關于中級法院對基層法院審判業務指導工作的思考

●王成鈞

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關于中級法院對基層法院審判業務指導工作的思考

●王成鈞

黨的十八屆三中全會提出：“明確各級法院職能定位，規范上下級法院審級監督關系”。在司法改革的背景下，加強和改進中級法院對基層法院的工作指導，是規范中級法院與基層法院之間審級監督關系的關鍵一環，具有特殊重要的意義。如何提高對這一項工作的認識？如何采取有效措施，促進這一工作開展？根據對有關法律、政策學習的體會，結合筆者長期負責商事、民事案件業務指導工作的體會，試談幾點感受，求教于方家。

一、中級法院加強對基層法院業務指導的意義

中級法院對所轄基層法院進行審判業務指導，具有以下五個方面的意義。

（一）中級法院對所轄基層法院進行審判業務指導，是履行法定職責的需要。我國《憲法》第127條第2款規定：“最高人民法院監督地方各級人民法院和專門人民法院的審判工作，上級人民法院監督下級人民法院的審判工作”；《人民法院組織法》第16條第2款規定：“下級人民法院的審判工作受上級人民法院監督。”根據最高人民法院 2010年12月28日發布的《關于規范上下級人民法院審判業務關系的若干意見》，監督分為程序性監督和以績效考核、班子協管、指導巡查為內容的非程序性監督。對下指導是中級法院履行監督職責的一項重要內容和法定職能，有義務履行到位。

（二）中級法院對所轄基層法院進行審判業務指導，是整合利用司法資源的需要。我國是單一制國家，按照法制統一原則，全國實行統一的法律制度，全國只有一套法院系統，所有級別的法院適用相同的法律。隨著我國經濟的快速發展和改革開放的不斷深入，各種利益關系劇烈調整，利益沖突日益增多，矛盾的對抗性日益加劇，司法面臨的環境更為復雜，審理難度越來越大，對各級法院審判人員的政治、業務素質的要求也越來越高。面對這一形勢，上下級法院之間規范監督，減少內耗空轉，盤活存量司法資源，整合提高司法資源使用效率，是必然的選擇。中級法院加強對基層法院的業務指導，是題中應有之義。

（三）中級法院對所轄基層法院進行審判業務指導，是加強基層基礎工作的需要。人民法院各項工作都要通過基層來落實。法院的基層基礎工作，是提升人民法院整體工作水平的重點，是維護社會公平正義的關鍵。只有加強基層基礎建設，才能確保法院充分履行職能，切實促進司法審判事業科學發展。中級法院強化審判業務指導，有利于提升基層法院的司法能力與審判水平，通過中級法院與所轄基層法院的業務良性互動，實現兩級法院審判工作的“水漲船高”。

（四）中級法院對所轄基層法院進行審判業務指導，是解決“案多人少”矛盾的需要。隨著社會經濟的發展進步，訴訟案件逐年遞增，一些法院受理案件數量逐年大幅上升。《關于人民法院推行立案登記制改革的意見》實施后，各級法院落實立案登記制，各類案件的數量還將繼續攀升。基層法院做為案件初審的前沿，只有利用好有限的司法力量，提高司法效率，才能解決好不斷增長的訴訟糾紛，避免被巨量案件淹沒。有效的審判業務指導可以進一步提高基層法院辦案質量，將大量的矛盾糾紛解決在基層，減少上訴案和申訴上訪案，減輕中級法院的工作壓力。

（五）中級法院對所轄基層法院進行審判業務指導，是保證審判質量的需要。法律因實施而獲得生命力，法律的實施、條文的適用是一個復雜的智力勞動過程，上下級法院法官應當實現這一勞動過程的同質化。曾幾何時，由于多種因素的影響，法院“同案不同判”的現象曾引起社會廣泛詬病。中級法院加強業務指導，有利于提高法官審判業務能力，規范法官思維和心證過程，確保同一地域、同一時期、同一類案件裁判尺度統一，裁判結果相當，實現“同案同判”。只有這樣，才能確保審判質量，維護法院裁判權威，維護法律的嚴肅性，促進法律的正確實施，使人民群眾在每一起案件中感受到公平正義。

二、中級法院加強對基層法院業務指導的基本原則

加強對基層法院的審判業務指導是一項系統工程，涉及到中院部門職能定位、職責發揮、組織協調等方方面面的問題。不可能依靠部門或者部分人，而應當舉全院之力為之。為做好這一工作，應當堅持以下原則。

（一）合法性原則。中級法院對基層法院的業務指導應當依法進行，指導的主體、指導的方式、指導的內容都要符合有關法律和最高法院相關司法解釋的規定，不得與憲法、法律、法規及司法解釋相抵觸。

（二）針對性原則。中級法院既可以針對基層法院某一時期、某一類案件的法律適用進行指導，也可以針對某一類案件中存在的問題進行指導；既可以是面上的規范性指導，也可以就類案或者個案，開展指導工作。

（三）及時性原則。中級法院應當緊貼基層法院的現實需要，通過調研和分析基層法院反映的審判動態，及時發現需要指導的問題，適應當時審判實踐和個案審理工作的需要，適時指導，及時指導。

（四）統一性原則。中級法院對基層法院的業務指導應保持一致性，同一審判領域的指導性意見不能政出多門，同一時期同類案件的指導性意見也應保持連貫一致，不得前后之間、相互之間矛盾，盡可能避免指導的隨意性。

（五）公開性原則。中級法院對基層法院的指導應當遵循程序，不得“暗箱操作”。凡規范性指導意見，都應經公開討論，報審判委員會研究通過后作出。個案的指導性意見也要視情在合議庭、審判庭公開討論后作出。

三、中級法院對基層法院業務指導的形式

中級法院對基層法院的審判業務指導，方式比較多樣。總結我院近年來對基層法院指導的情況，主要有下列七種指導工作方式。

（一）個案指導。個案指導又稱日常性指導，是中級法院各業務部門在日常審判工作中，以各類裁決為載體，對事實認定、證據采信、法律適用、裁判理由進行充分論證、說理，相應的論證過程和裁決結果對基層法院同類案件具有指導作用。這些裁決主要包括：中院立案庭在程序性二審案件的審理中作出的裁定及內函，中院刑事、民商事、行政庭審理二審案件時作出的判決書、裁定書、內函，中院審監庭在審理各類二審、再審案件時的判決書、裁定書、內函，中院賠償辦在審理國家賠償案件時的決定書，中院執行局針對復議和執行異議所做出的裁定書、決定書，等等。此外，還應當包括各審判業務庭在上述案件審理過程中以口頭或其他書面方式進行的指導。

（二）類案指導。類案指導又稱規范性指導，是中級法院針對某一時期或某一類案件的裁判標準、范圍、依據，以及其他需要注意的問題提出指導意見，以規范性文件的形式下發各基層法院進行指導。中院各審判業務庭在立案、刑事審判、民商事審判、行政審判、審判監督工作中，如發現同一時期不同的基層法院、同類案件在同一基層法院的不同時期裁判標準不統一，有必要制定規范，統一標準時，相關審判業務部門均可提出指導性意見，在同一序列審判業務部門之間進行充分討論醞釀后，報經分管院領導批準，提交審判委員會研究通過，以規范性指導意見的形式，下發各基層法院執行。

（三）案例指導。案例指導是中級法院以典型性案例的形式，對基層法院審判業務進行的指導。定期發布指導性案例，對于彌補成文法的的不足、提高審判質效、維護司法統一，具有積極意義。中院各審判業務庭在實踐中發現具有指導意義的典型案例后，及時向研究室和審判管理辦公室報送，經整理后，報分管院長批準，由審判委員會討論通過，在全市范圍內公開發布案例作為審理同類案件的參照依據。中級法院可以建立專門的案例數據庫，規范案例的選用標準，提高案例的適用效率，規范和引導各基層法院使用好典型性案例，根據統一的規則原則，作出裁決。

（四）部門指導。部門指導是中級法院各審判業務部門對基層法院對口部門之間進行的審判業務指導。部門指導有利于及時對口研究法律適用問題，最大限度規范裁判價值取向和裁判尺度，避免同案異判現象發生。中院各審判業務庭在二審案件審理過程中，發現基層法院在事實認定、證據采信、法律適用、裁判結果、法律文書等方面存在的問題，可以該審判庭的名義向有關基層法院對口業務庭提出，指導基層法院的審判工作。中院各對口部門還可采取按月、季、年度通報的形式，對對口業務工作進行具體指導。

（五）定向指導。定向指導是中級法院針對某一審判領域存在的問題進行的專門指導。一是中院通過組織召開全市刑事審判工作會、民商事審判工作會等專業會議進行業務指導。這種指導意見往往體現為中院領導的講話、會議紀要等，通過總結審判工作經驗，交流審判信息，分析審判運行態勢，針對整體工作和普遍存在的問題進行指導。中院在各類專項活動中可以召開專門會議，針對具體問題適時進行指導。二是依托審判委員會和即將成立的專業法官會議，針對審判實踐中發現的問題，以規范性意見、答復等方式，對相應審判工作提出指導意見，進行臨時性的指導。

（六）培訓指導。培訓指導是中級法院通過培訓、研討等形式對基層法院進行的審判業務指導。中院可以不定期地組織針對某一項審判工作的業務培訓，通過法官論壇、學術沙龍等有效載體，集中審判人員，就本領域的熱點問題、前沿問題，特別是疑難復雜案件的處理等，組織培訓。理論與實踐并重，政策與法律同舉，重點講授新法新規的適用及常見多發問題的具體解決途徑。在提高基層法官整體業務素質的同時，著重從司法理念、法官觀念、法律思維方式等方面對基層法官進行指導。

（七）巡回指導。巡回指導是中級法院以巡回辦案、調研、檢查、考核等形式對基層法院進行的審判業務指導。中院可以不定期派出刑事、民商事、行政等不同審判領域的審判業務骨干到各基層法院進行巡回講課，開展調研研討，及時解決巡回過程中發現的問題，重點針對提高基層法院法官辦案實踐能力、保證審判效果等方面進行指導。巡回指導便于上下級法院在溝通中查缺補漏，在協調中取長補短，在互動中共謀發展，可以有效提升上下級法院互動的實踐性與針對性。

四、需要注意的問題

除了正確把握指導原則與指導方式之外，中級法院在業務指導中還要注意統籌兼顧、協調溝通，確保業務指導的效果。

（一）指導程序的規范化。由于中院的不同審判庭承擔同一審判業務，因此部門指導意見在向基層法院提出前，要注意與同一序列審判庭橫向聯系與溝通，防止出現不同審判庭對同一類案件提出的指導意見不同的現象，確保指導意見的準確性、一致性。對某一類案件的規范性指導意見在出臺前，一定要經過充分、深入的調查研究，不僅要在中院內部充分討論醞釀，而且要征求各基層法院的意見，注重指導意見在全市范圍內的普遍適用性。同時，還要注意加強縱向溝通，上級法院有相應意見的，應當注意與上級法院相關意見的銜接，避免觀點沖突或意見空轉。

（二）指導效力的差別化。不同形式的業務指導，其指導意見的效力是不同的，在執行或運用中，要注意效力上的差別化，綜合運用，實現效果最大化。個案指導中，中院通過內函提出的指導意見，基層法院應當在案件重審時執行；中院審理程序性二審案件時作出的裁定，理由部分，基層法院應當認真學習，避免再發生立案方面的偏差。類案指導中，規范性指導意見一經出臺，各基層法院都應執行，不應違反。指導性案例對于法官處理同類案件具有參考作用，為以后出現的類似案件提供法律指導、參照。會議指導形成的領導講話、會議紀要一般是對某一時期、某一階段、某項工作的宏觀指導意見，不是個案指導，這種指導意見的精神應滲透到該領域的審判工作中。培訓指導中，所有指導意見都是以專家學者、資深法官的名義提出的，有些是法律法規的明確規定，對這部分指導意見，基層法院應當執行。但是對于其中的學理解釋、個人觀點，基層法院應注意分析鑒別，與法律規定或司法解釋不一致的，可不用執行。部門指導和巡回指導中，對中院各審判業務部門提出的指導意見，各基層法院一般應當執行，但如果基層法院認為中院提出的指導意見不正確，可以向中院相關部門提出，并說明理由，如確屬指導不當的，經過溝通后，不當部分不再執行。

（三）指導組織的優選化。目前，中級法院的組織結構決定了，法院很難設立固定的業務指導機構。如何立足于中院現狀，確定指導組織形式與機構，發揮業務指導的應有功能，是一個長期的課題。一些中級法院經過多年探索，形成了一些富有成效的做法，如刑事審判中的庭長會議制度，民事、商事審判中的擴大合議與指導組制度，執行工作中的執委會研究案件制度，等等。中級法院各業務部門應結合工作實際需要，盡量設立半固定的指導組織機構，定期與不定期指導結合，開展指導工作。要發現和優選那些業務能力強、工作責任心強、適合擔負指導工作的資深法官，共同擔負起對基層法院的業務指導工作。目前，中級法院的業務考核體系尚無法全面反應和評價業務指導工作量，因此，對于業務指導機構和擔負指導工作的法官，要注意及時肯定，適當表彰，以保護和調動他們的積極性，形成示范效應，讓更多的法官積極投入這項事半功倍的工作。

（作者單位：泰安市中級人民法院）

責任編校：劉曉華