健全行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機制的對策建議

唐漢榮

（541300 廣西壯族自治區(qū)興安縣人民檢察院 廣西 興安）

健全行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機制的對策建議

唐漢榮

（541300 廣西壯族自治區(qū)興安縣人民檢察院 廣西 興安）

檢察機關要積極發(fā)揮打擊、預防、教育、保護等職能作用，深入開展生態(tài)環(huán)境司法保護專項工作，嚴肅懲治和有效預防破壞生態(tài)環(huán)境違法犯罪及其背后所涉及的職務犯罪，促進生態(tài)壞境的建設、開發(fā)和保護，全力服務于構(gòu)建生態(tài)效益與經(jīng)濟效益、社會效益“共贏”的發(fā)展格局，為建設碧水藍天、綠色崛起的社會經(jīng)濟提供強有力的司法保障。

行政執(zhí)法；檢察監(jiān)督；對策

黨的十八大報告則進一步強調(diào)把生態(tài)文明建設放在突出地位，融入經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。十八屆四中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“建設生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復制度，用制度保護生態(tài)環(huán)境。”作為國家治理體系的重要內(nèi)容，環(huán)境治理是由我國的經(jīng)濟、社會發(fā)展的客觀需求決定的，也是生態(tài)文明建設的根本要求。優(yōu)化生態(tài)環(huán)境，是實現(xiàn)科學發(fā)展、綠色崛起的基礎。檢察機關要積極發(fā)揮打擊、預防、教育、保護等職能作用，深入開展生態(tài)環(huán)境司法保護專項工作，嚴肅懲治和有效預防破壞生態(tài)環(huán)境違法犯罪及其背后所涉及的職務犯罪，促進生態(tài)壞境的建設、開發(fā)和保護，全力服務于構(gòu)建生態(tài)效益與經(jīng)濟效益、社會效益“共贏”的發(fā)展格局，為建設碧水藍天、綠色崛起的社會經(jīng)濟提供強有力的司法保障。

一、環(huán)境行政執(zhí)法檢察監(jiān)督實踐探索

環(huán)境污染的治理，預防比懲罰更加重要。開展生態(tài)環(huán)境司法保護專項行動，依法監(jiān)督各執(zhí)法機關按照職責依法對破壞生態(tài)環(huán)境的違法犯罪行為進行查處和打擊。明確重點打擊對象，加大執(zhí)法辦案力度，依法懲治大氣污染、水體污染、土壤污染等環(huán)境污染違法犯罪行為。檢察機關要監(jiān)督森林公安部門根據(jù)《森林法》、《刑法》對盜伐林木、濫伐林木、非法收購、運輸盜伐、濫伐的林木等違法犯罪行為進行重點打擊。監(jiān)督國土資源部門、公安部門根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》、《刑法》對非法占用農(nóng)用地、非法采礦、破壞性采礦等破壞生態(tài)資源的違法犯罪行為進行重點打擊。監(jiān)督水務部門、公安部門根據(jù)《水法》、《刑法》對非法采砂、傾倒垃圾、渣土、毀壞防汛、水文監(jiān)測設施等違法犯罪行為進行重點打擊。監(jiān)督環(huán)保部門、公安部門根據(jù)《環(huán)境保護法》、《刑法》對違法排放污染物、偷排偷放、超標排放等污染環(huán)境違法犯罪行為進行重點打擊。要加強行政執(zhí)法監(jiān)督力度，對各執(zhí)法機關作出的涉及生態(tài)環(huán)境行政處罰案件進行調(diào)卷審查、執(zhí)法檢查，對不移送案件線索、以罰代刑、有案不立、立而不偵、偵而不結(jié)等違紀違法行為進行監(jiān)督，依法履行偵查監(jiān)督和批捕、起訴職能，有效監(jiān)督各執(zhí)法機關嚴格依法辦案。

2014年1月至2015年4月，共監(jiān)督行政機關移送破壞環(huán)境資源類案件1866件2229人，監(jiān)督公安機關立案偵查破壞環(huán)境資源類案件1639件1984人。全國檢察機關共批捕污染環(huán)境、非法采礦、盜伐濫伐林木等破壞環(huán)境資源犯罪嫌疑人10084人，起訴28707人。近年來，檢察機關查辦了一批重點案件，如甘肅、寧夏檢察機關查辦的騰格里沙漠污染事件背后4名環(huán)保部門工作人員瀆職犯罪案件，河北省衡水市污水處理費稽征所所長李來麗濫用職權(quán)不征、少征城市污水處理費的瀆職犯罪案件，浙江省寧波市港航局原黨委書記、副局長馮華濫用職權(quán)，長期放縱碼頭長期違法經(jīng)營，偷排建筑渣土（泥漿），造成重大經(jīng)濟損失和人員傷亡的瀆職犯罪案件等。

2014年10月20日，貴州省金沙縣環(huán)保局被金沙縣檢察院因行政不作為告上了法庭。這起首例由檢察機關提起、以行政機關為被告的公益訴訟案件。其依據(jù)為貴州省高級法院2014年4月出臺的《關于創(chuàng)新環(huán)境保護審判機制推動我省生態(tài)文明先行區(qū)建設的意見》。《意見》第12條規(guī)定：“國家機關、環(huán)保公益組織為了環(huán)境公共利益，可以依照法律對涉及生態(tài)環(huán)境的具體行政行為和行政不作為提起環(huán)境行政公益訴訟，要求有關行政機關履行有利于生態(tài)文明建設有關的行政管理職責。”13條第（1）項明確規(guī)定：“人民檢察院是公益訴訟的主體。”

二、環(huán)境行政執(zhí)法檢察監(jiān)督法律依據(jù)

檢察機關是憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機關，對于環(huán)境行政執(zhí)法進行檢察監(jiān)督，是由檢察機關的憲法定位決定的。1954年憲法以及《人民檢察院組織法》都明確規(guī)定：“中華人民共和國最高人民檢察院對于國務院所屬各部門、地方各級國家機關、國家機關工作人員和公民是否遵守法律，行使檢察權(quán)。1982年憲法規(guī)定，“檢察機關是國家的法律監(jiān)督機關”。《人民檢察院組織法》第5條將檢察權(quán)規(guī)定為“直接受理案件的偵查、審查批準逮捕、提起公訴，支持公訴”、“對于公安機關的偵查活動是否合法，實行監(jiān)督”、“對于人民法院的審判活動是否合法，實行監(jiān)督”和“對于刑事案件判決、裁定的執(zhí)行和監(jiān)獄、看守所、勞動改造機關的活動是否合法，實行監(jiān)督”等職能。民事訴訟法和行政訴訟法中將檢察監(jiān)督限縮在訴訟監(jiān)督范圍。檢察機關所擔負的法律監(jiān)督職能應當衍生出全面監(jiān)督國家機關實施法律的職責。確立適度的檢察監(jiān)督范圍，應當將檢察監(jiān)督定位在對執(zhí)法和司法的監(jiān)督上，要將行政過程和行政執(zhí)法活動納入檢察監(jiān)督的范圍。

檢察機關是國家的法律監(jiān)督機關，對于檢察權(quán)的性質(zhì)，長期以來爭論不休。主要有“行政權(quán)”說、“司法權(quán)”說、“行政司法權(quán)”說、“法律監(jiān)督權(quán)”說。我國“一府兩院”的憲政體制決定了檢察權(quán)是不同于立法權(quán)、行政權(quán)、審判權(quán)的第四種權(quán)力，檢察權(quán)是法律監(jiān)督權(quán)。檢察機關的法律監(jiān)督職能在行政訴訟法中被限定在訴訟監(jiān)督范圍，主要強調(diào)對審判權(quán)的直接監(jiān)督和對行政權(quán)的間接監(jiān)督。但是相對于審判權(quán)，行政權(quán)是更加需要約束的權(quán)力。行政權(quán)對公民進行著從“搖籃到墳墓”的關照，行政權(quán)的膨脹已是不爭的事實。作為法律監(jiān)督機關，檢察機關更應該發(fā)揮出對行政權(quán)的制衡功能。對于行政執(zhí)法領域中的行政不作為、亂作為等侵害國家和社會公共利益的行政違法行為，檢察機關有權(quán)也有責任進行監(jiān)督和制約。

三、環(huán)境行政執(zhí)法檢察監(jiān)督方式路徑選擇

1.轉(zhuǎn)變辦案方式，確保辦案質(zhì)量

加強偵查監(jiān)督工作，實行提前介入，引導偵查機關、行政執(zhí)法機關及時固定、收集、獲取證據(jù)，構(gòu)建揭露違法、指控犯罪的證據(jù)體系。嚴格執(zhí)行最高人民檢察院、公安部發(fā)布的刑事案件立案追訴標準，對于達到案件追訴標準的案件線索及時移送、督促移送有管轄權(quán)的機關立案偵查。針對破壞生態(tài)環(huán)境違法犯罪作案手段隱蔽、獲取證據(jù)難度大等情況，適時運用以事立案手段，在固定部分案件證據(jù)后再接觸相關犯罪嫌疑人。要深入研究破壞生態(tài)環(huán)境違法犯罪的發(fā)案特點和規(guī)律，注意發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境違法犯罪案件執(zhí)法中存在的傾向性問題，研究執(zhí)法辦案過程中遇到的新情況、新問題，推廣深挖窩案串案等方面的經(jīng)驗做法，增強工作的實效性和針對性。要找準容易發(fā)案的重點部位和薄弱環(huán)節(jié)，研究防范對策，對執(zhí)法辦案中發(fā)現(xiàn)的污染生態(tài)環(huán)境、破壞自然資源等問題，要積極采取檢察建議、糾正違法、督促起訴等方式，督促有關行政執(zhí)法機關依法履行職責，完善管理機制，規(guī)范執(zhí)法行為，消除社會危害。

2.加強與有關行政執(zhí)法部門配合

虛心向有關部門和專家學習請教，了解、熟悉、掌握相關系統(tǒng)、領域和行業(yè)的法律法規(guī)和業(yè)務知識，對辦案中遇到的專業(yè)性、技術(shù)性強的問題，主動請有關部門和專家釋疑解惑。與有關部門建立相關行政調(diào)查案件的通報機制，及時了解和掌握相關部門調(diào)查處理的破壞生態(tài)環(huán)境資源的案件情況，發(fā)現(xiàn)涉嫌瀆職等職務犯罪案件線索，商請有關部門及時移送。對嚴重破壞生態(tài)環(huán)境資源的案件，及時介入行政調(diào)查，把行政調(diào)查和檢察調(diào)查有機地結(jié)合起來同步進行，相互配合，相互監(jiān)督。在監(jiān)督行政機關執(zhí)法過程中，及時向行政部門發(fā)出檢察建議，或結(jié)合案例以案釋法，提高有關人員執(zhí)法水平，促使其依法行政。

3.深入查辦環(huán)境污染和生態(tài)破壞背后職務犯罪

檢察機關應充分發(fā)揮反瀆職能，加大查辦環(huán)境污染瀆職侵權(quán)案件力度，從配合有關部門處理重大安全事故和環(huán)境污染事件，到積極主動查辦國家機關工作人員危害土地資源、礦產(chǎn)資源、森林資源、水電資源等能源資源和破壞生態(tài)環(huán)境的瀆職犯罪案件。但通過辦案發(fā)現(xiàn)土地、城建、水源等領域能源資源和生態(tài)環(huán)境的違法犯罪案件之所以屢禁不止，與一些國家機關工作人員玩忽職守、濫用職權(quán)甚至徇私舞弊、官商勾結(jié)、錢權(quán)交易具有直接的關系。在辦案中檢察機關要堅持“預防為主、綜合治理”方針，發(fā)揮預防犯罪的先期屏障作用，促使生態(tài)保護和建設的重點真正從事后治理向事前保護轉(zhuǎn)變，強化從源頭防治污染，從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)惡化趨勢。“一旦此‘上游工程’運行順利，將可大大減輕下游公害糾紛處理上的負擔。

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