人民調解協議司法確認制度的完善機制

郝 軼 王寨華

南京財經大學法學院，江蘇 南京 210046

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人民調解協議司法確認制度的完善機制

郝 軼 王寨華

南京財經大學法學院，江蘇 南京 210046

我國在2011年正式頒布實施《人民調解法》，其中最大的亮點當屬人民調解協議的司法確認制度的正式確立，這項創新性制度旨在通過法律程序來賦予人民調解協議更高的權威力和執行力，對人民調解制度的良好發展具有重大意義。但是經過五年多的運行，該制度在司法實踐中暴露出了很多問題，需要司法機關、各級政府、基層調解組織在充分理解司法確認裁判的效力依據的同時相互協作，積極尋求切實可行的措施，使得人民調解協議的司法確認制度可以在規范化的條件下得以長遠發展。

人民調解協議；人民調解員；司法確認

隨著法治化進程不斷深入，人民調解制度以其獨特的優越性及價值逐漸被我國所認可。《人民調解法》自2011年1月1日起實行。其中明確規定了雙方當事人就爭議糾紛向基層人民調解組織申請調解并達成協議后，可以共同向人民法院申請確認該調解協議具有法律效力，人民法院經審查后認為調解協議符合司法確認的條件而依法確認該調解協議的效力。這是我國人民調解制度的一個重要的里程碑，意味著人民調解制度正式納入法律程序的保護中。最高人民法院隨后頒布了《最高人民法院關于人民調解協議司法確認程序的若干規定》(以下簡稱《司法確認程序若干規定》)，為人民調解協議司法確認制度的實施提供了一些操作性規定。但是，在司法實踐中不斷暴露出制約和阻礙該制度發展的各種因素，使得司法確認制度的作用并沒有完全的發揮出來。本文首先對人民調解協議司法確認制度的理論基礎進行分析，并提出該制度所面臨的問題，深入研究并提出一些切實可行的意見。

一、人民調解協議司法確認制度的理論依據

人民調解協議的司法確認制度的效力與一般訴訟裁判的效力并不完全相同，因為司法裁判性質上屬于非訟裁判，它與訴訟裁判效力根據差異極大，但這并不妨礙我們可以將司法確認制度理解為訴訟裁判的一種參照。所以司法確認效力既可以從裁判權的性質去研究，也可以從當事人的主觀意愿上去分析。

(一)人民調解協議司法確認裁判的性質屬于非訟裁判權

審判權主要包括非訟裁判權和訴訟裁判權兩種類型，人民調解協議司法確認裁判從性質上講屬于非訟裁判權的運用。非訟裁判權并不解決當事人之間的爭議糾紛，而是作為國家公權力對于公民之間民事關系的介入，用來確認某種民事法律關系的存在。依據《人民調解法》的相關規定，雙方當事人可以就沒有爭議的事實向人民法院申請司法確認。但是并不意味著它在解決糾紛，而是對當事人雙方所訂立的調解協議的效力確認，司法確認制度不能夠保證爭議糾紛最終是否能夠得到解決。所以說，這種司法確認實質上是非訟裁判權。

非訟裁判權雖然屬于審判權的一種類型，但是與一般的審判權還是有所區別的，因為它表現出的是一些行政行為的特征：其一，非訟裁判權的目的是通過法院代表國家對于民事主體之間的法律關系的監管來促進社會和諧，預防并避免爭議糾紛的發生；其二，非訟裁判權的行使比一般的訴訟裁判程序簡潔迅速且沒有給當事人提供任何程序保障，這些特點均符合行政行為的特征。①所以可以把非訟裁判權理解為法院的行政手段。

同時，還需注意司法確認與民事訴訟中的確認之訴的區別，因為司法確認很容易讓人們誤以為屬于確認之訴。這種觀點顯然是錯誤的。司法確認的對象是雙方意愿達成的無爭議的調解協議中規定的雙方當事人所享有法律權利以及承擔的法律義務。確認之訴則針對的是雙方當事人存在爭議的已經存在的法律關系。所以，法律將人民調解協議司法確認程序規定為民事訴訟的特殊程序是十分正確的。

(二)當事人雙方意思表示一致

司法確認程序貫徹的是職權主義，在雙方當事人向人民法院申請確認人民調解的效力后，由人民法院依職權就申請事項的真實性及合法性進行審查。所以，如果從程序的自我約束力方向來尋找司法確認程序的效力依據顯然太過牽強。②但是，《人民調解法》規定司法確認程序的啟動必須要滿足兩種意思表示一致性：其一，人民調解協議必須是雙方當事人以解決爭議為目的自愿達成的；其二，程序的啟動必須是雙方當事人共同向人民法院提出申請。③這樣的規定主要是使確認程序符合非訟裁判的非爭議性特點。正如前文所述，司法確認程序并不是訴，它事實上相當于公正，即通過人民法院對當事人雙方達成的人民調解協議進行審查并賦予司法效力的認可。因此，當事人意思表示一致是司法確認程序的另一個重要依據。

學界有一種觀點認為，司法確認的裁判效力等同于人民調解的效力。這種觀點是錯誤的。因為人民調解的效力屬于私法效力，而司法確認屬于公法范疇。也就是說，司法確認后的人民調解不僅具有私法效力，同時也會因為其本身內容成為法院的裁判內容而產生公法效力。

二、人民調解協議司法確認制度的現實基礎

(一)傳統人民調解缺乏保障力

我國傳統的民間調解是一種以自愿性和自發性為特征，自上而下的調解模式，例如鄉治調解、宗族調解等。然而伴隨我國社會經濟的高速進步，封建社會遺留下來的基層權力結構已經解體，類似于民間調解的自治性權威已經解體。因此，尋找出能夠通過司法途徑賦予人民調解協議司法確定性以及強制執行力的程序就成為立法者修改現行法律的關鍵所在，此外，從當事人的角度考慮，也迫切的希望調解協議可以通過法律程序得到國家強制力保障并得到執行。司法確認制度就是在保持傳統的人民調解優勢的條件下，通過國家強制力和法律的權威性來給予人民調解協議強制執行力和保障力。

可以說，司法確認制度機制不僅使得人民調解獲得法律的強力支持，而且還通過給予當事人法律救濟手段來切實維護其合法權益。應該說，司法確認程序是訴訟與調解銜接的重要程序，對于豐富爭議糾紛解決方式具有很重要的現實意義，同時也是該制度存在的必要性所在。④

(二)司法確認程序有利于節約法院的司法資源，緩解“案多人少”的矛盾

一方面，從人民法院的角度出發，司法確認制度有利于環節法院案多人少的矛盾。如今法院面臨的主要矛盾仍然是各民事主體之間的糾紛不斷增加與法院的人力物力資源難以滿足這種需求之間的矛盾，而人民調解協議司法確認制度能夠保障調解協議得到有效履行，使得當事人之間的民事糾紛可以通過人民調解得到了切實的解決，節省司法資源。另一方面，對于當事人來說，時間和財力是司法程序進行所必須耗費的，人民調解協議司法確認制度有利于當事人免受訴訟之累。根據法律規定，雙方當事人共同申請司法確認時，無需繳納任何訴訟費用，由于程序簡單，更不會占用當事人太多的時間成本，讓當事人免受訴訟之累。

可以說，司法確認制度充分激活了訴訟外調解的方式，使一部分案件從訴訟案件中分流出去，減輕了人民法院人少案多的矛盾。對程序的復雜程度來說，司法確認程序可把握性強，容易操作，不用耗費太多本來就匱乏的資源便可使當事人的權利及時實現，而且能夠把節省的資源用于復雜案件的處理，從長遠來說這也保證了司法公正。

三、人民調解的司法確認制度存在的主要問題

根據我國各地區的司法實踐發展現狀來看，人民調解協議的司法確認制度還有很多不足，這里筆者主要從申請主體、司法指導、宣傳力度、調解員及調解協議五個方面來進行分析。

(一)申請司法確認的主體具有一定的局限性

一方面，根據法律規定，只有在雙方當事人共同申請下才可以向法院提出司法確認的申請，立法者這樣規定也許是為了體現人民調解協議是基于雙方當事人的意思表示一致，這樣便于人民調解協議中權利義務的實現。但是，達成協議的雙方合意才能申請確認使我們面臨的第一難題就是程序啟動比訴訟、仲裁都要困難，過分看中當事人申請司法確認的合意往往造成申請的延遲以至于錯過法定期限，因為在現實生活中當事人總會被瑣碎事務或一些不確定因素困擾，程序進展總是處于不確定的氛圍之下。但是目前法律規定雙方當事人“共同”才能申請，這相當于給當事人不履行協議提供了一個機會，使得法律的誠實信用原則變成一句空話，立法的預期效力則可能面臨著不被實現的危險。

另一方面，調解組織未被賦予申請權。調解組織設立的宗旨以及其工作的任務就是盡最大可能為基層群眾提供幫助，及時化解矛盾穩定人與人之間的關系，實現社會和諧。但有關鞏固調解組織工作成效的權利未得到當前法律和司法解釋的有力支持，重要的表現就是未被賦予申請權及因任何一方反悔而產生的救濟權，這種立法空白的現象不利于充分激勵人民調解員的工作情緒，對法治建設也是一種損失。

(二)司法部門對于人民調解的指導力度不夠

基層人民法院、區(縣)司法行政機關、街道司法所負責指導人民調解工作。但在司法實踐中，這些指導部門并沒有盡到應盡的職責，在對人民調解員的指導上存在過于形式化、走過場等不良現象，使得基層人民調解員難以從司法指導中真正有所收獲。

筆者認為，這主要有兩方面的原因：其一，人民法院及其派出法庭工作繁忙，處理案件較多，法官一般不會再有時間深入基層對人民調解員進行個案調解的指導工作。盡管人民法院及其派出法庭的重要職能之一就是對基層人民調解工作給予必要的指導，但由于這種職能的實現方式過于簡單，又因為立法的空白而拘泥于形式，根本無法本質的解決人民調解所面臨的問題；其二，區縣級司法行政機關在一般只要求街道司法所對各調解組織進行指導，并未親自參與到指導中去。街道(鄉)司法所一般只配備1-2名司法助理員，司法助理員除了負責人民調解的指導工作以外，還肩負著社區矯正、法律宣傳等大量工作，此外，基層司法所的司法助理員文化素質較低，欠缺法律修養，調解糾紛能力并不強，這就造成對人民調解員的指導培訓工作達不到較高層次。

(三)調解協議內容存在的不嚴謹、不規范之處較多

這類問題的出現原因主要有兩個：一方面是由于我國目前人民調解員的發展狀況并不理想，特別是經濟欠發達地區的人民調解員往往年齡較高、法律素養與調解技能已不能滿足現如今飛速發展的社會趨勢。如果人民調解員不具備相應的能力和素質，那么就有可能導致不能達成調解協議，或者達成的調解協議因為書寫不規范、主體不明確、協議內容不合法等不符合法律規定的要求和標準而無法進行司法確認；另一方面是由于我國法律還未出臺相應的規定及范本，使得不同地區，不同調解員所制作的調解協議書難以統一，同時還存在著諸多不規范、不嚴謹之處。從我國實踐出發，筆者在這里歸納總結出人民調解協議在司法實踐中經常出現的問題：第一，協議中當事人之間的權力義務關系與現行法律、法規的規定相沖突；第二，調解協議所規定的權利義務關系損害了案外人的利益；第三，協議內容有違民法中的公序良俗原則；第四，調解協議書手寫字跡難以識別，內容模糊；第五，文字表述不嚴謹，地方的土話、俚語較多。一旦調解協議出現上述問題，人民法院卻幾乎不能對上述的人民調解協議進行司法確認，嚴重降低了人民調解的效率。

(四)缺乏相關的救濟程序，損害當事人的合法權益

“無權利則無救濟，有權利則必有救濟”，與一般的民事訴訟程序相同，為了更好地維護當事人的合法權益，司法確認制度也需要規定相應的救濟機制，然而，我國目前的法律只規定了人民調解協議司法確認制度的具體操作。在司法實踐中，調解協議會存在著語言不規范、內容不夠具體明確等比較嚴重的問題。一旦出現了上述的問題，就會涉及到當事人的合法權益救濟問題。但是，我國目前法律并沒有任何規定。從法院的角度考慮，如果司法確認程序違法，或者調解協議本身就是違法或者違背當事人意思自治，但由于法院的工作疏忽被法院司法確認，那么法院就有責任進行相關的補救。根據《司法確認程序若干規定》規定：“雙方當事人以外的第三人認為法院確認的調解協議損害其合法權益的，可以自受侵害之日起一年內，向人民法院申請撤銷該確認決定。”這項法律規定只確立了案外人的救濟制度，但是對與當事人的權益救濟仍然沒有涉及。

四、我國人民調解協議司法確認制度的完善意見

縱觀司法確認制度的理論以及現實依據，結合實踐中所面臨的問題，筆者提出一些更加符合我國國情的解決之道，希望能夠真正發揮該制度的功能效益，切實有針對性的解決當前人民調解協議司法確認制度所遇到的阻礙。

(一)擴充申請司法確認程序的主體

筆者建議將原來的雙方當事人共同申請變成非經對方同意均可單方申請。當事人意思自治是《民事訴訟法》的基本原則，但是如果過度重視是否符合當事人意思自治原則，會被他人惡意利用規避協議履行。因為從表面上這種做法是“合法”的，但實際上已經違背了法律的宗旨。如果爭議一方不同意司法確認，司法確認程序也無法啟動，立法的預期利益也就無法實現。因此，作為一個完全民事行為能力人，應受誠實信用原則的約束，不能毫無理由地不履行協議。如果法律規定任意一方均可申請司法確認，那么當事人一定會認真協商調解協議的內容，不會把訴訟作為“兜底性”方式。因此，筆者認為將申請主體的范圍由雙方共同變為單方即可。

另外，調解組織也可以作為申請司法確認的主體之一。如果協議一方不積極行使自己的權利或者根本不履行自己的義務，調解組織為了不使自己的工作努力半路夭折，可以申請法院確認調解協議。肯定調解組織能夠申請司法確認的權利，一方面便于提醒督促義務一方自覺履行調解協議，另一方面也可以激勵調解人員對工作保持高漲的情緒并積極投身于調解制度的建設。

(二)建立負責人民調解協議司法確認案件的專門機構

眾所周知，人民調解屬于私法領域內的糾紛解決方式，但是絕不可以排除公權力的審查。因為司法確認制度不僅可以顯現出人民調解的合法性，盡快糾正調解協議中法律以及實施錯誤，而且增加了公眾采取人民調解方式解決糾紛的信心，樹立了司法權威。筆者建議，基層人民法院及其派出法庭應當成立專門從事人民調解協議司法確認審查確認工作的部門，主要對雙方當事人對調解協議的達成是否出于自愿、協議內容是否有違現行法律法規，在經過審查發現調解協議符合司法確認的要求時，盡快為當事人辦理司法確認的相關手續。

立法機關通過對現行法律的修改規定基層人民法院可以成立專門的司法確認機構，該機構主要有法官、律師、基層調解組織推選的資深人民調解員、各行業的專家組成，法官和律師主要負責對調解協議所涉及的法律問題進行審查；各行業的專家和資深調解員主要負責對調解協議所涉及的事實問題進行審核。這樣一來，就可以真正實現司法確認程序與普通訴訟案件相互分離，形成一個專屬于司法確認程序的統一完整的審判規則體系，避免因為審判多元化、分散化而造成程序銜接不當、標準難以統一的情況，影響法律實施的統一性。⑤

(三)開展相關的業務培訓，不斷促進人民調解隊伍的優化

前文所述中人民調解制度司法確認制度所出現的問題大多數情況下都是由于人民調解員法律素質較低，文化水平不高造成的。因此，就需要建設一支法律素質過硬、調解技能良好的人民調解隊伍，為提高司法確認效率做好鋪墊。

筆者在此提出兩項建議：第一，為人民調解員舉辦專門的業務培訓；人民法院、司法行政機關應當對人民調解員采取講座培訓、模擬演練、現場觀摩等形式，就司法確認制度展開培訓，并對司法確認工作進行進一步監督和引導。⑥因此，為了避免各級法院和司法行政機關對于人民調解的指導工作不到位，或者對于人民調解員培訓工作過于形式化，應當將上述各機關對人民調解的指導工作納入該機關的年終考核，以便形成長效機制。第二，應當鼓勵全國各地迅速建立一支專業性強的、法律素質良好的專職人民調解員隊伍，通過提高福利待遇和政策支持來吸引高學歷、高素質人才加入到人民調解隊伍中去，例如：離退休法官、律師、大學生“村官”、高校在校法學專業的大學生等。

(四)通過立法來確立與人民調解協議司法確認程序相適應的救濟機制

最高法院的《司法確認程序若干規定》僅規定在各方發現確認結果有錯誤時候第三人的救濟措施，即第三人有權利申請法院撤銷其做出的確認決定。然而，當事人在得知非訟裁判結果后，在發現人們法院司法確認事實有錯誤或適用法律錯誤的時候，即便有新事實、新情況也無法申請啟動再審程序。筆者認為，司法確認程序經審查出現上述情況，也應適用上述對于第三人的規定即撤銷原來的確認決定，重新審查。如果在按照原程序重新審查的過程中，按照協議享有權利的一方已經申請執行的，法院應依職權裁定中止執行。如果履行義務一方的財產已經被執行一部分或者完全執行，而法院的原確認決定又被撤銷的，則應適用執行回轉程序，恢復司法確認程序之前的狀態。若調解協議的執行涉及到權利義務雙方之外的第三方的利益，則

該第三人可依據法律明確敘述的第三人撤銷之訴進行權利的救濟。人民法院審查認為案外人的請求成立的，應當撤銷司法確認裁定書，對于依據原裁定書執行的財產可依法申請執行回轉。

(五)促進人民法院與人民調解組織健全互動機制

基層人民法院和人民調解組織應當充分發揮自身優勢，形成優勢互補，健全基層人民法院與人民調解組織間的互動機制，對其本身的職能發揮會起到積極效果。基層人民調解組織可以在遇到復雜疑難案件、有關法律適用問題以及調解協議書的規范化問題時請求基層人民法院給予相應的幫助和指導；人民法院對調解協議進入司法確認程序時，也可從人民調解組織那里就調解協議的事實部分的認定以及證據材料的收集獲得幫助。

五、結語

和諧社會需要構建一個多元化的矛盾糾紛解決方式。根據實踐的證明，人民調解協議的司法確認制度有利于彌補人民調解協議的任意性，樹立了司法的權威性。盡管筆者對我國人民調解協議司法確認制度進行了較為詳細的分析并提出了一些完善建議，但是這些建議必須引起相關部門的重視，并通過不斷地實踐來檢驗。眾所周知，人民調解的司法確認制度是一個審調結合的機制，所以就必須要求人民法院、基層調解組織不斷地探索，在實踐中發現問題，并結合該制度的理論與實踐基礎尋找解決問題的途徑，使得司法確認制度能夠真正成為豐富社會糾紛解決機制的有效手段。

[ 注 釋 ]

①郝振江.論人民調解協議司法確認裁判的效力[J].法律科學，2013(2)：171-176.

②潘劍鋒.論司法確認[J].中國法學，2011(3)：41-49.

③<人民調解法>第28條、第33條.

④潘劍鋒.論司法確認[J].中國法學，2011(3)：41-49.

⑤黃正光.給非訴訟調解協議上一道法律的“險”——司法審查確認制度之構建[J].法律適用，2011(8).

⑥王鵬祥，劉省禮.和諧社會視域下我國刑事和解制度的構建[J].中南林業科技大學學報：社會科學版，2011(4).

[1]郝振江.論人民調解協議司法確認裁判的效力[J].法律科學，2013(2)：171-176.

[2]李勇.人民調解協議司法確認制度的困境與突破[J].四川理工學院學報：社會科學版，2012(5)：83-87.

[3]趙鋼.人民調解協議的效力辨析及其程序保障[J].法學，2011(12)：74-79.

[4]段俏麗，滑潔.人民調解協議司法確認制度之初探[J].新疆警官高等專科學校學報，2011(4)：59-62.

[5]張永進.傳統與超越：人民調解協議司法確認制度的再解讀[J].實事求是，2011(1)：87-91.

[6]范愉，史長青，丘星美.調解制度與調解人行為規范——比較與借鑒[M].北京：清華大學出版社，2010：77.

[7]黃正光.給非訴訟調解協議上一道法律的“險”——司法審查確認制度之構建[J].法律適用，2011(8)：95-98.

[8]李勇.淺析人民調解員隊伍建設——以成都市龍泉驛區為例[J].重慶科技學院學報：社會科學版，2012(10)：64-66.

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A

郝軼(1992-)，男，漢族，北京人，南京財經大學法學院，碩士研究生，研究方向：民事訴訟法。