論城管執(zhí)法者的相對人意識

屠建學(xué)

（730010 甘肅行政學(xué)院法學(xué)部 甘肅 蘭州）

論城管執(zhí)法者的相對人意識

屠建學(xué)

（730010 甘肅行政學(xué)院法學(xué)部 甘肅 蘭州）

如何解決我國城管執(zhí)法中存在的問題，理論和實(shí)務(wù)方面的專家提出過很多有價(jià)值的觀點(diǎn)。然而很少有人從城管執(zhí)法者對相對人的意識這一視覺進(jìn)行思考，筆者以為，樹立尊重相對人人權(quán)意識、樹立對相對人之平等主體意識、樹立讓相對人參與城管執(zhí)法之意識，是城管執(zhí)法者對相對人應(yīng)有的基本意識，也是經(jīng)過城管執(zhí)法者的努力真正能夠得到實(shí)現(xiàn)的。因此，城管執(zhí)法者應(yīng)改善并提高對相對人的執(zhí)法意識以保護(hù)相對人權(quán)益也保護(hù)執(zhí)法者自身權(quán)益。

城管執(zhí)法；相對人；平等主體；參與

我國的城市管理綜合行政執(zhí)法（以下簡稱“城管執(zhí)法”），總體而言存在不少問題，如莫于川教授就認(rèn)為我國的城管執(zhí)法存在“執(zhí)法體制問題、執(zhí)法權(quán)限問題、執(zhí)法依據(jù)問題、執(zhí)法手段問題、執(zhí)法經(jīng)費(fèi)問題、執(zhí)法環(huán)境問題等”［1］，同時(shí)，城管執(zhí)法在很多方面也為媒體和民眾所詬病。客觀的講，造成城管執(zhí)法存在較多問題的原因是多方面的，如體制方面的障礙、執(zhí)法權(quán)限的不清、法律依據(jù)的不足以及城管執(zhí)法者本身法律意識的欠缺等。本文擬從城管執(zhí)法者對相對人［2］的意識這一視覺進(jìn)行簡單分析。

人們常說“觀念決定行動(dòng)”，意思是說有什么樣的觀念就會(huì)產(chǎn)生什么樣的實(shí)際行動(dòng)。在此，觀念與意識具有相似的含義，也就是說，有什么樣的意識就會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的實(shí)際行動(dòng)。因此，樹立良好的意識，對一個(gè)人從事某項(xiàng)活動(dòng)具有不同尋常的意義。城管執(zhí)法者的相對人意識是其法律意識的一種，是指其在城管執(zhí)法過程中對相對人應(yīng)有的態(tài)度、觀念及對相對人在城管執(zhí)法法律關(guān)系中地位的認(rèn)識等。對于近年來處于風(fēng)口浪尖的城管執(zhí)法者而言，如何走出執(zhí)法困境，樹立良好執(zhí)法形象，是城管執(zhí)法管理者、具體城管執(zhí)法者迫切需要解決的難題。對此，專家和實(shí)務(wù)工作者提出了很多有價(jià)值的觀點(diǎn)。筆者以為良好法律意識的樹立，特別是其對相對人良好執(zhí)法意識的樹立無疑對提高執(zhí)法效果、改善與民關(guān)系、樹立良好形象、減少社會(huì)矛盾等方面均具有重要意義。

那么，城管執(zhí)法者在實(shí)際執(zhí)法過程中到底應(yīng)該如何對待相對人，即樹立什么樣的相對人意識呢？筆者以為，在城管執(zhí)法過程中，執(zhí)法人員起碼應(yīng)對相對方樹立以下基本意識：人權(quán)意識，即尊重相對方；平等主體意識，即將相對方當(dāng)作法律關(guān)系的主體而非單純的管理對象；讓相對方參與的意識，即讓相對方參與到對其“權(quán)益可能有影響”［3］的行政決定中來。詳論如下：

一、城管執(zhí)法者應(yīng)樹立尊重相對人人權(quán)的意識

作為一個(gè)“城管執(zhí)法”者，首先應(yīng)該樹立人權(quán)意識，尊重相對人作為獨(dú)立個(gè)體應(yīng)具有的基本人權(quán)。尊重相對人人權(quán)，是我國憲法的基本要求［4］。人權(quán)入憲，反映了我國憲法對公民基本權(quán)利的尊重以及公民基本權(quán)利保護(hù)范圍的拓展，是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展和進(jìn)步的集中體現(xiàn)。然而，有了憲法的條文不等于就有了相應(yīng)權(quán)利的實(shí)際保護(hù)，憲法的規(guī)定只有在實(shí)踐中得到落實(shí)，人權(quán)才能從紙上的權(quán)利最終轉(zhuǎn)化為相對人實(shí)際生活中的權(quán)利。城管執(zhí)法者在實(shí)際的執(zhí)法過程中，在很多情況下其執(zhí)法行為針對的就是相對人的基本人權(quán)，從媒體大量報(bào)道及起訴到法院的案例來看，每年因城管在執(zhí)法過程中打人而引發(fā)的沖突著實(shí)不少，并且在某種程度上成了社會(huì)和媒體熱議的焦點(diǎn)。以近年發(fā)生的案例來看，從“轟動(dòng)一時(shí)的湖北天門城管打人致死”，到如今各地陸陸續(xù)續(xù)傳出城管打傷打死人的事件。城管執(zhí)法者打人，拋開其它因素，單就頻頻發(fā)生的打人事件本身而言，反映了城管執(zhí)法者人權(quán)意識的缺失甚或?qū)θ藱?quán)的漠視。我們的國家正在發(fā)展，社會(huì)正在進(jìn)步，社會(huì)個(gè)體的基本人權(quán)理應(yīng)得到更充分的關(guān)注。可發(fā)生在城管身上的大量暴力執(zhí)法事件，使普通行政相對人不能不對包括城管執(zhí)法在內(nèi)的行政執(zhí)法行為產(chǎn)生懷疑，由此更進(jìn)一步可能產(chǎn)生對政府權(quán)威、職能的懷疑。筆者以為改善并提高城管執(zhí)法者對相對人的執(zhí)法意識，首先應(yīng)從尊重相對人基本人權(quán)開始，切實(shí)把相對人當(dāng)人。如果我們要給城管執(zhí)法者的相對人意識一個(gè)基本底線的話，尊重相對人基本人權(quán)應(yīng)該就是這個(gè)底線。可以想像，一個(gè)缺乏基本人權(quán)意識的城管執(zhí)法者怎么會(huì)在執(zhí)法過程中自覺的尊重相對人生命、健康等基本權(quán)利，至于重視相對人財(cái)產(chǎn)等權(quán)利，更是難以提及。

二、城管執(zhí)法者應(yīng)樹立對相對人的平等主體意識

前述人權(quán)意識，源自憲法之規(guī)定，具體到行政法法律關(guān)系中，改善并提升城管執(zhí)法者對相對人的執(zhí)法意識，關(guān)鍵是要樹立對相對人的平等主體意識，也就是要把相對人當(dāng)作城管執(zhí)法法律關(guān)系的主體而非單純的管理對象或者執(zhí)法對象。從現(xiàn)代行政法律關(guān)系理論上講，相對人既是執(zhí)法對象，更是行政法律關(guān)系的主體。作為行政法律關(guān)系的主體，在包括城管執(zhí)法在內(nèi)的行政執(zhí)法過程中，履行行政主體依法為其確定的實(shí)體義務(wù)自不待說，但享受行政程序上的權(quán)利更是自不待言。相對人以法律關(guān)系主體的身份參與城管執(zhí)法過程并享受相應(yīng)程序權(quán)利應(yīng)是理所當(dāng)然。然而，相對人之主體法律地位這種法理上的應(yīng)然并沒有在城管執(zhí)法過程中得到應(yīng)有的體現(xiàn)，或者說并沒有轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的主體法律地位。以發(fā)生在北京的“萬圣書園拆遷案”［5］為例，執(zhí)法者在強(qiáng)制拆除萬圣書園店招的過程中，顯然是把萬圣書園當(dāng)作單純的執(zhí)法對象來考慮，并未將其作為強(qiáng)制拆除法律關(guān)系的另一方主體，執(zhí)法者從而也就不可能考慮通過相應(yīng)程序義務(wù)的履行來保證相對人程序權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，于是就上演了沒有告知、沒有督促、沒有聽證、沒有申辯的單方強(qiáng)制拆除之城管執(zhí)法劇。執(zhí)法者何以有如此明顯之程序違法，拋開其它因素，筆者以為其欠缺相對人之法律主體意識是其中一個(gè)非常重要的原因。事實(shí)上，我們發(fā)現(xiàn)實(shí)踐中大量發(fā)生的城管違法事例或案例中，大多數(shù)是由于城管執(zhí)法者因欠缺相對人主體意識而不履行程序義務(wù)并進(jìn)而導(dǎo)致侵犯相對人程序權(quán)利所造成的。因此，改善并提高城管執(zhí)法者對相對人的意識必須樹立平等主體意識，要把相對人當(dāng)作城管執(zhí)法法律關(guān)系的一方當(dāng)事人來看待。

三、城管執(zhí)法者應(yīng)樹立讓相對方參與的意識

從前述相對方的主體意識更進(jìn)一步推導(dǎo)，城管執(zhí)法者還應(yīng)樹立讓相對人參與到實(shí)際城管執(zhí)法過程的意識。主動(dòng)讓相對人參與到執(zhí)法過程中來，也是落實(shí)人權(quán)意識和主體意識的具體表現(xiàn)。人權(quán)意識和主體意識雖然能體現(xiàn)對相對人的尊重，但畢竟比較原則和抽象，要把對相對人的尊重落到實(shí)處，還需切實(shí)樹立讓相對人實(shí)實(shí)在在參與到執(zhí)法過程中來的意識，即樹立讓相對人參與的意識。具體而言，在城管執(zhí)法的過程中，執(zhí)法者應(yīng)樹立主動(dòng)表明身份的意識，主動(dòng)告知事關(guān)相對人利益行政決定的意識，說明理由意識（說理意識），主動(dòng)聽取相對方意見的意識，重大事項(xiàng)聽證意識。

長期以來，受官本位思想的影響，在我國包括城管執(zhí)法在內(nèi)的行政執(zhí)法中，告知、說理并聽取意見意識的缺失可以說是一個(gè)較為普遍的現(xiàn)象。而在近年的城管執(zhí)法中，以上程序方面基本意識的缺失又尤為突出。實(shí)踐中大量發(fā)生的城管執(zhí)法者與相對人之間的暴力沖突又剛好印證了這一點(diǎn)。所以有學(xué)者就講“城管執(zhí)法人員在執(zhí)法時(shí)很少告訴相對人有申辯等權(quán)利，而這一比例竟然高達(dá)69%！這是一個(gè)駭人的數(shù)字。”［6］讓相對人參與，似乎僅僅成了學(xué)者們在理論層面的研討與呼吁，至于實(shí)務(wù)界則仍然是你說你的，我行我的。這是一種可怕的現(xiàn)象，是對基本程序意識的熟視無睹，歸根結(jié)底是對相對人權(quán)利的漠視。事實(shí)上，正是由于缺乏讓相對人參與的意識，才實(shí)際上造成了相對人對城管執(zhí)法的誤解、相對人與執(zhí)法者之間的沖突和相對人權(quán)利的受損。因此，城管執(zhí)法者應(yīng)努力做到讓相對人參與：告知其理由及權(quán)利，聽其發(fā)言及申辯。一則這是實(shí)現(xiàn)相對人程序權(quán)利的基本保證；另則這些程序義務(wù)的履行過程又實(shí)際上能起到化解民怨、排解民憤的作用；再則也是對民生的重視，因?yàn)槌枪軋?zhí)法不僅僅是為了城市的漂亮好看，而且更應(yīng)該是讓老百姓生存有道。所以，改善并提升城管執(zhí)法者對相對人的意識必須樹立讓相對人參與城管執(zhí)法過程的意識，相對人的充分參與是城管和諧執(zhí)法的基本路徑。

四、結(jié)語

我國的城管執(zhí)法是行政管理綜合執(zhí)法改革的成果，同時(shí)本身仍然處在改革過程中，面對體制不暢、權(quán)限不清、依據(jù)不足等困境，城管執(zhí)法者自身尚無力解決之。而改善并提高對相對人的執(zhí)法意識以保護(hù)相對人也保護(hù)執(zhí)法者自身權(quán)益是其所應(yīng)做到的，如盡力而為之，也是真正能夠做得到的。由是，提高城管執(zhí)法水平，宜先從改善并提升城管執(zhí)法者對相對人態(tài)度、觀念等意識入手。

［1］莫于川.城管執(zhí)法工作法治化的基本路徑（J），北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2006年3月第四卷第1期.

［2］此處相對人包括自然人、法人和其他組織，在本文后面論述的人權(quán)意識部分則指自然人.

［3］此處所指對相對人權(quán)益的影響，可能是負(fù)面的，也有可能是正面的，不應(yīng)單純是處罰、強(qiáng)制等損益行為.

［4］1999年修改的我國《憲法》規(guī)定“國家尊重和保護(hù)人權(quán)”.

［5］陳海萍.公民合法預(yù)期之保護(hù)［N］，法制日報(bào)，2007.07.22（008）.

［6］張永和.城管執(zhí)法為人詬病之原因透析［J］，云南大學(xué)學(xué)報(bào)法學(xué)版，2009（4）.

屠建學(xué)（1970～），男，甘肅臨洮人，甘肅行政學(xué)院法學(xué)部副教授，研究方向?yàn)檎ㄖ巍?/p>