論“土十條”對(duì)環(huán)境保護(hù)法律制度的影響

章君玉

天津工業(yè)大學(xué)，天津 300387

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論“土十條”對(duì)環(huán)境保護(hù)法律制度的影響

章君玉

天津工業(yè)大學(xué)，天津 300387

本文在仔細(xì)研讀國(guó)務(wù)院印發(fā)的《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(又稱“土十條”)基礎(chǔ)之上，分析該規(guī)范對(duì)環(huán)境保護(hù)法律制度的影響。

土壤；污染防治；法律制度

一、概述

此部分主要概述《土十條》所包含的相關(guān)內(nèi)容和產(chǎn)生的必要性，并對(duì)比國(guó)外經(jīng)驗(yàn)以引出《土十條》對(duì)環(huán)境保護(hù)法律制度所產(chǎn)生的影響。

(一)土十條的內(nèi)容

《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》[1]的出臺(tái)對(duì)我國(guó)土壤污染防治具有里程碑的意義。《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》、《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》與《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》幾乎同時(shí)于2013年下半年開(kāi)始編制，大氣十條僅僅三個(gè)月就出產(chǎn)，水十條不到一年也誕生，而土壤十條經(jīng)歷了三年的難產(chǎn)，終于在2016年的5月28日出世。其中5次征求黨中央及國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)的意見(jiàn)，反復(fù)修改達(dá)50多稿，《土十條》共有10條35款231項(xiàng)具體措施。

《土十條》不是十個(gè)關(guān)于土壤的條文，它是土壤污染防治的一個(gè)計(jì)劃。這個(gè)計(jì)劃中涵蓋了國(guó)家對(duì)土壤污染治理的要求、目標(biāo)和具體措施。每一項(xiàng)具體措施都彰顯了國(guó)家對(duì)土壤污染問(wèn)題的深度關(guān)切和必治決心。措施中包含了對(duì)土壤污染狀況的調(diào)查、農(nóng)業(yè)用地和建設(shè)用地的管理、污染監(jiān)管防控治理、責(zé)任追究等。

筆者認(rèn)為，該十條對(duì)土壤污染治理的規(guī)定較為寬泛，每一部分涉及的措施的執(zhí)行依舊任重道遠(yuǎn)。但計(jì)劃的出臺(tái)對(duì)整個(gè)環(huán)境保護(hù)法律制度具有重要意義。其中第二條，推進(jìn)土壤污染防治立法，建立健全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系從立法執(zhí)法兩方面入手做了指導(dǎo)性作用。該十條下的35款之后均列明了政府負(fù)責(zé)部門(mén)，有利于健全土壤保護(hù)相關(guān)法規(guī)及條例。最后一條規(guī)定了責(zé)任主體，有利于從司法層面上保護(hù)土壤這一重要資源。

(二)土十條產(chǎn)生的必要性

相對(duì)于“大氣十條”和“水十條”，“土十條”可謂千呼萬(wàn)喚始出來(lái)。土壤、水、大氣是環(huán)境構(gòu)成主要要素。雖然《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》[2]中第二條中列舉的16個(gè)環(huán)境要素中沒(méi)有出現(xiàn)土壤，但是其中列舉的土地、礦藏、森林、草原、濕地等要素間接的表現(xiàn)出了土壤這一重要要素。目前對(duì)土壤污染防治的規(guī)定沒(méi)有專門(mén)的立法，大多散見(jiàn)于《環(huán)境保護(hù)法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《農(nóng)業(yè)法》、《草原法》、《土地管理法》等規(guī)范中。這些規(guī)定缺乏系統(tǒng)性、針對(duì)性，難以滿足土壤污染防治工作需要。

通過(guò)查閱《環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)全書(shū)》[3]，國(guó)內(nèi)對(duì)土壤保護(hù)還沒(méi)有專門(mén)立法。而國(guó)外部分國(guó)家已經(jīng)有了較豐富的土壤污染立法經(jīng)驗(yàn)和土壤污染防治法律，美國(guó)的《綜合環(huán)境污染響應(yīng)、賠償和責(zé)任認(rèn)定法案》，日本的《土壤整治法》，塞浦路斯的《土壤保護(hù)法》，德國(guó)的《聯(lián)邦污染控制法》，《環(huán)境責(zé)任法》，意大利的《土壤和積水盆地保護(hù)法》，馬耳他的《土壤保護(hù)法》，荷蘭的《土壤保護(hù)法》，委內(nèi)瑞拉的《森林、土壤和水法》等。[4]法律的借鑒需注意尊重客觀規(guī)律與發(fā)揮主觀能動(dòng)性。土壤污染的復(fù)雜性、隱蔽性和滯后性，這些特征要求我們要對(duì)土壤污染情況進(jìn)行長(zhǎng)期的調(diào)查、監(jiān)測(cè)，不斷研發(fā)新的土壤污染預(yù)防、治理技術(shù)，在尊重科學(xué)的基礎(chǔ)上，積極投入到土壤污染防治立法工作中。《土十條》的第一部分就強(qiáng)調(diào)了土壤保護(hù)前期的監(jiān)測(cè)工作。我們?cè)谶M(jìn)行土壤污染防治立法時(shí)，要從我國(guó)土壤污染的現(xiàn)狀，土壤污染治理技術(shù)和資金出發(fā)，進(jìn)行立法。例如，目前在土壤污染整治基金這塊還不能完全借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的做法，因?yàn)槲覀冞€不具備相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。土壤污染治理技術(shù)的不成熟，引進(jìn)時(shí)要注意自身的消化吸收能力。

根據(jù)2016年一份《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》[5]顯示，我國(guó)土壤污染現(xiàn)狀亟待引起重視。可以說(shuō)，我國(guó)關(guān)于土壤污染的法律才剛剛起步，而上述國(guó)家在土壤防治立法上已經(jīng)進(jìn)入發(fā)展繁榮階段。現(xiàn)實(shí)迫切需要完善土壤污染防治規(guī)范。“土十條”的孕育而生是社會(huì)發(fā)展的必然。

二、對(duì)法制的影響

此部分主要從《土十條》對(duì)整個(gè)環(huán)境保護(hù)法律制度的影響角度展開(kāi)。主要包括了其對(duì)法制的雙面影響。

(一)對(duì)法制的積極影響

剛出臺(tái)的《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》對(duì)整個(gè)土壤立法體系的完善具有里程碑式的意義。《土十條》強(qiáng)調(diào)：第一，建立土壤污染防治法律法規(guī)體系。各部門(mén)要配合完成土壤污染防治法起草工作，修訂、發(fā)布相關(guān)領(lǐng)域法律法規(guī)及部門(mén)規(guī)章以增加土壤防治內(nèi)容，鼓勵(lì)各地制定地方性土壤污染防治法規(guī)。第二，建立健全相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)及技術(shù)規(guī)范體系。發(fā)布、修訂、完善相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范、測(cè)試方法及標(biāo)準(zhǔn)樣品，明確規(guī)定各地可制定嚴(yán)于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的地方土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。第三，通過(guò)明確重點(diǎn)監(jiān)管的物質(zhì)、行業(yè)、區(qū)域，建立專項(xiàng)執(zhí)法機(jī)制，全面強(qiáng)化土壤環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法。[6]通過(guò)該計(jì)劃，可以看出土壤污染形勢(shì)不斷嚴(yán)峻，立法工作緊張進(jìn)行，《土十條》的出臺(tái)已經(jīng)打響了土壤污染治理的第一槍，相信在土壤污染防治法出臺(tái)之后，土壤治理工作將迎來(lái)前所未有的高潮。

此次出臺(tái)的《土十條》一開(kāi)始就提出數(shù)據(jù)反映監(jiān)測(cè)重要性，明顯地體現(xiàn)出分類管理、突出重點(diǎn)的治理思路。同時(shí)強(qiáng)調(diào)在保護(hù)優(yōu)先的基礎(chǔ)上開(kāi)展治理。橫向維度上，《土十條》在每一條中的具體工作后都附上牽頭部門(mén)與參與部門(mén)，一目了然，十分清晰。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)各部門(mén)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，定期研究重大問(wèn)題。縱向維度上，其明確規(guī)定，地方各級(jí)政府是實(shí)施本行動(dòng)計(jì)劃的主體，要制定工作方案報(bào)國(guó)務(wù)院備案，地方政府要承擔(dān)污染修復(fù)責(zé)任主體不明或缺失時(shí)的兜底修復(fù)責(zé)任。這些規(guī)范在今后的法律制定中都將發(fā)揮重要的影響。

(二)對(duì)法制的消極影響

《土十條》對(duì)立法確實(shí)具有指導(dǎo)性作用，但是我國(guó)地域遼闊，各個(gè)地區(qū)的土壤有其特殊性。地區(qū)內(nèi)部之間因農(nóng)業(yè)、工業(yè)的區(qū)分存在差異性。如果按照該計(jì)劃催生土壤防治法，可能造成立法上的不足。不按照實(shí)際情況構(gòu)建上層建筑可能會(huì)引起違反社會(huì)規(guī)律的不利后果。

可以說(shuō)，《土十條》是土壤防治的綱領(lǐng)性文件，其中涉及的土壤污染防治涵蓋全面，對(duì)于具體細(xì)則并沒(méi)有相關(guān)規(guī)定。如果各個(gè)部門(mén)之間不協(xié)調(diào)，各個(gè)區(qū)域不溝通，極可能導(dǎo)致立法上的分散。《土十條》不是《土壤污染防治法》，所以理論界和實(shí)務(wù)界都認(rèn)為應(yīng)該盡快制定法律。法律的制定不是紙上談兵，需要結(jié)合具體國(guó)情。立法需要考慮的不僅是時(shí)間成本，還需要考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)的社會(huì)效果。但是，事物總是矛盾對(duì)立存在，沒(méi)有專門(mén)立法對(duì)土壤防治也是存在局限。總體上說(shuō)，涉及土壤污染的法律文件數(shù)目和層級(jí)呈金字塔形狀：層級(jí)越高數(shù)目越少，層級(jí)越低數(shù)目越多。這使得土壤污染防治制度的效力大打折扣。筆者認(rèn)為專門(mén)的《土壤污染防治法》需要制定，但是應(yīng)該先從行政法規(guī)、規(guī)章制度上入手，對(duì)于有效的規(guī)范再上升到法律層面。不能為了制定法律而創(chuàng)造法律。

此外，在該計(jì)劃中的第二部分僅僅涉及實(shí)體法律部分，對(duì)于程序上的規(guī)范只字未提。司法上的保護(hù)亦是土壤污染防治中重要的一條線。所以在實(shí)現(xiàn)土壤公共利益的同時(shí)，也需要在程序上為它保駕護(hù)航。雖然我國(guó)在公益訴訟上的規(guī)定同樣適用于土壤污染防治中。但是其中訴訟主體、時(shí)效問(wèn)題需要調(diào)整。

三、結(jié)語(yǔ)

土壤是我們賴以生存的環(huán)境，他為人類的生存和發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)。土壤污染所帶來(lái)的一系列危害成為世界性環(huán)境問(wèn)題，防治土壤污染、保護(hù)有限的土壤資源是我國(guó)當(dāng)前環(huán)境保護(hù)的重要內(nèi)容。

[1]http：//baike.so.com/doc/9555368-9900112.html.

[2]http：//baike.so.com/doc/808593-855232.html.

[3]<中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)全書(shū)>2015法律法規(guī)全書(shū)系列[M].北京：中國(guó)法制出版社，2015.

[4]汪勁.環(huán)境法律的理念與價(jià)值追求一環(huán)境立法目的論[M].北京：法律出版社，2000：73-77.

[5]http：//www.h2o-china.com/news/240463.html.

[6]http：//www.xny365.com/news/article-44857.html.

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章君玉(1991-)，女，漢族，浙江德清人，天津工業(yè)大學(xué)，法學(xué)碩士，研究方向：經(jīng)濟(jì)法。