地方立法聽證制度研究

王　潔

廣州大學法學院，廣東　廣州　510006

地方立法聽證制度研究

王潔

廣州大學法學院，廣東廣州510006

摘要：隨著社會主義經濟制度、民主制度的不斷完善，法治事業也得到了長足的發展，立法聽證制度作為法治建設中重要的一環，也逐漸發展成一項重要、有效的法律制度。它的確立對于社會主義法治建設具有極其重要的意義。盡管在世界其他國家和地區，立法聽證早已存在多年且日臻完善，作為一種議會程序制度被現代法治國家廣泛采用，但在中國，立法聽證制度作為一種“舶來品”，它還有待進一步完善。

關鍵詞：地方立法；立法聽證；聽證效能

一、關于地方立法聽證制度的基本概念與背景

立法聽證是指立法機關在立法過程中，積極獲取與立法有關的信息、聽取與立法有關的建議，通過邀請相關政府部門、專家、學者、有關當事人以及與法律法規有利害關系的公民到會，通過會議的形式為立法決策提供意見和建議的一種制度。

聽證制度最先應用于歐洲大陸的英國，再逐漸傳播到歐洲其他國家，并為歐洲大陸以外的美日等國所引用，最終在其國內成為立法中較為完善、最有效果的一項立法制度。在此過程中，立法聽證制度也逐漸引起我國立法機關的重視，并最終被引入我國，確立了立法聽證制度。究其原因有以下幾方面的因素：首先，我國是一個人民主權國家，國家的一切權利屬于人民，我國實行人民民主原則和依法治國原則，這是我國引進這項制度的政治基礎；其次，建立立法聽證制度，有利于推進立法民主化，充分反映了民情、民意，有利于廣聚民智，這是它的民主基礎；再次，我國受到經濟市場化、政治民主化、社會利益多元化等多種宏觀因素的影響，迫切需要一種民主的、全方位的立法模式來協調各方利益群體，這是它的現實基礎；最后，立法聽證制度體現的立法決策民主化是科學立法、民主立法的題中之意，是我國建設法治國家、法治政府、法治社會的立法程序保障。

1999年9月9日，廣東省頒布的《廣東省建設工程招標投標管理條例(修訂草案)》成為我國首條通過立法聽證程序而產生的地方性法規。2000年我國正式通過了《立法法》，其中第三十六條規定“列入常務委員會會議議程的法律案，法律委員會、有關的專門委員會和常務委員會工作機構應當聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式?！盵1]《立法法》第一次將立法聽證作為一項制度用法律的形式做了規定。

二、我國地方立法聽證制度存在的主要問題

聽證制度在我國還出于初級階段，因為其在我國適用的時間還不長，所以在實際運行過程中還存在大量的問題需要解決。

(一)聽證的依據存在問題

從最初通過有關部門和學者大量的調研到立法聽證制度在我國廣泛的適用，立法聽證制度在我國完全是一個從無到有的過程，其并不存在具體的法律依據。自2000年我國《立法法》頒布以后，我國立法聽證制度才有了基本的法律基礎和明確的法律依據。雖然《立法法》賦予了聽證制度基本的法律依據，但此法律依據還過于單薄，并沒有對立法聽證制度各方面做一個詳盡、確切的規定，因此立法聽證的依據還存在很多存在的問題，主要體現在以下幾個方面：首先《立法法》中對于立法聽證制度的規定過于粗略，缺乏詳細、明確、有效的規定，也不像《價格法》那樣對價格聽證有剛性的規定[2]；其次是在國家中西部的市、縣、自治縣等地區還沒有為立法聽證會制定專門的立法聽證制度規范，而東部發達地區很多城市即使制定了制度規范，一次性或者暫行性的規范占了大多數；最后是立法聽證在現實生活中進行的次數較少，因為其是一種選擇性的立法程序，進行聽證的成本較高，所以很多立法聽證都成為了地方開門立法的裝飾品。

(二)聽證的范圍存在問題

我國《立法法》第三十六條規定，列入常務委員會會議議程的法律案，法律委員會、有關的專門委員會和常務委員會工作機構應當聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式[3]。但是對于哪些立法活動可以聽證，哪些立法活動必須聽證，哪些立法活動不用聽證，《立法法》中沒有明確的規定。因此，立法聽證的范圍標準如何掌握成為一個重要問題。

(三)聽證參與人的確定及其權利保障存在問題

民主性、公正性、廣泛性是立法聽證的基本原則，地方立法聽證的參加人主要是相關政府部門、專家、學者、有關當事人以及與法律法規有利害關系的公民。但在實際在操作過程中，立法部門為了保障部門利益以及立法部門的主觀傾向，聽證參與人的民主性、廣泛性始終得不到有效保障。而在聽證參與人的權利保障方面，地方立法聽證規則中基本沒有做出明確、有效的規定，少量的主要涉及到質證、辯論等程序性事項，以致地方聽證組織的隨意性和主導性過強。

(四)聽證的效能問題

在立法聽證的操作過程中，組織者往往居于權威地位，部門代表主導性過強，有關利益相關人的表達形式相當于“匯報”，意思表示要么過于僵硬，要么帶有嚴重的情緒化色彩，其意志和意思表示往往缺乏理性化。而立法部門相對的聽證人則處于被動地位，因為基于其較低的法律地位，聽證意見自然不能等同或高于代表的意見，由此使得聽證效能極其低下。

三、地方立法聽證制度的完善

(一)完善地方立法聽證的法律依據。地方立法機關應該在堅持原則性與靈活性相結合的前提下，依據《立法法》的指導，再根據地方的實際情況制定符合地方需要的立法聽證規則，在必要可行的情況下，這些規則也可以上升為法律、法規，進一步鞏固聽證的法律基礎。此外，隨著立法聽證的廣泛應用，聽證已經成為立法和其他行政過程中一種有效的民主參與形式，除了《立法法》外，還可以制定如《聽證法》等法律，將聽證以法律的具體形式固定下來，并留足適當的空間以適應地方的多樣性。

(二)進一步明確聽證的范圍。聽證在立法過程中逐漸成為一種準司法程序，因其工作量大，程序性強，占用資源多，也不能適用所有法律、法規的制定，而多數地方政府也因此有意回避，立法階段盡量不予舉行，因此立法聽證更應以明確的形式固定下來。根據“需要”和“可能需要”的原則，筆者認為以下法案應該舉行聽證會：1.法案內容對本地區的經濟和社會發展有長遠影響的；2.法案內容對公民、法人、其他組織的切身利益息息相關的；3.法案內容沒有上位法依據或者上位法依據不明確的；4.法案內容涉及社會不同層面，且相互之間存在嚴重利益沖突，需要廣泛聽取意見，加強協調合作的；5.其他有必要舉行立法聽證的。

(三)立法聽證是法治民主化的重要體現，公開、公正、公平也是其基本原則，在聽證過程中，參與人的參與不光是形式的參與，也應是實質的參與，不同參與人的不同參與意見應該得到同等的考慮，而不應主觀形成主導意見，以一種先入為主的形式來進行聽證。在聽證過程中，支持意見應予以考慮，反對意見更應得到重點對待，對持反對意見者應允許其優先發言，在之后的過程中，對其意見采納的應優先公開，不采納的應優先予以做出合理解釋。

(四)立法聽證的最終目的是實現立法的科學化、民主化，而在聽證會過程中各方的利益訴求、提供的專業知識、地方性知識等對聽證影響的大小決定了聽證會的成功與否。因此，聽證過程中必須予以參與者同等的參與地位和參與權利，對于聽證結果，有關專門委員會和常委會工作機構應當以聽證報告為依據，沒有采納的意見應當予以說明[4]，對聽證結果和解釋說明都應當予以公告。

四、結語

總之，立法聽證制度為社會中不同利益群體表達訴求提供了途徑，也是地方政府開門立法的重要表現，立法機關在聽取意見，搜集信息的同時也廣泛的集中了民智，把各種有效的意見和建議吸收到法規中來，轉化為立法成果。

[參考文獻]

[1]中華人民共和國立法法[M].北京：中國法制出版社，2000.

[2]黎賜錦，鄭毅生，湯黎明.關于地方人大及其常委會聽證制度的專題研究[M].北京：中央編譯出版社，2004(3)：138.

[3]中華人民共和國立法法[M].北京：中國法制出版社，2000.

[4]孔繁斌，魏姝.立法聽證效能研究——以程序設計與敘事模式為論域[M].北京：中央編譯出版社，2004(3)：165.

中圖分類號：D920.0

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)17-0199-02

作者簡介：王潔(1991-)，男，漢族，廣州大學法學院，研究方向：憲法與行政法。