性信息”保護》，載《行政法學研究》，2013年第3期.

［11］楊小軍.《過程性政府信息的公開與不公開》，載《國家檢察官學院學報》，2012年第20卷第4期.

［12］李廣宇.《政府信息公開行政訴訟的受理問題》，載《人民法院報》2008年7月25日.

［13］【美】斯蒂格利茨，宋華琳譯.《自由、知情權和公共話語——透明化在公共生活中的作用》，載《環球法律評論》2002年第3期.

孫明（1987～），男，南開大學法學學士，南開大學憲法與行政法專業碩士，天津市西青區人民法院書記員。