青海省人民政府辦公廳關于印發 《新一輪草原生態保護補助獎勵政策實施方案(2016—2020年)》的通知

青海省人民政府辦公廳關于印發 《新一輪草原生態保護補助獎勵政策實施方案(2016—2020年)》的通知

青政辦〔2016〕195號

各市、自治州人民政府,省政府各委、辦、廳、局:

《新一輪草原生態保護補助獎勵政策實施方案(2016—2020年)》已經省政府同意,現印發給你們,請結合實際,認真貫徹落實。

青海省人民政府辦公廳

2016年10月20日

新一輪草原生態保護補助獎勵政策實施方案(2016—2020年)

為認真貫徹落實 《農業部辦公廳、財政部辦公廳關于印發新一輪草原生態保護補助獎勵政策實施指導意見(2016—2020)的通知》(農辦財〔2016〕10號)精神,進一步加強草原生態保護,加快推進草牧業發展方式轉變,促進牧區經濟社會可持續發展和農牧民脫貧致富,結合我省實際,制定如下實施方案。

一、重要意義

草原在我省生態文明建設和經濟社會發展中具有重要戰略地位。按照農業部、財政部安排部署和省委、省政府要求,我省自2011年起,在全省草原牧區實施了五年為一個周期的草原生態補獎機制政策,有效保護了草原生態,促進了畜牧業生產發展和牧民生活改善。全省共落實天然草原禁牧2.45億畝,草畜平衡2.29億畝,牧草良種補貼450萬畝,生產資料綜合補貼17.2萬戶,核減超載牲畜570萬羊單位,天然草原基本實現草畜平衡。監測顯示,2015年牧區六州天然草原平均產草量比政策實施前提高2.5個百分點,植被蓋度提高3.4個百分點,植被高度提高5.9個百分點。實踐證明,草原補獎政策是一項社會認同、群眾稱贊的德政工程和民心工程。“十三五”期間,中央決定繼續實施草原補獎政策,這是黨中央、國務院統籌我國經濟社會發展全局作出的重大決策,是深入貫徹 “創新、協調、綠色、開放、共享”理念,促進城鄉區域協調發展的具體體現,是加快草原生態保護、建設生態文明的重要舉措,也是我省草原生態保護建設、特色畜牧業發展和民生改善的又一次重大機遇。全省上下要進一步統一思想,提高認識,從推進和落實 “五大發展”理念、加快建設生態文明、打贏脫貧攻堅戰、全面建設小康社會和維護民族團結的戰略高度,深刻認識實施新一輪草原補獎政策的重要性和必要性,緊緊把握好機遇,強化領導,精心組織,周密部署,切實把這項強牧惠民政策作為穩當前、促增收、保長遠,進一步推進生態保護建設的重要任務抓實抓好。

二、總體要求

(一)指導思想

以黨的十八大、十八屆三中、四中、五中全會和習近平總書記系列重要講話精神以及省委、省政府“131”總體要求為指導,按照國家實施新一輪草原補獎政策的部署要求,以加快推進全國草地生態畜牧業試驗區建設為切入點,以促進草牧業發展方式轉變為核心,牢固樹立 “五大發展”理念,堅持生態保護優先,生態與生產有機結合,堅持問題導向,統籌協調,遵循生態保護和畜牧業發展內在規律,全面推行禁牧、休牧和草畜平衡制度,建立健全工作落實機制和監測監管機制,完善后續產業配套政策措施,實現草原生態環境恢復改善、畜牧業生產持續發展和農牧民收入穩步提高。

(二)基本原則

——生態優先、綠色發展。堅持生態優先的理念,全面推行禁牧、休牧、草畜平衡和基本草原保護制度,遵循草原生態保護和畜牧業發展內在規律,保護和恢復草原生態環境,強化畜牧業生產基礎,完善后續產業發展配套政策,促進綠色可持續發展。

——因地制宜、統籌協調。尊重客觀實際,因地制宜,綜合考慮各地草原、牲畜、人口和經濟發展等因素,科學合理確定補獎標準和 “封頂”“保底”措施,制定切合實際的實施方案。玉樹、果洛兩州結合三江源國家公園體制試點,適當向國家公園區傾斜。對第一輪實施禁牧的草原植被恢復達到解禁標準需轉為草畜平衡的,由省級行業主管部門重新核定;對需要調整增加禁牧草原面積的,由州級草原行政主管部門統籌協調,重新核定,補獎資金在州內調劑。

——明確權責、分級落實。按照國家 “四到省”的要求,實行草原補獎資金、任務、目標、責任 “四到州”,逐級建立目標責任制,分解任務指標,切實做到任務落實、資金發放、建檔立卡、服務指導、監督管理 “五到戶”。建立合理有效的運行管理機制,加強政策實施全過程的監督管理,確保政策落實公開、公平、公正。

——績效管理、激勵約束。建立完善生態保護業績與補獎資金發放掛鉤績效考核機制,細化量化考評指標,逐級開展績效考評,確保政策落實到草場和牧戶。用好績效獎勵資金,對工作突出、成效顯著的市、州給予資金獎勵,由各地政府統籌用于草原生態保護建設和草牧業發展。

(三)主要目標

新一輪草原補獎政策涉及全省草原牧區6州2市42個縣(市、區、行委)的21.54萬牧戶、79.97萬人、4.74億畝可利用天然草原。通過新一輪草原補獎政策的實施,繼續對2.45億畝天然草原實施禁牧補助,對2.29億畝草原實施草畜平衡獎勵。全面推行績效考核管理制度,劃定并嚴格保護基本草原,加強草原生態環境保護,促進草牧業發展方式加快轉變,提升高原特色畜產品供給水平,不斷完善后續產業配套政策,拓寬牧民增收渠道,穩步提高收入水平,實現生態良好、生產發展、人與自然和諧,推動全省牧區社會經濟健康持續發展。到2020年,全省天然草原平均植被蓋度比2015年提高5個百分點,平均牧草產量提高6個百分點。牧區天然草原放牧牲畜嚴格控制在理論載畜量范圍以內,實行草畜平衡發展;農區和農牧交錯地帶大力發展飼草產業和規模化養殖,在保護生態的前提下,建立以草定畜、增草增畜的動態發展機制。

三、重點任務

(一)落實天然草原禁牧補助政策。在第一輪實施禁牧補助政策的基礎上,對牧區生態環境惡劣,退化、沙化、鹽漬化嚴重,不宜放牧,以及位于江河源水源涵養區的草原繼續實行禁牧封育。對集中連片分布的嚴重退化草原,采取以村或合作社為單元,實施集中連片禁牧;對 “鑲嵌”分布、不適宜集中禁牧的退化草原,按照自然分布,采取以合作社或牧戶 (聯戶)為單元實施 “插花式”禁牧。5年為一個補助周期,禁牧期滿后,根據草原生態功能恢復情況,繼續實施禁牧或者轉入草畜平衡管理。補助資金由省切塊下達到州,各州要結合實際確定本地的禁牧補助標準并落實到戶。

依據國家禁牧補助測算標準,在第一輪差別化方式測算的禁牧補助標準、禁牧面積及補助方式不變的情況下,將國家新一輪每畝增加的1.5元禁牧補助增量資金,在各州原禁牧補助測算標準的基礎上,采取同比例調標的方法,并綜合考慮各地人均草原面積、草原質量及收入差距等因素,對部分州測算標準做小幅調整后,最終確定各州測算標準為:果洛、玉樹州每畝6.4元,海南、海北州每畝12.3元,黃南州每畝17.5元,海西州每畝3.6元。具體落實中各地要綜合考慮草原面積、補獎資金額度及牧民收入差異等因素,以縣為單位統一制定方案。同時要制定 “封頂” “保底”措施,防止出現因補貼額度過高“壘大戶”和因補貼過低影響牧民生活的現象。

(二)落實草畜平衡獎勵政策。西寧、海東及牧區六州禁牧區以外的天然草原根據承載能力核定合理載畜量,實施草畜平衡管理。經核定,全省2015年底理論載畜量為2719萬羊單位。各地要切實將草畜平衡任務逐級分解落實到縣、鄉、村及牧戶,經公示后,由縣與鄉、鄉與村、村與牧戶層層簽訂草畜平衡合同,并由各級財政、農牧部門對履行草畜平衡義務的牧民,統一按每年每畝2.5元的測算標準給予獎勵。積極引導鼓勵牧民采取有效措施控制載畜量,建立草原合理利用長效機制。牧區通過實施季節性休牧和劃區輪牧,擴大飼草料種植規模,建設設施棚圈,促進天然草原放牧向舍飼、半舍飼轉變,嚴格控制載畜量;農區和農牧交錯地帶大力發展飼草料產業,提高規模化養殖比重,促進種養結合、草畜聯動、循環發展。

(三)健全完善績效考核獎勵制度。嚴格執行國家和我省績效評價和考核管理制度,逐級建立完善績效考核機制,細化量化考評指標,將新一輪補獎增量資金與牧民草原生態保護責任、效果掛鉤,對履行禁牧和草畜平衡義務的牧戶,經考核合格后采取 “一卡通”方式全額兌現補獎資金。對條件成熟的地區,在充分尊重牧民意愿、做好風險評估的前提下,引導將補獎資金折股量化給牧戶,集中用于生態畜牧業合作社發展生產。對不履行或未全面履行禁牧和草畜平衡義務的牧戶,停發或相應扣減績效獎勵資金,待限期整改并考核合格后予以兌現;對整改不合格或拒不整改的,停發或相應扣減績效獎勵資金。扣減的績效獎勵資金由村委會研究,報鄉 (鎮)人民政府同意后,獎勵給工作突出的牧戶,用于草原基礎設施建設或草牧業發展。省上每年組織對各地補獎政策落實情況進行績效考評,對工作突出,成績顯著的地區安排績效獎勵資金,統籌用于草原生態保護建設和草牧業發展;對工作任務完成較差,成績不顯著的地區不安排或扣減獎勵資金,并依法追究主要領導和相關責任人的責任。

四、政策措施

(一)制定完善配套制度。在嚴格執行現行制度辦法的同時,根據新一輪補獎政策的要求,進一步完善績效考核管理、生態保護建設、補獎資金使用、監測監管、生態管護等機制辦法。各地在政策落實中,也要制定完善相應的管理制度,確保補獎政策全面、準確、有序推進。

(二)健全核查監管機制。按照機構設置合理、隊伍結構優化、設施裝備齊全、執法監督有力和屬地化執法的要求,加強縣級草原監理隊伍建設;進一步加強草原執法監督,依法打擊和制止非法開墾、破壞草原基礎設施、非法征占用草原等不法行為,加大禁牧和草畜平衡制度落實情況的監督檢查力度,巡查禁牧區、休牧期的牲畜放牧情況,核查草畜平衡區放牧牲畜數量,發現問題及時糾正。同時,將禁牧和草畜平衡任務落實納入村規民約,充分發揮牧民群眾的自我管理和互相監督作用。

(三)大力發展草牧業。立足當地優勢資源,充分利用棄耕地、退耕地和農閑田,擴大人工種草規模,建設優質高產飼草生產基地,增加飼草供應和貯備。農區要加快調整種植業結構,大力開展青燕麥、飼用玉米、苜蓿等飼草種植,挖掘秸稈飼料化潛力,推進草牧業和糧改飼試點;農牧交錯地帶要擴大優質飼草種植面積,實行養畜配套、為養而種;牧區要在自然條件適宜的地區,嚴格按照規劃開展人工種草。同時,按照“扶優、扶大、扶強”的要求,培育和壯大一批高起點、規模大、帶動力強的飼草料生產、加工龍頭企業,建立健全飼草料產業發展利益聯結機制,構建種養結合、糧草兼顧、循環發展的新型農牧業結構,促進草牧業持續穩定發展。

(四)加快推進發展方式轉變。圍繞組織化生產和集約化經營,積極扶持培育新型經營主體,通過牲畜、草場等生產要素整合、資源優化配置,在股份制、聯戶制、代牧制等合作模式的基礎上,穩步推進股份制改造,加大涉牧項目和資金投入,強化飼草基地、標準畜棚圈、劃區圍欄、飼草料貯運、專業生產設施等基礎設施建設,積極推廣舍飼半舍飼等高效養殖技術,良種良法配套,努力提升產、加、銷一體化程度,加快推進畜牧業生產經營方式轉變,逐步建立經濟、社會、生態協調發展的畜牧業生產新格局。

(五)加大生態保護建設力度。認真組織開展三江源、祁連山生態保護建設及退牧還草等重大生態工程,采取自然修復與工程措施相結合的方式,恢復治理退化草地,結合草地圍欄、生物災害防控、黑土灘及沙化草地治理等項目建設加強綜合治理,加快草原生態保護建設步伐,改善草原生態環境。

(六)積極推進后續產業發展。進一步創新思路,探索建立牧區后續產業發展扶持基金,引導和鼓勵牧民自主創業和轉產轉業。培育壯大新型經營主體,支持牧民以投資入股、合作、勞務等多種形式從事規模養殖場、飼草料產業、家庭旅館、牧家樂、民族文化演藝、交通保障、旅行社等經營項目,增加農牧民收入。加大新型職業農牧民培訓力度,促進多領域就業,提高轉產收入。

(七)建立健全草原生態管護新機制。結合國家公園體制試點和精準扶貧,進一步擴大生態管護公益崗位規模,組建鄉 (鎮)、村兩級管護隊伍,建立牧民為主、動態管理、長效保護、嚴格考核的生態管護機制,探索生態保護與精準扶貧相結合,與牧民轉崗就業相結合,與牧民增收、改善民生相結合的有效途徑,按照 “組織化巡查、網格化管理”的工作要求,加強對轄區草地資源和生態環境的保護,努力構建生態管護長效機制。

五、資金測算

按照新一輪補獎政策禁牧補助國家測算標準每畝增加1.5元和草畜平衡每畝增加1元測算,落實新一輪補獎政策后,天然草原禁牧2.45億畝、補助18.375億元,草畜平衡2.29億畝、獎勵5.725億元,年度補獎資金額度為24.1億元。

六、組織保障

(一)加強組織領導。落實新一輪草原補獎政策,市、州人民政府是責任主體,政府主要負責人是第一責任人,主管負責人為直接責任人。各地要將補獎政策落實納入生態文明建設和重點民生工程,層層簽訂目標責任書,實行目標督查和績效考核。各級補獎機制工作領導小組及辦公室要根據工作需要,不斷充實力量,對補獎工作統籌安排,精心組織,強化部署,形成黨政統籌、部門配合、合力推進的工作格局。

(二)嚴格政策落實。嚴格執行現行制度辦法,把握政策界限,嚴格工作程序,狠抓工作落實,確保政策不走樣、不縮水。國家新一輪補獎政策指導意見規定,發放補獎資金的牧戶應是承包草原并履行禁牧和草畜平衡義務的牧戶;禁牧和草畜平衡草原全部納入基本草原保護范圍,禁牧草原不得流轉。禁牧和草畜平衡任務要逐級分解落實到草場、地塊和牧戶,禁牧措施要強硬有力;草畜平衡區要嚴格管控放牧牲畜數量和期限,確保草畜平衡制度落到實處。

(三)做實基礎工作。做好基礎資料搜集整理,完善牧戶信息管理,全面建立電子檔案,加強動態管理和跟蹤服務,確保補獎資金嚴格按牧戶信息管理系統兌現。進一步完善草原承包工作,妥善解決歷史遺留問題,對尚未承包到戶的草原和鄉村集體草原應全部承包到牧戶,并在穩定草原承包關系的前提下,總結草原確權承包登記試點經驗,穩步擴大試點范圍,探索建立健全信息化、規范化的草原確權承包管理模式和運行機制,積極穩妥推進草原確權承包登記。建立縣、鄉兩級草原流轉服務中心 (站),構建流轉信息服務平臺,規范草原承包經營權流轉行為,強化草原承包經營權流轉管理和服務。加強基本草原保護,積極推進草原生態保護紅線劃定工作。

(四)注重監測預警。適應草原生態保護的新形勢、新要求,制定和完善草原監測體系,改善監測手段和條件,應用遙感和地面調查技術,定期開展草原植被、生產力及生物災害等監測預警工作,適時發布動態信息,為科學核定載畜量和評估補獎政策實施效果提供準確依據。

(五)狠抓監督檢查。建立省巡查、州抽查、縣自查的監督檢查制度,省上開展常態化督查,不定期派巡查組深入基層開展巡查;各市、州要建立州級領導包縣、縣級領導包鄉、鄉級干部包村的聯點包干制度,深入牧區督查指導。要通過設立標識牌、發布公示公告等方式,將新一輪補獎政策內容、目標責任及監督電話向社會公布,廣泛接受社會監督。

(六)強化資金監管。加強補獎資金運行和管理,嚴格執行專賬管理、專款專用。堅持 “規范操作、嚴格考核、公示公告、兌現到戶”的原則,實行 “一卡通”方式及時足額將補獎資金兌現到戶,并在卡、折中明確政策項目名稱。新一輪增量資金全部納入績效考核范圍,經逐級績效考評合格后,按照績效評價辦法規定兌現獎懲。各地在測算補獎資金時不得形成結余,嚴格實行村級公示制,接受群眾監督。各級政府逐級簽訂資金監管和廉政責任書,明確責任主體和工作職責,財政、審計部門要加強補獎資金發放、使用等情況監督檢查,對工作不力、出現重大問題的地區通報批評,并依法追究當事人和主要領導的責任。

(七)搞好宣傳引導。各地要廣泛通過廣播電視、報刊雜志等新聞媒介,切實加大政策的宣傳引導力度,準確解讀草原補獎政策內容和實施路徑,明確政策的紅線和底線,做到政策深入人心、義務家喻戶曉。要加強信息報送工作,建立信息月報、季報和年報制度,指定專人負責,及時將工作進展、資金到位及政策落實中的意見和建議報送省農牧和財政部門。

各市州農牧、財政部門于今年10月27日前,將經市州政府批復的草原補獎政策實施方案(2016—2020年)聯合報省農牧廳、省財政廳備案。每年11月30日前將政策實施情況總結,報省農牧廳、省財政廳。中央財政績效評價獎勵資金下達后的1個月內,將績效評價獎勵資金分配使用方案報省農牧廳、省財政廳備案。

本方案自2016年10月20日實施,有效期至2020年12月31日。