“江山選民資格案”的實證分析
——兼論選舉法的修改

李 晗

中國青年政治學院法學院，北京 100089

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“江山選民資格案”的實證分析
——兼論選舉法的修改

李 晗

中國青年政治學院法學院，北京 100089

江山選民資格案的出現不是中國選舉進程中的偶然現象，它具有其深刻的社會背景。江山所經歷的居委會選舉與人大選舉基本上體現了城市基層選舉所出現的各種問題，它在理論上探討城市基層的居委會選舉與人大選舉的相互關系方面具有一定的代表性，對該案件的實證分析為選舉法的修改提供樣本性的建議。

江山；居委會選舉；人大選舉；選民資格

隨著中國市場經濟的發展和城市化進程的加快，越來越多的人遠離其戶籍所在地，遷徙到其他地方，特別是東南部經濟較為發達的沿海城市。這些新市民未能加入移居地的戶籍，持暫住證一住就是幾年甚至十幾年，他們在戶籍所在地享受政治權利已經變得越來越不現實，其切身利益和新居住地發生日益緊密的聯系。同時，因為市場經濟是法治經濟，在為所居住的城市作出重大貢獻的過程中，這些新市民公民意識和法律意識逐步增強。只有尊重“新市民”的人格，保障他們的基本權利，讓他們融入城市主流生活，基層民主改革才能實現，城市的管理才是有效的，才能建立和諧社會。選舉權與被選舉權是每個公民最基本的政治權利之一，因為現行選民登記法律制度的滯后，實現其選舉權與被選舉權是新市民政治權利保護中的核心問題。深圳作為國內最早的經濟特區和移民城市，其流動人口所占比例非常大，暫住人口約占常住人口的95%，其新市民選舉權與被選舉權的保障是實踐中急需解決在理論中也急需研究的問題。非戶籍居民的選舉權怎樣才能得到充分保障？他們對選舉權的態度和行使狀況如何？而發生在深圳市的典型案例即江山選民資格案，揭示了與上述問題相關的潛在矛盾，在對具體問題實證分析基礎上提出的應對措施也為選舉法的修改提供了有益的建議與視角。

一、江山選民資格案簡述

江山，男，籍貫湖北，戶口所在地為武漢市漢陽區洲頭街，但定居深圳達9年之久，2003年12月購房后入住深圳羅湖區獨樹社區碧嶺華庭。在2005年的獨樹社區居委會的換屆選舉中，他主動提出要參加居委會競選，但最后卻因為選民資格問題被選舉委員會拒之門外。他為討要選民資格七次上法院，將其居住所在地的獨樹社區居委會換屆選舉委員會告上法庭，但最終法院判他敗訴。隨后在2006年，因為人大選舉資格問題江山再次將羅湖區選舉委員會告上法庭，最后雖然獲得了實體上的選舉權利，但法院與選舉工作人員的行動已違背司法活動的獨立性與程序規則。同時，案件的具體實際情況與現行選舉法律規則的結合也事實上剝奪了江山的被選舉權利。該案件所反映的值得探討的主要法律問題包括：居委會選舉與人大選舉的性質及其兩者在理論上與實踐中的相互關系，以及與其相關的居委會選舉訴訟中的法律適用問題；享有選舉權和被選舉權，是否一定要出具無犯罪記錄加以證明及其責任舉證責任問題；選民資格的司法救濟問題，特別是如何加強法院選舉訴訟的獨立性以及有效保障公民的被選舉權利。

二、法律問題的實證分析

上述案件的先決性問題是城市居委會選舉的性質，或者說居民所享有的選舉權到底是何種性質的權利，這個問題反映在實踐中就表現為兩者在選民登記和訴訟中的法律適用上又存在何種聯系。人生來就是政治和社會的動物，每個人都依法享有權利參與各種政治和社會意義上的活動。對公民權利和社會活動的見解必須對現代文明社會的外延與內涵存在基本的認識。文明社會表示國家領域、志愿性公眾領域以及涉及私營企業和工會的市場領域這三者之間一種有活力和互動的公開對話領域。但是更為合理的外延是將社會劃分為四個相互起作用的組成部分：國家領域、私人領域、市場領域和公眾領域。①在這四個領域中，與城市居委會選舉活動相關的有國家領域和公共領域。國家領域包括立法、行政(執法)和司法的組織，而公民通過選舉制度和多數表決制將其意志上升為國家意志的行為以及上述國家組織依法履行其職責的行為便是政治活動。也就是說，居委會選舉并不是行使政治意義上的選舉權，它是公民行事自治權或結社權的一種途徑，其目的是自行管理社會性的公共事務。在中國，公民的政治活動主要包括選舉、集會、游行和示威等等。公民自治活動不屬于政治活動，它主要屬于公共領域。按照社會契約論，②自治權利就是沒有讓渡給國家的權利，其所對應的活動當然屬于自治領域，國家機關和政治權力不得對此進行干預或“領導”。這說明在理論上居委會選舉是一種行使自治權利的社會性活動，而非政治活動，因此在理論上法院在此案中不應適用政治意義上的法律調整規范《選舉法》。但是由于中國傳統政治文化的影響以及現存的居委會和基層政府部門的密切協助關系，在現實中，居委會的選舉雖然不能與人大代表選舉相提并論，但往往被視為一種政治活動，至少在權利的實踐路徑和司法救濟上是這樣，這種表面上的特性與國家領域和公共領域的交集的折射作用有關，江山居委會選民資格案剛好體現了這一點。同時《城市居委會組織法》第8條在某種意義上將其視為一種政治權利。而且居委會及其行為性質明顯具有“社會”性，這從它的指導機關民政部門的職能便可看出。

無罪推定原則是現代法治國家刑事司法通行的一項重要原則，是國際公約確認和保護的一項基本人權，也是國際刑事司法領域制定和推行的最低限度標準之一。無罪推定，指任何受刑事控告者，在被證實和判決有罪之前，應推定無罪。“被告人不等于罪犯”，這是無罪推定的首要之義。根據無罪推定原則的基本精神，不僅在刑事訴訟中而且在國家機關的行政行為中也應堅持無罪推定原則。如果任何非原籍選民都必須自己開具無犯罪記錄的證明，該要求的前提就是有罪推定。如果在理論上所有中國公民都有遷徙的自由，而且在現代社會中也有這種可能性，在實踐中人口流動的發展趨勢也說明了非原籍居民會越來越多，那么堅持開具無罪證明的做法無疑是推定全體中國公民有罪，這在邏輯是荒唐的而不可接受的。從選舉成本出發，如果所有非原籍居民都必須回到原籍地開具無罪證明，這勢必會浪費他們的時間和金錢成本，無形地提高了人們的選舉成本，在一個民主政治和法治精神不太發達的國家，這事實上見解地限制了非原籍居民的選舉權利，造成了原籍選民和非原籍選民之間在選民資格上的歧視。這種做法也打消了選民參選的積極性，無助于推動中國的民主進程和有效保障公民的選舉權利。

就江山人大選民資格案而言，雖然所涉及的工作機構不是嚴格意義上的行政機關，但在中國的政治文化中，它們至少可以被視為廣義上的政府機構，而且它們事實上的指導、依附或利益關系也使其與行政機關發生必然聯系。從理論上的社會契約論和現實上的中國政治體制而言，行政訴訟與選民資格訴訟也是人民實現當家作主的重要手段。行政機關是人民的公仆或公務員，其行為應當由人民以訴訟甚至彈劾等形式進行監督。任何事物都是在矛盾的對立與統一中發展的，通過和諧的基調來論證“調解”模式不僅違背哲學而且也不利于民主進程與法治建設。行政機關或選舉負責機關要樂于接受被告身份，這是依法行政的必然要求，同時也是為人民服務精神的體現，如果他們將自己真正看作人民的公務員或公仆，被告身份也不會使他們臉上無光了。選民資格司法救濟的實現有利于增強選舉訴訟的司法獨立性，從而保障了人民的選舉權與被選舉權。在“調解”模式下，法院降低了訴訟成本，選舉委員會或相關選舉工作人員避免了成為被告，起訴人也獲得了其實體上的選舉權，各方都達到了自己的目的。但是，這種個案中各方當事人所實現的權益是以犧牲司法權威和社會進步為代價的。選民因資格問題將選舉工作機關告上法庭，被告席上的選舉工作機關敗訴，原告獲得選民資格，這對原告和被告個人說來可能不能兩全其美，但是其社會效應就完全不一樣，這可能會激勵更多的公民重視和珍惜自己的選舉權，這種案例對于處于法治初期的中國無疑具有重大的啟蒙作用。所以從可持續發展與社會法治的目標出發，在選民資格案件中，法院應堅持程序正義與司法獨立性，依法保障公民的合法選舉權。

三、解決措施與對選舉法修改的思考

基層選舉活動中各種矛盾的出現，不僅是因為相關工作人員的素質問題，更重要的是因為越到基層權力與利益的結盟更為密切和無孔不入，這就造成了選舉過程中違反法律規定特別是程序性規則的不當作為和不作為，例如應該給予書面答復的卻只是口頭答復。為了避免這種違規現象，就必須在選舉法中引入預選機制，并在具體條款中規定選舉活動主體各方的權利與義務關系，只有這樣才能釜底抽薪避免暗箱操作和程序違法。為了降低非原籍選民的選舉成本，可以要求選舉委員會推進全國選民信息的網絡化，并具體規定各地居委會與派出所的協作義務，這樣有關選民的選舉資格與犯罪記錄可以聯網查證，當然這并不要求一一核實所有選民的犯罪記錄，而只是通過聯網的黑名單方式來確認是否剝奪政治權利。在現有的經濟與科技發展水平下，基本上能保證所有的城市居委會、派出所以及絕大部分村委會都可聯網以實現選民信息在線查詢。這種建議也在實踐中堅持了無罪推定原則，因為有罪的舉證責任則由選舉工作人員通過與基層社區和派出所之間的辦公網絡化與信息共享機制來承擔。隨著中國全方位改革開放的深入發展、城市化進程的加快以及人口流動的日益頻繁，非原籍居民的參選意識也逐步增強，而各省、自治區甚至部分城市有關其選民資格的規定卻存在極大的差異性，這在事實上造成了歧視性待遇和選舉權實現的障礙。為了保障中國公民所享有的選舉權的統一性與平等性，新的選舉法應當對選民資格的各種限制條件特別是居住期限等因素作出明確的統一的規定。

在被選舉權的保障與充分實現方面，基層人大選舉的許多方面有待完善。深圳等地的海報競選使候選人與選民之間的互動方式成為選舉法必須面對的新問題，因此選舉法應修改或增加部分條款以規定非對抗式競選活動特別是候選人與其選民之間的見面方式。在基層選舉活動中，獨立候選人的被選舉權的充分實現往往遇到極大的阻力，目前有關基層選舉的法律存在嚴重的缺陷，它構成了獨立候選人參選的障礙，因此，選舉法的有關修改必須有效地保障他們被選舉權的實現。在被選舉權的司法救濟方面，選舉法應當對相關的法定期限進行修改，以有利于訴訟當事人實現其被選舉權。在江山人大選民資格案中，盡管他獲得了選舉的權利，但由于時間關系他無法與選民溝通而選民也無法充分了解他，他在事實上被剝奪了被選舉的權利，而這種結果通常也是少數違法工作人員所期待的目的。

流動人口已經成為城市生產力的一個重要組成部分，他們是城市的重要納稅人，為城市的經濟和建設做出了重大的貢獻。對于這樣一個越來越龐大的公民群體，如果排斥他們參與所在城市的民主生活，剝奪他們的政治權利與社會權利，依法治國的民主基礎和政治決策的合法性都將削弱，對城市的管理和穩定都會帶來不可忽視的影響。要讓這部分人融入其所定居的城市，使他們的利益訴求得到回應和保障，使他們關心所在城市的發展，就不能不有效地解決江山選民資格案中所體現出來的各種問題，而選舉法的修改最終必須考慮這些問題的解決方案與具體措施，只有這樣才能有效保障人民的選舉權與被選舉權，從而推動中國的社會主義民主與法治進程。

[ 注 釋 ]

①[美]雅諾斯基(Janoski·T).公民與文明社會[M].柯雄譯.沈陽：遼寧教育出版社，2000：16.

②在中國的政治文化，這種理論可以理解為人民當家作主，而視國家機關工作人員為人民公仆也反映了這種理論的靈魂.

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李晗(1990-)，男，中國青年政治學院法學院，碩士研究生，研究方向：刑法。