淺析公共政策制定過程中的交易成本

成　娟

東北師范大學，吉林　長春　130024

淺析公共政策制定過程中的交易成本

成娟

東北師范大學，吉林長春130024

摘要：隨著社會發展的日益進步，高質量的公共政策已經成為民意的體現，然而，因利益博弈和沖突導致的交易成本正在日益增加。因此，運用交易成本理論對公共政策制定進行探討具有重要意義。由于利益的驅使、價值觀念不同、信息不對稱、政府的自利性和決策體制不完善等原因，再加上問題感知、政策主體、政策客體和參與機制等方面的生成條件，使交易成本在政策制定過程中大量產生。在具體分析交易成本的產生原因和條件的基礎上，文章認為應從制度層面、政策本身、決策主體能力和監督體制方面入手，在充分發揮交易成本的積極影響的前提下，降低公共政策制定過程中的交易成本。

關鍵詞：交易成本；政策制定；利益博弈

交易成本是指在完成一筆交易時，交易雙方在買賣前后所產生的各種與此交易相關的成本，即為談判、履行合同和獲得信息所需運用的全部資源。

公共政策實際上就是政治交易達成的政治契約。在這一政治契約的談判、訂立和維持等過程中，各方利益會參與進來。為了充分表達自身的利益訴求，他們通過討價還價、利益博弈等方式影響著公共政策的制定過程。因此，公共政策制定過程會有大量交易成本的產生，如信息成本、討價還價成本、維持成本和博弈成本等。

一、公共政策制定過程中交易成本的產生

(一)產生成因

1.利益的驅使

根據經濟人假設，社會中的人都是理性經濟人，人們總是以個人利益最大化為目標。利益驅使著人們投身社會實踐，推動社會發展，再加上我國正處于社會轉型期，導致新的利益格局正在建立。為了表達自身的利益訴求，不同的利益集團在公共政策制定過程中進行討價還價，更有強勢利益集團運用財勢影響公共政策的制定，這一利益博弈過程會帶來大量的交易成本，從而導致公共利益很難實現一致，難免增加了公共政策制定的難度。

2.價值觀念不同

隨著改革開放的不斷深入，人們的生活方式逐漸變得多種多樣，導致其價值觀念也由單一轉向多元。多元化的價值觀念導致社會成員在表達利益訴求時沖突和矛盾不斷。要使這些相互對立和沖突的觀點得到統一，就需要有一個協調和博弈的過程，這就增加了公共政策制定的難度，交易成本隨之產生。

3.信息不對稱

一方面，在公共政策制定過程中，社會成員對政策的了解存在著不同程度的差異，全面掌握信息的人，處于有利地位，而信息貧乏的人則處于不利地位。因此，在公共政策制定過程中的信息流動方面，需要耗費大量信息成本。

4.政府的自利性

由于制定公共政策的主體也具有“經濟人”的特點，這就導致公共政策制定過程中的政府是自利的。擁有決策權的政府官員將權力視為謀取自身利益的工具，他們為實現個人利益的最大化，與體系外的各種利益集團進行交易。為了避免這一行為的出現，就需要政府在公共政策制定過程中加大監督成本。

5.決策體制不完善

有人說，多大的權力就會導致多大的腐敗。我國政治權力過于集中，而公共政策的制定主要是政府官員的決定，而并不是通過社會結構來承擔。這就導致決策程序不規范，決策執行缺乏有效監督，從而出現了公共政策低效率的現象，降低了公共政策的科學性和有效性。

(二)產生條件

一個特定的社會問題能否上升到公共政策議程，進而促使政策主體能動地制定和執行公共政策來解決這一問題，取決于各利益相關者之間的博弈。公共政策的制定過程實質上就是利益博弈的過程，這種博弈主要圍繞以下幾個問題進行：

1.問題感知

根據金登的多源流理論，公共政策議程的設定可參照問題流、政策流和政治流。其中，問題流指的是，在社會環境中，各種社會問題形成一條問題溪流。問題在四處漂流，然而并不是所有的問題都能夠得到政策制定者的關注從而上升到政策議程。通常問題引起決策者的注意要么是因為突發事件，比如危機，要么就是通過現行制度的反饋。然而，這些反饋過程就是各利益主體為實現自身利益所做的第一階段的博弈。

2.政策主體

公共政策主體應當是自覺地從事認識公共政策、能動地參與政策過程的人。政策主體的構成主要包括立法機構、行政機構、司法機構、政治黨派、利益集團、思想庫、大眾傳媒和公民個人等。其中，對公共政策的制定影響較大的主要是政府、利益集團和公民個人。而政策主體不同，所表達的利益訴求和價值標準也就不同，因此就產生了公共政策制定中的信息成本、討價還價成本和監督成本等。

3.政策客體

政策客體主要是指公共政策的作用對象及其影響范圍，即公共政策所要處理的社會問題及其目標群體。而公共政策對目標群體的利益影響分為積極影響和消極影響，從而產生了公共政策的受益群體和受損群體。因此，受益群體會順應和支持公共政策的制定和執行，而受損群體則會抵觸和阻礙公共政策的執行，這樣就導致公共政策制定過程產生了維持成本。

4.參與機制

隨著經濟發展水平的提高，廣大民眾的參與和民主意識越來越強，政府不能再一手獨攬政治生活的所有事情，尤其是公共政策的制定，要想使公共政策得到社會的廣泛支持，減小政策執行的阻力，就需要社會公眾的普遍和自覺的合作。因此，決策者會積極引起社會公眾的興趣，爭取他們的支持，這就說明公共政策的制定少不了社會公眾的參與，而這就導致公共政策制定過程會產生宣傳成本、信息成本和討價還價成本。

二、公共政策制定過程中交易成本的作用過程

(一)問題界定

在問題界定階段，問題分析人員在為問題情勢形成概念時，其面臨的挑戰主要來自價值觀念和利益訴求的不同。在社會問題的背后，很可能隱藏著巨大的利害關系。在定義這一問題時，很有可能會過分強調其中某一方面而隱藏或者忽視某些方面，導致公共政策不能觸及問題的本質。要想具體到位地分析問題，就會產生一些事先交易成本，如搜尋和信息成本等。

(二)確立目標

公共政策目標主要是指希望達到的效果或者影響，它可以是某種利益，也可以是某種狀態。由于政府掌握著絕大多數的資源，他們往往以自身利益為導向，與強勢利益集團相勾結，而忽視公共利益，從而增加了交易成本，導致社會資源的嚴重浪費，而公共政策的應然目標也就難以實現。因此，需要確保公共政策的目標是以公共利益為導向的，是以公共利益最大化為價值標準的。故確立目標階段會產生保證落實公共利益的成本和監督成本等。

(三)政策方案

在公共政策的制定過程中，每個利益相關者都希望公共政策能體現自己的利益訴求。因此，決策者需要整合價值觀念，平衡各方利益關系，設計出好的公共政策方案。而這一過程就產生了起草方案的成本、解決利益沖突的成本和確保政府與社會合作的成本。

(四)政策制定

公共政策制定分為兩個部分，一是政策決定，二是政策制定。政策決定是公共政策制定過程的主要環節，它將會對公共政策的制定、合法化、執行和評估產生影響，它決定著哪些問題可以從問題流上升到政策流。而政策制定是指公共政策的最后制定過程，是決策者運用科學方法和技術，整合社會資源，針對社會問題制定合適的解決對策的過程。這就必定會產生討價還價、妥協和利益博弈的成本。

三、交易成本對公共政策制定過程的影響

(一)積極影響

公共政策制定過程中的交易成本是不可避免的，尤其是談判成本、信息成本、討價還價成本、監督成本等都是決策者與利益相關者相互博弈的產物。但是如果交易成本都是在法律法規范圍內和制度安排內公開地消耗的，那么這些交易成本就是在合理范圍內的。而這些交易成本又可以轉化為公共政策制定過程的內在驅動力。正確面對和處理這些交易成本是平衡各利益相關者之間利益關系的重要前提，是提高公共政策質量的催化劑。

(二)消極影響

一方面，如果決策者與利益集團進行大量交易，那么就會導致社會公眾對政府的不信任，使政府陷入信任危機，降低政府的公信力。另一方面，公共政策如果不是以公共利益為導向而是以個人或小團體利益為導向，那么就會導致社會公眾對公共政治的反對、抵制和不合作，從而影響到政策執行和政策評估，破壞公共政策的合法性。

四、正確處理公共政策制定過程中的交易成本

(一)完善法治建設，推進協商民主

一方面，政府需要進一步轉變職能，建立高效的服務型政府，培育行業組織和中介機構，促進政府與市場的合作，同時重視公民參與，倡導公眾參與的觀念，完善聽證制度，促使公民充分參與到公共政策的制定中來。

另一方面，通過完善人民代表大會制度，堅持人民當家做主，建立政府公共決策的協商機制。對于關系到社會公眾切身利益的問題，應當通過協商對話等方式，吸收多方意見和建議，提高公共政策的質量。

(二)保障政策透明，實現利益共享

首先，應當實現公民、媒體與政府之間的良性互動。重視媒體的信息傳播作用，積極引導公民建言獻策，在堅持政府主導地位的前提下，實現三方力量的良性互動與合作。

其次，政府應當鼓勵社會團體的發展，為公眾合理的利益表達提供組織基礎，形成多元化的競爭格局，實現利益共享。

最后，做好政策評估的相關工作。政策評估是衡量政府部門的價值導向的重要依據，是判定公共政策延續性的標準，因此，政府需要高度重視公共政策的評估工作。

(三)提高官員能力，增強風險意識

第一，提高官員的道德素養。加強對政府官員的思想道德教育，避免公共政策淪為謀取個人私利的工具。

第二，在問題感知和問題決定方面，需要培養官員的信息搜尋能力和問題甄選能力，促進公共政策制定過程的科學化。

第三，對一些漠視公共利益的行為實施懲罰。加大對政府官員行為失當的懲罰力度，以保持他們的警惕性，保證公共政策的科學性和公共性。

(四)加強信息傳播，健全監督體制

首先，大力推進政務公開，實現公共政策效益的最大化；充分利用報紙、電視以及新媒體等網絡工具，加大政策信息的公開力度；規范公共政策的決策程序，制定信息約束機制，保證社會公眾獲取和反饋信息渠道的暢通。

其次，充分發揮大眾媒介在監督中的作用，對政府失當行為施加壓力；強化公民對公共政策制定的監督意識，把社會公眾的態度和意見作為監督的根本依據。

五、結語

公共政策制定過程包括問題界定、確立目標、政策方案的設計、政策決定四個環節。在這一過程中，隱藏著大量的交易成本，特別是我國正處于社會轉型期，制定出科學民主的公共政策對于我國實現政治文明具有十分重要的意義。

公共政策制定過程中產生交易成本的原因主要有利益的驅使、價值觀念不同、信息不對稱、政府的自利性和決策體制不完善等。而交易成本的生成條件有問題感知、政策主體、政策客體和參與機制等。

在分析交易成本的產生原因和條件的基礎上，文章認為應從制度層面、政策本身、決策主體能力和監督體制方面入手，在充分發揮交易成本的積極影響的前提下，降低公共政策制定過程中的交易成本。由于筆者理論水平有限，對公共政策制定過程中的交易成本的探討難免存在不足，需要進一步完善。

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中圖分類號：D63

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)17-0311-02

作者簡介：成娟，女，漢族，河南安陽人，東北師范大學，碩士研究生在讀，研究方向：公共部門人力資源管理。