當前背景下對《民族區域自治法》的再認識

孔耀聞

中央民族大學法學院，北京　100081

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當前背景下對《民族區域自治法》的再認識

孔耀聞

中央民族大學法學院，北京100081

《民族區域自治法》是民族區域自治制度的基本法律，更是民族自治地方實行自治的法律依據，實施30多年來推動了民族地區經濟文化社會事業的發展。依法治國是國家治理的基本方略，依法治國首先要“有法可依”，這就要求必須具有完善的社會主義法律法規體系，而《民族區域自治法》是民族法律法規體系的核心，完善以《民族區域自治法》為核心的民族法律法規體系是落實依法治國基本方略的重要內容。本文立足于《民族區域自治法》實施以來取得的成就，在認真分析存在的問題的基礎上，提出完善的對策，以期為實現各民族共同富裕、全面建成小康社會以及偉大的中國夢而匯聚力量。

依法治國；民族區域自治法；民族法律法規體系

十八大以來，習近平總書記發表了一系列關于法治的重要講話，創造性地拓展了中國特色社會主義法治理論體系。黨的十八屆三中全會對發展社會主義民主政治提出了明確要求，必須堅持和完善包括民族區域自治制度在內的各項制度，不斷發揮社會主義政治制度的優越性。十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，確定了全面推進依法治國的總目標，意味著我國已經將依法治國提升到前所未有的高度加以重視。依法治國的前提是有法可依，只有加強民族立法，方能有法可依。《民族區域自治法》作為我國社會主義法律體系的有機組成部分，是將民族工作納入法治化軌道的重要標志，同時也為社會主義民族法體系的不斷健全奠定了基礎，為繼續完善社會主義民族法治建設提供了契機。在全面推進依法治國的背景下亟待研究如何正確認識和解決我國民族區域自治法治建設方面存在的問題，從而更好地為各民族人民共同繁榮發展、全面建成小康社會作出新的貢獻。

一、《民族區域自治法》取得的成就

1984年，我國關于民族區域自治的基本法律《民族區域自治法》頒布實施，為維護祖國統一和民族團結，保障少數民族的合法權益，促進民族地區經濟社會蓬勃發展，鞏固和發展社會主義民族關系，提供了法律保障，有力維護了民族自治地方團結、穩定的大好局面。為了適應時代發展，全國人大常委會于2001年2月28日頒布了《〈中華人民共和國民族區域自治法〉修正案》，充分體現了各民族共同繁榮發展的精神主旨，為進一步做好民族工作奠定了堅實的基礎。2005年5月國務院出臺了《實施〈民族區域自治法〉若干規定》，這是堅持和完善民族區域自治制度的又一里程碑意義的重要法規。

《民族區域自治法》實施30余年來，從具有中國特色的社會主義國家的實際出發，全國各族人民緊密團結在黨中央周圍，堅持中國共產黨的領導，高舉各民族團結發展的偉大旗幟，堅持黨關于民族問題的基本理論、路線、方針政策和法律制度，全面貫徹落實民族區域自治法，在全面建成小康社會的進程中，取得了豐碩的成果。第一，為民族法律法規的制定提供法律依據。自《民族區域自治法》實施以來，民族自治地方立法如雨后春筍般在各民族自治地方落地生花，全國人大及其常委會制定的其他法律中關于民族區域自治制度的規定、國務院及各職能部門制定了多件涉及民族區域自治的行政法規、部門規章、民族自治地方先后制定了自治條例、單行條例以及變通和補充規定等，有效保障和實現了民族自治地方自治權的行使，逐步完善了我國民族法律法規體系。第二，為少數民族權利發展提供有力保障。依據《民族區域自治法》的規定，民族自治地方享有自治權，包括自治地方有權制定自治條例、單行條例以及對相關的法律或行政法規享有變通權，同時《民族區域自治法》制定了諸多相關政策，促進了少數民族政治參與的廣度和深度，協調了各民族之間關系的和諧發展，幫助和帶動民族地區經濟社會發展，加大了對民族自治地方經濟社會發展的支持力度。第三，為少數民族各項事業的發展提供堅實基礎。《民族區域自治法》中關于促進少數民族和民族地區經濟社會文化事業發展的條款居多數，而且規定詳細。扶持人口較少民族發展規劃(2005-2010；2010-2015)、少數民族事業‘十一五’規劃、興邊富民行動‘十一五’規劃等專項規劃的相繼發布，不斷加大對少數民族和民族地區的支持力度，對民族自治地方的經濟、社會發展、生態文明等各項事業的發展，推動民族地區加入與全國各地區共同實現全面建成小康社會偉大目標的行列，促進各民族共同交流，發揮了積極作用。

二、《民族區域自治法》實施過程中出現的問題

從《民族區域自治法》實施以來取得的成就可以看出，民族區域自治法治化以及民族法律法規建設均取得了重大發展，但隨著時代的發展，落實和完善民族區域自治法任重而道遠。

(一)民族法律法規體系不健全

我國已初步形成以《憲法》為基礎，以《民族區域自治法》為主干、以自治條例和單行條例為主要內容的具有中國特色的社會主義民族法律法規體系，但這一體系尚不健全，還存在一些法律空白和偏失，立法質量仍有待提高。一些亟需的、重要的法律法規尚未制定，如全國性的保障散雜居少數民族平等權益的法律至今還沒有出臺，五個自治區的自治條例沒有一個進入法定的批準程序，還有一些如散居少數民族權益保障法、清真食品管理條例、少數民族殯葬管理條例、民族教育條例、民族語言文字條例等法律法規論證或起草了多年，但至今仍未出臺。現有的部分民族立法存在嚴重脫離實際的情況，有些只是將有關法律法規、規章和政策的具體規定直接轉換成條文為其所用，缺乏民族特色，針對性不強。從而使得民族立法變成一個民族法規和各項政策的混合體，如此立法雖然內容豐富，但是形同虛設，真正適用于民族地區且有約束力的條文極少。

(二)《民族區域自治法》中權利界定模糊

《民族區域自治法》中涉及民族自治地方自治權的有27個條款，民族自治地方機關具有雙重屬性，既是國家一級地方政權，必須服從中央及相應上級國家機關的領導；又是民族自治地方自治機關，享有自治權。在實踐操作中，由于中央與民族自治地方之間權責關系并未理順，使得民族自治地方的機關更多地表現為國家一級地方政權機關的屬性，而較少呈現出自治機關的屬性。以民族自治地方行使立法權為例，民族自治地方的人民代表大會及其常務委員會作為國家一級地方政權機關制定地方性法規只需報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案即可生效；而作為自治機關制定的自治條例和單行條例則須報全國或省、自治區人大常委會批準后方可生效，從而導致民族自治地方自治機關放棄自治權的行使轉而以國家一級地方政府的身份來行使國家權力，勢必會影響民族區域自治地方作為自治機關的自治屬性。

(三)《民族區域自治法》具有明顯的“軟法”特征

《民族區域自治法》中較多地體現了原則性和政治性的特點，但其存在立法上的缺陷，即缺少嚴格的法律規則應具備的法律責任要素，呈現明顯的“軟法”特征，即侵犯民族自治地方自治權、侵犯少數民族權利的行為既不承擔任何責任，也得不到任何救濟，使得民族區域自治權只停留在字面意義。一方面，部分條文中可以、根據需要、自主等柔性表述被大量使用，賦予行為主體可供選擇的空間；另一方面，部分條款雖然使用應當、不得、禁止、嚴禁等剛性措辭，但由于該法通篇沒有設定關于法律責任的條款，從而喪失了真正的懲罰功能，不利于法律的有效實施，不利于少數民族權利的實現。總之，大量軟條款的出現嚴重影響了實施效果。2001年修改后的《民族區域自治法》試圖從強化責任和義務的角度保障民族自治地方自治權的有效行使，但對哪些行為是侵犯自治權的行為，以及制裁主體、制裁程序均未作出明確具體的規定，從而使該法帶有“先天性”的缺陷。

三、《民族區域自治法》的完善路徑

民族區域自治制度是我國的基本政治制度，是解決具有中國特色的民族問題的必然之路。堅持和完善民族區域自治制度，必須不斷完善《民族區域自治法》及相關配套法律法規，實現法治的現代化，從而推進國家治理能力的現代化。

(一)高度重視民族立法，加強配套法律法規建設

基于我國是統一的多民族國家的基本國情，通過《民族區域自治法》作出原則性、概括性規定，授權國務院及其有關部門、省級人大及其常委會制定適合本地區、本民族發展的配套法規，是《民族區域自治法》順利實施的必然選擇。在中國特色社會主義法律體系中，《刑法》、《民法通則》、《民族區域自治法》以及《國務院實施〈中華人民共和國民族區域自治法〉若干規定》、《民族鄉行政工作條例》和《城市民族工作條例》等法律法規中都有涉及少數民族的專門規定，民族自治地方的自治條例、單行條例的數量也在不斷增加，在現有法律法規的基礎上，制定出系統完整的實施細則，在落實國家對民族自治地方的幫助方面作出具體規定，進一步將有關少數民族權利、民族自治地方自治權及上級國家機關職責的規定具體化。民族立法要與民族自治地方和本民族的特點緊密結合，從實際出發，認真調查研究，因地制宜地制定有利于民族地區各項事業發展的自治條例和單行條例；針對上級國家機關制定的決議、命令等，要注意甄別是否符合民族自治地方實際情況，若與民族自治地方的實際情況不相符合，應依法變通執行或終止執行，在不違背憲法和法律的原則的情況下，突出民族自治地方經濟、社會、文化發展的特殊性，把國家法律的規定進一步具體化、地方化，采取靈活措施加速民族自治地方的經濟文化、社會發展，切實解決實際問題。做好新形勢下的民族工作，必須大力推進民族工作法治化，建立一套程序完備、科學規范、切實符合我國民族地區實際的民族立法工作機制，逐步完善我國民族法律法規體系。

(二)規范自治機關享有的自治權，健全民族區域自治制度

《憲法》和《民族區域自治法》明確賦予民族自治地方享有自治權，自治權是民族區域自治制度頂層設計的核心問題，是國家權力的有機組成部分，如何保障民族自治地方的自治機關真正行使自治權，既是健全民族區域自治制度的關鍵，也是合理構建國家與民族自治地方關系的依據。只有明確劃分中央與民族自治地方享有的權力，厘清上級國家機關、自治地方的黨委、自治機關三者之間的關系，方可構建中央與自治區的良性互動、確保自治機關的自治權得以真正實現和有效行使。第一，尊重和保障自治機關的自治權，使自治機關享有充分的自治權，還權于自治機關，用好、用足憲法和民族區域自治法賦予自治機關的自治權。第二，進一步明確和規范民族自治地方黨的領導機關與自治機關的關系，增強中央和上級國家機關對民族區域自治重要意義的認識，促進各自職能的有效發揮；第三，自治機關必須轉變觀念，不斷增強自治意識，積極地對待和提升自治能力，充分發揮自治機關的積極性和創造性，為自治權的有效行使奠定良好基礎；第四，將培養和選拔民族干部擺在突出位置，切實使德才兼備、熟悉民族事務、群眾信任的民族干部走上領導崗位，充分提高自治機關的自治能力和水平。在保證憲法和法律在民族自治地方得以遵守和執行的同時，依法行使自治權。只有充分發揮自治機關的主動性和積極性，依法行使自治權和自主權，方能把民族自治地方的各項事業納入法治軌道。

(三)擺脫“軟法”困境，專章設置法律責任

在現代憲政的發展過程中，權利的行使、職責的履行，都需要有完備的責任制度來保證。對所應承擔的法律責任給予法律制度以強制力，從而獲得公眾的遵守及法律的順利實施。如前文所述，由于《民族區域自治法》未對侵犯自治權、少數民族權利的行為建立責任追究機制，因而在實施過程中缺乏制度保證。雖然2001年修改后的《民族區域自治法》增加和細化了部分內容，在全面性和時代性上已經做到了較好提升，但操作性不強的問題依然存在。因此，一方面應對部分條款更加細化，增加規范性、可操作性的內容，尤其是對諸如劃分中央權力與民族自治地方權力的邊界等重要問題給予充分的法律依據；另一方面明確規定法律責任，真正實現由軟法向硬法的轉變。法律之所以稱之為法律，就是要具有明確的法律責任并由國家強制力保證實施。從立法技術規范角度而言，法律作出依法享有、應當、必須以及不得等法定性或禁止性規定時，應當對應設置違反上述規定所應承擔的法律責任。在《民族區域自治法》中增設法律責任的相關規定，明確責任追究范圍、責任劃分與承擔、責任追究的機構和程序，對于違反《民族區域自治法》和涉及民族關系的相關法律法規，實施侵害民族自治地方權益和危害民族關系的行為，可根據情節及危害結果分別追究民事責任、行政責任；對于構成刑事犯罪的，依法追究刑事責任，通過明確法律后果的形式，從而使《民族區域自治法》具有更強的可操作性。

黨的十八屆四中全會明確指出，形成完備的法律規范體系，為實現依法治國打下堅實基礎。依法治國要求具有完備的法律法規可供遵循，這為不斷健全以《民族區域自治法》為主干的民族法律法規提供了有利條件，而民族法律法規的發展和完善，是實現依法治國的有效載體。我國的民族立法已經取得了舉世矚目的成就，但仍不夠完善，不能滿足少數民族和民族地區加快經濟社會發展的需要。當前我國正處于實現中華民族偉大復興夢的關鍵時期，民族立法必須適應新形勢下的新要求，適應我國經濟社會發展的新常態，不斷加快全國各族人民全面建成小康社會的偉大進程，健全以《民族區域自治法》為主干的民族法律法規體系則為重中之重。全面貫徹落實《民族區域自治法》，發展和完善民族法律法規體系，大力推進民族工作法治化，盡快制定一系列既突出民族地區政治、經濟、文化特點又與民族區域自治相適應的配套法律法規，是落實依法治國基本方略的一項重要內容，是推進國家治理體系和治理能力現代化的根本要求，是促進少數民族和民族地區經濟社會文化發展的法治保障，對法治中國的建設和民族團結的進程有著重要影響。

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D921.8

A

2095-4379-(2016)26-0042-03

孔耀聞(1983-)，女，蒙古族，內蒙古呼和浩特人，中央民族大學法學院，2014級在讀博士研究生，研究方向：民族法學。