論行政執法活動的檢察監督

聶小翔

（541004 廣西壯族自治區桂林市雁山區人民檢察院 廣西 桂林）

論行政執法活動的檢察監督

聶小翔

（541004 廣西壯族自治區桂林市雁山區人民檢察院 廣西 桂林）

充分發揮檢察職能，依法開展對行政執法活動的監督，既是法律賦予檢察機關的重要職責，是十八屆四中全會對檢察職能的進一步明確和新的要求。檢察機關作為法律監督機關，務必應當承擔起履行好法律監督的職責。檢察機關通過行使對行政機關執法行為的法律監督職權，使行政機關增強依法行政的觀念，從而自覺克服官僚主義，促進其行政執法行為不斷向制度化、規范化、法律化方向轉變。

行政執法；監督檢察；監督職能

中共十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出，要“深入推進依法行政，加快建設法治政府”，同時還強調“檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權的行為，應該督促其糾正”。因此，充分發揮檢察職能，依法開展對行政執法活動的監督，既是法律賦予檢察機關的重要職責，也是十八屆四中全會對檢察職能的進一步明確和新的要求。行政權的檢察監督符合法理，這是中國憲政模式下權力分工制約機制的應然內涵，是檢察機關法律監督權能發展完善的必然結果，同時也是中華法系權力監督傳統模式的延續傳承。作為法律監督主體的檢察機關應該發揮什么樣的作用？檢察機關可否利用法律監督職能對行政執法機關的執法活動進行監督？其監督的依據、監督的內容、監督的方式，以及在監督中所處的地位將如何？帶著一連串的問題，筆者就如何運用檢察權監督行政執法活動略陳管見。

一、當前我國行政執法及其監督工作的現狀

《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國人民檢察院組織法》的相關條文明確規定，檢察機關對法律執行中的一切違法行為都有權進行法律監督。為此，監督職能以法律的形式被賦予了人民檢察院。法律授予檢察機關的監督職能不僅是一項權力，而且還是一項義務。如果檢察機關在法律的監督過程中不及時有效進行監督，甚至放任被監督對象的違法行為繼續實施的，檢察機關就是一種失職瀆職行為，是應該被追究責任的。據此，檢察機關作為法律監督機關，務必應當承擔起履行好法律監督的職責。

目前，檢察機關對行政權的監督僅僅限于行政犯罪，而對大多數行政違法行為沒有監督權。相對于大量的行政違法行為，行政犯罪畢竟只占相當小的比例。因沒有對違法行為進行監督的程序，事實上存在的職務犯罪，檢察機關也難以發現，更不可能進入司法程序。客觀而言，進入司法程序的被追究的職務犯罪只是職務犯罪的一部分。行政訴訟法雖規定了檢察監督制度，但監督方式單一，監督手段有限，存在間接性、滯后性等缺陷。目前在國家制度層面的行政法制監督體系中，權力機關、人民法院、行政監督機關對行政執法的監督具有明顯的局限性，不足以保障行政機關依法行政，只有發揮檢察機關法律監督的功能和比較優勢，擴大行政執法檢察監督的范圍，對一般行政違法行為和行政犯罪進行監督相結合，才能保障行政機關依法行政。在蘇聯以及現在的俄羅斯，檢察機關的監督功能也主要是指其監督行政的功能。檢察機關行使行政執法監督工作的內容空洞，可操作性不強。檢察機關在行政執法監督過程中多是以檢察建議的形式履行監督職能，若遇行政機關不理不問，付之高閣以對之，檢察機關便只能“欣然”接受；四是行政執法機關接受被監督的意識不強。通常情形之下，某一個機關或個人是不會愿意主動接受他人的監督。個別行政執法人員徇私枉法、瀆職失職充當不法利益的“保護傘”，加大了行政執法監督難度。在利益的驅使下，個別行政執法人員鋌而走險，為違反國家法律的行政相對人充當保護傘。他們利用手中的各種權利掩飾不法行為，并通過多種方法開脫違法者的罪責，致使法律監督機關難以監督。

二、對行政執法行為實施監督的比較考察

應對行政執法機關怠于移送乃至不移送涉嫌犯罪案件的行為，重點就是要加大對行政執法行為的監督。從我國體制來看，對行政執法行為進行的監督主要有各級人大監督、政府內部監督、檢察機關監督、新聞輿論監督、人民群眾監督等，雖然監督主體和種類還算豐富，但實踐中真正發揮出的作用卻并不強大。

一是政府內部監督虛化。國務院《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》：“行政執法機關違反本規定，逾期不將案件移送公安機關的，由本級或者上級人民政府，或者實行垂直管理的上級行政執法機關，責令限期移送，……”，中辦發《關于加強行政執法與刑事司法銜接工作的意見》中也有類似的條款。但是，出于部門利益或者地方保護主義等不相關因素考慮以及受陳腐觀念的侵蝕，這種本應該最能直接起到監督作用的政府內部監督往往由于獨立性不夠而流于形式，“手心”監督“手背”，效果大打折扣。

二是各級人大監督弱化。關于人大監督的規定不全面，程序性監督欠缺法律規定，實體性監督缺乏制度保障，監督的可操作性不強；再加之行政執法具有較強的專業性、廣泛性和復雜性，在信息不對稱的前提下，往往導致人大的監督有“山高水遠”之嫌，無法及時有效的監督行政執法權的行使。

三是新聞輿論監督軟化。由于行政機關執法信息的非透明化和媒體監督法律規定的欠缺，且媒體監督極易受到各方的阻力和干擾，使得該“第四種權力”的監督往往難以觸及問題實質，監督實效不高。

四是人民群眾監督的淡化?！蛾P于加強行政執法和刑事司法銜接工作的意見》在“加強對銜接工作的監督”中確立了公眾參與監督制度：“完善行政執法與刑事司法銜接工作舉報制度。縣級以上地方人民政府、人民檢察院和監察機關對行政執法機關應當移送涉嫌犯罪案件而不移送……的舉報，要認真調查處理，并將調查處理結果告知實名舉報人?！钡珜嵺`中，由于傳統觀念的影響，廣大群眾對與違法行政行為往往存在著“不敢監督、不愿監督、不善監督”的狀況，此外，群眾群體在法律保障、經濟基礎、政治地位、信息資源、人力成本等方面與行政機關之間力量不對稱，且群眾監督一般都是非常規性的、隨機的，難以形成制度化、規范化的權力監督機制，等等這些因素導致了公眾參與監督程度低，群眾監督沒有發揮應有的作用。

三、明確賦予檢察機關對行政執法活動的法律監督權

通過立法途徑，充實檢察監督職能內容，使監督具有可操作性。“無以規矩，不以成方圓”，為實現監督的最終目的，檢察機關需要從立法中獲得更多實體內容和程序操作辦法來充實其監督職能，明確監督者和被監督者在執法與監督過程中各自的權力、義務，充分做到有法可依雖然對于應當在行政執法過程適當引入檢察監督的觀點得到了大部分學者和實務界人士的認同，但是畢竟尚無法律對此作出明確規定，這也就使得檢察機關對行政行為的監督終歸有些“底氣不足”。由此引發“多米諾骨牌效應”導致相應的配套監督機制和手段難以真正建立，檢察監督權最終淪為“皇帝的新衣”。目前我們已經具備了適當恢復和重構檢察機關的一般監督權的條件，因此建議在修改《人民檢察院組織法》時賦予檢察機關對行政執法機關向司法機關移交刑事案件進行監督的權力，同時，在修改《刑事訴訟法》時應增加行政機關向司法機關移送涉嫌犯罪案件的相關規定，使檢察機關對行政執法行為的監督權真正成為一種法定權力固定下來。

行政執法檢察監督應當是其中的一個重要制度，檢察機關通過行使法律監督權，采取檢察建議、支持起訴、行政執法備案、提起行政公訴等監督措施對行政執法實施法律監督。2012年《民事訴訟法》修改時，賦予檢察機關民事檢察監督證據調查權?！缎姓V訟法》修改時應參照《民事訴訟法》的規定，賦予檢察機關因履行行政監督職責需要，有向行政機關及其工作人員調查核實情況的權力。賦予檢察機關對有關行政執法材料的調閱權。檢察機關在行政執法監督中，有權調閱行政機關的執法卷宗、檔案及其它與被監督行政行為有關的材料，以實現行政執法與刑事司法有效銜接。賦予行政檢察建議一定的法律效力。檢察建議的法律效力是對行政機關具有強制性約束力，是啟動行政監督程序的強力保證。如賦予檢察建議啟動監督程序的效力、被監督對象對檢察建議作出反饋的效力。以此增強行政檢察建議的強制性和對被監督對象的約束力。

檢察機關監督行政機關的執法行為，有利于維護政府形象，有利于保護國家、法人和公民的合法權益。對行政機關的違法執法行為就難以制止，難于追究，使行政違法行為繼續對國家、對社會產生危害。檢察機關對行政機關執法行為實行法律監督，不僅可以盡量避免行政執法行為的發生，有效防止某些行政違法行為無人過問的現象，還可以減少行政賠償案件的數量，提高行政執法的質量，節約行政成本，這對于保護國家、法人、公民的合法權益，穩定社會政治和經濟秩序，將產生積極的效果。

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