淺議集體經營性建設用地入市背景下的收益分配

何嘉男

西北農林科技大學人文社會發展學院，陜西 楊凌 712100

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淺議集體經營性建設用地入市背景下的收益分配

何嘉男

西北農林科技大學人文社會發展學院，陜西 楊凌 712100

集體經營性建設用地入市在政策與實踐方面都已開始著手進行，入市后所獲收益由誰進行分配、怎樣分配及監督等都亟待解決。農民集體是土地所有權人，應由各級農民集體在籍人員分享收益，并決定收益用途，同時做好收益分配中的監督工作，以期更好地維護農民權益，共享土地改革成果。

集體經營性建設用地；入市流轉；收益分配

隨著中共十八屆三中全會所作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》以及隨后中共中央、國務院發布的《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》的出臺，由此，理論界探討多年的能否允許農村集體經營性建設用地入市的問題在法律以及政策層面終于取得了一定程度的突破。當前，對于農村集體經營性建設用地，關注的焦點不再是其能否入市，而是如何在法律法規的制度層面規范其入市。

集體經營性建設用地的流轉包括一級市場和二級市場，本文只討論一級市場交易中的收益分配問題。農村集體經營性建設用地使用權流轉取得收益后，一個非常關鍵的問題是所取得的收益如何在農民集體組織內部分配。集體經營性建設用地流轉中的土地可能包括個別農民的承包地，對這部分土地的補償屬于村民個體的收益，不在本文的討論范圍，在把原土地使用權人的補償扣除后，剩余收益該如何分配，理論界和實踐中并沒有一致的定論。本文擬在農村集體經營性建設用地入市背景下，在土地的初次流轉扣除原土地使用權人的收益后，簡要討論一下收益分配中的幾個關鍵問題。

一、收益分配中收益權的主體與客體

收益權，即集體經營性建設用地入市后獲取收益的權利。獲得的收益中，集體中誰享有這部分收益？享有哪些收益?是收益分配制度需要解決的重點問題。

(一)收益權主體

收益權主體是指集體經營性建設用地在一級市場流轉過程中，獲得的收益由哪些人來享有。我國《土地管理法》第10條規定了當前我國集體土地的經營和管理主體。此條雖然是規定集體土地的經營和管理主體，卻也可以在一定程度上折射出我國集體土地的所有權現狀。即我國集體土地屬于農民集體所有，主要包括村民小組、村和鄉(鎮)三類。因此，如果集體經營性建設用地屬于村民小組集體所有的，其收益權的主體則為村民小組；屬于村級集體所有的，其收益權的主體則為村級集體；屬于鄉(鎮)集體所有的，其收益權的主體則為鄉(鎮)集體。需要注意的是，農民集體與集體經濟組織和村民委員會不同，集體經濟組織和村民委員會不能成為集體經營性建設用地入市獲得收益的權利主體。

目前對于由村民小組、村和鄉(鎮)中的哪一級農民集體獲取集體經營性建設用地入市后的收益爭議不大。焦點在于，在某一級農民集體內部，哪些人可以享有收益，這個矛盾較為突出，也是現實中的一大難題。實踐中主要的做法是：一是按本集體現有戶籍人口數來進行平均分配；二是按本集體中擁有承包地的人數進行平均分配。第一種做法即凡是本集體在籍人口，都應平等享有集體經營性建設用地入市所取得的收益，能夠使集體土地獲得的利益公平的為廣大集體成員所共享。此種做法的缺點是戶籍人口經常性的變動，某些已經將戶籍從本集體遷出的(如婚嫁變更等)，基于利益的驅動會將戶籍再遷回來，這種做法在現實中也是屢見不鮮，侵害了其他集體成員的正當利益。第二種做法是按照我國上輪土地承包時的承包人口進行平均分配。這種做法的理由是集體經營性建設用地入市所產生的收益基于集體土地，收益也自然應該分配給具有土地承包權的集體成員。這種做法的缺陷也是極其明顯，因為我國上次土地調整已經過去了十幾年，在這期間可能有的承包權人已經死亡，還有更多的人并沒有分配到土地，因此在實踐中遭到了很多人的抵制。

筆者認為，集體經營性建設用地入市獲得的收益，應按照第一種方法即由集體現有戶籍人口享有集體土地帶來的利益。集體土地的一個重要功能是保障集體成員的生存與發展，雖然隨著時間的推移這種功能在逐漸的弱化，但我們不可否認其實行這種所有制形式的初衷。集體土地入市進行流轉，必然會對集體成員造成一定的影響。我國在土地二次承包調整后，沒有再進行土地承包的變更，以至于遷入和新出生的人口沒有能夠分配到土地，這種不作為已經對部分農民的合法利益造成了侵害，如果在集體經營性建設用地入市收益分配中仍然將他們排除在外，無疑是錯誤之因結出錯誤之果。所以，筆者認為以第一種方法中的收益權主體更為公平合理。

(二)收益權的客體

收益權的客體，指的是收益權主體行使權利所指向的對象。即為集體經營性建設用地入市所獲得的收益——一般為貨幣性補償。上文中筆者提到，集體經營性建設用地入市，可能會占用農民個人的承包地，這里的收益權的客體，則是扣除補償給原土地使用權人的部分，剩余資金在集體組織成員內部進行分配。

二、收益分配的決策主體

集體經營性建設用地入市后，肯定會獲取相應的收益，有權來決定收益分配方式的就是收益分配的決策主體。集體經營性建設用地入市收益分配權是集體成員所享有的重要實體性權利之一，同時也是是集體成員獲取所應享有的收益的重要方式。從《土地管理法》第10條我們已經得知，當前我國主要存在三種形式的農民集體，即村民小組、村和鄉(鎮)，收益分配當然也應當由相應的農民集體決定。這里的一個重要問題是須將農民集體和村委會等管理機構進行區分。收益分配的決策主體應是具有收益權的權利主體，而非村民委員會。這三類主體中對于村級我國法律有較為詳細的規定。我國《村民委員會組織法》第24條規定：“涉及農民利益的下列事項，經村民會議討論方可辦理：…(三)本村公益事業的興辦和籌資籌勞方案及建設承包方案；(七)征地補償費的使用、分配方案；…”第21條規定：“村民會議由本村十八周歲以上的村民組成。”因此，在集體經營性建設用地收益分配中，同樣可以適用上述規定，即具有收益權的權利主體中年滿十八周歲的有獨立民事行為能力的村民，對收益分配進行決策。村民小組和鄉(鎮)農民集體也可以參照村級的這種規定。這種決策主體，可以明晰農民集體意志的歸屬和表達程序，建立農民集體行使土地所有權的路徑，使集體成員的意志能夠得到合理的體現，同時也避免被個別人或者某些組織的人為因素所干預和操縱。

三、收益分配的方法

集體經營性建設用地入市后取得的收益具體怎么進行分配，目前實踐中做法不一。有的是規定將收益折股量化，但不能直接分配給農民，如《浙江省農村資產管理條例(草案)》中規定的就是將所獲得的收益折股量化，不進行直接分配。有的做法是在銀行開一個專業資金賬戶，將獲取的收益部分存入賬戶中，其他資金則是由農民集體決定用途。還有的做法則是完全授權集體組織成員自主決定收益如何進行安排，但在一定的范圍之內。

筆者認為，集體成員作為理性人、經濟人，其在作出決策時會考慮如何才能使利益最大化。農民集體是集體土地所有權的當然主體，其取得除需要繳納的法定稅費以外的全部入市收益有理有據，并依據成員(代表)大會決議將收益分配給成員，使集體成員成為集體經營性建設用地入市的真正受益者。農村集體經營性建設用地入市，其目的是盤活農村土地資源，提振農村經濟發展，增加農民收入，根本目的還是提高農民的生活水平。因此，對于其如何分配集體經營性建設用地入市獲得的收益，政府盡量不要過多的進行干預。上述第一種和第二種做法中，對于農民集體如何行使其所得收益限制過多，第三種做法也只是將可選擇的范圍擴大了而已，且都將社會保障作為重點考慮因素。我們應當認識到，因為各地農村情況較為復雜，各地區農民所面臨的現實問題和需求存在一定差距。社會保障雖然為農民今后的生活提供了基本保障，但有時將有限的資金優先用于生產發展上，也不失為一個“先養雞后生蛋”的好做法。總之，政府可以指導集體組織關于集體經濟建設用地入市的收益分配，但盡量減少采用強制新的措施，給予農民集體充分自主權。

四、收益分配的監督措施

集體經營性建設用地入市獲得的收益分配，需通過有效的監督讓權力在陽光下運行。資金如何使用、是否用到集體成員確定的用途、是否合理合法，關乎到每一個成員的利益。根據我國《物權法》第63條第2款的規定有侵害集體成員合法權益的，受侵害的集體成員可以請求人民法院予以撤銷。即如有確切證據證明有關決定損害集體成員自身利益，可請求人民法院對其決定進行撤銷。我國《村民委員會組織法》第30條規定：“村民委員會實行村務公開制度。”因資金的實際運行一般會由村委會管理，故其應將資金的使用時間、用途等以法定方式在法定地點進行公示，接受群眾監督。村民及其代表也有權通過法定形式查閱收益分配、使用情況等。

五、結語

土地不僅是重要的財產資源，而且也是天然的生態資源，具有稀缺性和不可再生性，集體土地的入市事關重大社會公共利益，頂層設計必須及時跟進。集體經營性建設用地入市后，其收益如何進行分配更是關乎農民集體切身利益的關鍵問題。確定適當的收益主體及決策主體，對資金進行科學合理的規劃和利用，以及完善資金使用中的監督措施，才能讓農民能夠在集體經營性建設用地入市后獲得利益，真正的享受到土地制度改革帶來的紅利。

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[5]吳萍，許桂芳.農村集體經營性建設用地“同等入市”法律問題初探[J].江西行政學院學報，2015(4).

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A

何嘉男(1992-)，男，漢族，甘肅合水人，西北農林科技大學人文社會發展學院，法學碩士研究生，研究方向：環境與資源保護法學。