我國政策性離婚問題之法律應對*——以婚姻登記為視角

胡子驕 薛 璟

南昌大學法學院，江西 南昌 330100

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我國政策性離婚問題之法律應對*
——以婚姻登記為視角

胡子驕 薛 璟

南昌大學法學院，江西 南昌 330100

由于政府制定政策未能與現實切實接軌等原因，我國近年來頻現假離婚現象，甚至涌現突發性集中性的政策性離婚潮，并由此產生大量糾紛。婚姻登記機關在面對此現象時，由于法律條文不完善以及婚姻登記機關自身局限，未能積極地對其采取相應的措施。通過思考其處理政策性離婚問題的不足，文章從完善法律規范和加強婚姻登記部門建設兩方面提出相關建議，希望能夠給立法者、婚姻登記部門及公眾一定意義上的參考價值。

政策性離婚；婚姻登記機關；協議離婚；法律解決措施

隨著我國經濟社會的發展以及人們在思想意識形態上的變化，越來越多的人借用法律授予的離婚自由的權利來進行“政策性離婚”，并由此引發大量的爭議和糾紛，急切需要通過法律手段來給予調整和糾正，來保障社會公共利益。但是對政策性離婚問題立法上并沒有專門的規定，實務中對此問題認識不一導致操作不統一，因此如何解決還需要從各方面進行統籌。

婚姻登記機關作為處理政策性離婚問題的“第一戰場”，我們通過了解其在面對這一問題時采取何種態度以及何種措施來應對，深入分析其態度和做法，探尋婚姻登記機關處理此問題現狀的不足并嘗試從中尋求解決此問題的方法。

一、婚姻登記機關關于政策性離婚問題處理之現狀

通過了解婚姻登記機關在面對以協議離婚的名義來假離婚的當事人時采取何種態度的相關事宜，歸納后發現主要有以下幾種態度：第一，認為離婚是個人自由，婚姻登記部門無權制止和干涉；第二，認為假離婚是公民對自由的濫用，但是單純從婚姻登記部門著手解決并不現實；第三，對假離婚聽之任之，采取消極觀望的態度，認為無需過度重視。基于此幾種態度相應的存在兩種不同的做法。

(一)婚姻登記機關的態度及評析

首先，對于婚姻登記機關的第一種看法，在根據《中華人民共和國憲法》第四十九條第一款“婚姻、家庭、母親和兒童受國家的保護”和第四款“禁止破壞婚姻自由”的相關規定，以及《婚姻法》第二條關于“實行婚姻自由、一夫一妻、男女平等的婚姻制度”的規定，可以看出結婚、離婚自由作為公民一項重要的權利，深受我國憲法和婚姻法的保護，婚姻登記機關根據此項規定認為離婚即使是對社會有不良影響的假離婚也應當受到法律的對其自由的保護。如此一來似乎從邏輯上說得通，但是筆者竊以為這種做法其實違背了立法者通過法律維護社會秩序穩定的本意，為了個人利益把婚姻視為工具，使得家庭穩定成為不確定的因素，既不利于以家庭為基礎的社會的穩定，也破壞了法律的權威性。

其次，在《中華人民共和國憲法》第五十一條中規定“中華人民共和國公民在行使自由和權利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利”，由此可見，憲法雖然賦予公民自主締結及解除婚姻關系的自由，但這種自由依然是受到憲法限制的自由——不可損害國家、社會、集體及他人的合法利益。

對于婚姻登記機關的第二種看法，筆者認為其對于自由的理解更為到位，但同時我們可以看到婚姻登記機關對于解決該問題的無奈，法律規定“婚姻登記機關查明雙方確實是自愿并對子女和財產問題已有適當處理時，發給離婚證”雖設置了實質意義上的審查，但是在《最高人民法院關于適用<中華人民共和國婚姻法>若干問題的解釋(二)》第八條中規定“離婚協議中關于財產分割的條款或者當事人因離婚就財產分割達成的協議，對男女雙方具有法律約束力”，如果當事人堅持原有子女財產相關問題的協議合理，這種現實中審查難的問題依然給婚姻登記機關工作帶來了很大的難題。

最后一種看法其實認為假離婚是由政策原因引起的，具有臨時性，而這種臨時性的對抗政策的舉措不足以產生深遠的社會危害，隨著政策的消弭，這種暫時性現象也會隨之消減，因而無需采取任何預防或者應對措施。筆者以為，身為執行涉及民眾切身利益以及社會穩定的法律的行政人員，面對這種損害社會法益的行為，不積極應對反而消極觀望，并未切實履行自己的職責，且該種態度會縱容政策性離婚行為致使其呈愈演愈烈之勢。

(二)婚姻登記機關的做法及評析

從第一種和第三種態度可推知婚姻登記機關在明知當事人是通過假離婚來謀取個人利益或福利的情況下，依然為其辦理離婚的相關手續，實際上是變相的幫助當事人順利離婚并達成目的。這種做法不僅會導致假離婚現象愈演愈烈，而且一旦當事人復婚未果產生糾紛，將給婚姻登記機關招致更重的負擔和不利影響。

從第二種態度可看見婚姻登記機關工作人員由于婚姻法中關于離婚實質審查規定的不完善而產生對假離婚現象的無奈，在面對當事人來辦理離婚手續時，只能善意勸誡當事人謹慎對待婚姻，妥善處理與財產子女相關協議的問題。這種做法只能對當事人起警醒作用，無法在實質性意義上阻止當事人使用假離婚的手段來謀取個人利益或福利。

二、婚姻登記機關關于政策性離婚問題處理之分析

根據以上對婚姻登記機關對政策性離婚現象所持的態度和做法的分析，筆者從婚姻登記機關和法律規范現狀兩方面來探討，提出以下幾點疑惑：直接面對此現象的婚姻登記機關為何沒有采取措施進行規避？婚姻登記機關對于法律賦予公民的離婚自由的理解是否不合立法者意圖？婚姻登記機關對離婚相關問題的審查是否過于形式化？為何婚姻法及相關解釋和條例在審查離婚實質性要件方面未做確切規定？為何法律在政策性離婚現象層出不窮時未及時對此問題進行調整？到底應該由誰來為假離婚導致的不利益來承擔責任？

在提出以上疑問后，筆者深入了解婚姻法的歷史沿革及相關規定，可以發現，“從《婚姻登記管理條例》到《婚姻登記條例》名稱的演變”中，“可以看到一條清晰的發展脈絡即在婚姻登記領域中行政管理職能的淡化，政府越來越退居幕后充當‘守夜人’的角色，將其在婚姻登記中的職能自覺收縮到僅進行窗口形式審查的程度”①。這體現出我國法律規定中對婚姻登記部門審查婚姻登記重形式審查輕實質審查的現狀，導致民政機構工作人員在面對政策性離婚現象時采取無為的做法。這種現狀在現實生活運行的過程中，反映出了婚姻登記部門消極履行職責和相關法律規范自身存在缺陷等問題。

(一)從法律規范角度分析不足

從法律規范方面，自改革開放30年以來，政治經濟文化得到迅速的發展，社會生活發生了巨大的改變，而相關法律規定并沒有及時地做出相應調整，同時由于對法的穩定性的要求，我們又不可能頻繁變動法律規范，使法能夠靈活的對現實變化進行調整，由于法的僵硬性和滯后性，我們通過探討婚姻法的具體條文，發現在面對調整政策性離婚這一問題時有兩方面的問題尤其突出。②

一方面，婚姻法對離婚登記實質審查的相關規定過于籠統和強調個人意思自治③，公民個人權利行使和婚姻登記部門行政權力行使的沖突，使得婚姻登記部門在切實開展實質審查工作的過程中舉步維艱。根據我國《婚姻法》第三十一條規定：“男女雙方自愿離婚的，準予離婚。雙方必須到婚姻登記機關申請離婚。婚姻登記機關查明雙方確實是自愿并對子女和財產問題已有適當處理時，發給離婚證。”這一規定反映了我國離婚程序簡便，離婚成本低廉的特點，為當事人鉆政策的空子成功離婚提供了便利，且婚姻法對婚姻登記機關的要求僅停留在查明當事人雙方系自愿離婚以及對子女和財產問題“適當處理”的程度。現實政策性離婚情況中，在意思表示方面，當事人多表現為表面雙方自愿，婚姻登記機關難以從短期接觸如片段言語交流和察言觀色中正確判斷當事人的離婚決定是否為其真實意思表示；而在協議內容方面，法律規定的“適當處理”為當事人處理財產和子女分配問題提供了較大的彈性空間，婚姻登記機關難以從其角度分析當事人分配是否確實合理可行，這一規定強化了當事人雙方的意思自治和分配自由，在一定層面上對婚姻登記機關開展實質審查形成了阻礙。

另一方面，我國民法和婚姻法對政策性離婚產生的糾紛的后果及責任承擔缺乏具體可行的規定。假離婚后復婚不成功的當事人要求婚姻登記機關撤銷其離婚登記，但是由于我國1994年《婚姻登記管理條例》第25條關于婚姻登記機關可以在“申請婚姻登記的當事人弄虛作假、騙取婚姻登記”時撤銷離婚登記的條款，在2003年修改后的《婚姻登記條例》中并無規定，因此現今婚姻登記機關無撤銷離婚登記的權限。在此之后，當事人往往很難提供有力的證據或通過具體的法律規定來尋求救濟，時常選擇將婚姻登記機關推上被告席希望能恢復之前的人身關系和財產關系。由于法律沒有明確規定婚姻登記機關可以不受理當事人假離婚的請求，尤其有些情況下，工作人員對當事人假離婚的狀況并不知情，此種情形下的婚姻登記機關也成為了假離婚的受騙者，讓其承擔所有責任顯然不公平。

(二)從婚姻登記部門角度分析不足

婚姻登記部門方面，從其自身來說，婚姻登記機關婚姻登記部門對于《婚姻登記條例》第三條規定“婚姻登記機關的婚姻登記員應當接受婚姻登記業務培訓，經考核合格，方可從事婚姻登記工作”未能切實履行，導致辦理婚姻登記的工作人員素質參差不齊，大部分文化程度較低，法律意識薄弱，對于實質審查的內涵和實施沒有明確的認識④；而婚姻登記機關領導層在出現突發性的、集中性的政策性離婚潮時，如2014年貴陽市南明區云關鄉的多村村民為了拆遷安置補償舉村在婚姻登記部門門口排隊離婚⑤，其在此種情況下明知或者應當知道當事人離婚的真實目的在于通過離婚來獲取利益，卻沒有采取應急措施指導辦理婚姻登記的工作人員合理應對，并對這種現象予以控制。

從婚姻登記機關與其他部門的關聯性來說，各部門相互間未建立成熟的信息聯動機制，導致婚姻登記機關與其他部門信息不暢，降低了婚姻登記機關決策靈敏度。以“新國五條”發布后因買房避稅引起的政策性離婚潮為例，由于婚姻登記機關掌握的公民婚姻狀況和同期房產局掌握的公民房產信息未能聯動，導致婚姻登記機關無法通過參考當事人房產信息來審查離婚當事人是否有通過政策性離婚以謀取個人利益的傾向。

三、完善婚姻登記機關關于政策性離婚問題處理之建議

通過思考以上不足，筆者相應的從法律規范完善和民政機構部門建設兩方面提出了幾點建議。

(一)完善相關法律法規

通過完善相關法律法規，具體化實質性審查的內容，限制某些方面當事人過度的意思自由，增設對假離婚當事人的懲罰性條款，在根源上使婚姻登記機關工作有法可依，是解決政策性離婚這一問題的根本之道。

首先，具體化婚姻法及其司法解釋和相關條例中實質審查的內容為婚姻登記機關加強實質審查提供了依據，限制某些方面當事人過度的意思自由。具體的立法建議如下：引入調解制度，設置調解員，對當事人離婚意向進行深入了解，對其離婚目的和動機進行審查⑥；并在《婚姻登記條例》第十二條關于婚姻登記機關不予受理離婚請求的三種情形外，增設對夫妻雙方意思表示非自愿的情形不予受理的條款，這樣若在調解過程中發覺當事人是想通過離婚這一手段來獲取個人利益，婚姻登記機關可以對其離婚請求不予受理以減少政策性離婚對社會的不利影響。

其次，增設對假離婚當事人的懲罰性條款能夠在復婚糾紛產生后明確各方責任分配，也能對當事人起到威懾作用，維護法律威嚴。這要求婚姻法基于民法的誠實信用原則對假離婚當事人做出懲罰性規定，如若因復婚不成產生糾紛，對此離婚雙方的人身關系不予恢復，夫妻共同財產重新分割，并要求其返還假離婚所謀取的個人利益。

(二)完善婚姻登記機關相關工作

完善的法律法規依賴于婚姻登記機關的切實履行，婚姻登記機關通過提高工作人員素質及實質性審查的質量、建立與其他部門的信息聯動機制貫徹法的實施，從而在現實層面減少政策性離婚這一現象的出現。

首先，針對婚姻登記部門婚姻登記工作人員，“為了提高登記離婚的嚴肅性和權威性，使得登記離婚的制度價值得到最大限度的發揮，需要吸收一批具有良好的專業修養的登記人員來進行登記離婚的工作，并對現有的登記人員進行定期培訓，使得登記人員熟悉相關的法律法規，具有良好的職業操守，遵循公平正義的價值理念，保障當事人合法權益的實現，以維護家庭的穩定、社會的和諧。”⑦

其次，婚姻登記機關在辦理離婚登記手續時，應提高離婚實質性審查的質量。對于當事人是否是基于真實的意思表示，婚姻登記機關應對此做必要的審查即“婚姻登記機關查明雙方確實是自愿”才可為其辦理離婚手續。同時對當事人提供的辦理離婚手續的材料除應具備相應的形式之外，婚姻登記機關還應提高技術手段來對其真實性進行實質審查和甄別，真正深入貫徹實質審查的內涵。

再次，在信息聯動方面，通過建立一個全國性的聯網機制，一方面可以幫助以后政策制定者在統籌全局的前提下制定符合國情和社會實際的政策，從根源上降低出現政策性離婚現象的可能性；另一方面幫助婚姻登記機關在有更多信息參考的基礎上更為靈敏地感知不合理的政策將會引起的公民政策性離婚的傾向。

四、結語

以上通過對婚姻登記機關應對政策性離婚現象的現狀及其工作不足分析，可以看見相關法律規范漏洞給執法人員帶來的困惑，同時讓我們認識到政府和法律如果無法及時調整為公眾樹立正確行為模式的向導，公民在謀取私人利益時就容易采取不正當手段而侵害社會利益，這樣極不利于社會秩序穩定和和諧。在針對政策性離婚這一問題上，筆者從協議離婚的角度出發，針對法律及制度層面上的缺陷，提出上述幾點建議，還望能夠給予立法者、婚姻登記機關及公眾一定意義上的參考價值。但是，以上處理建議并不能徹底的解決政策性離婚這一問題，還有賴于立法者、政策制定者在進行立法工作、制定政策時能夠統籌全局，借以保持法的安定性從而實現法的權威性。

[ 注 釋 ]

①蔡鵬.離婚登記行為司法審查應注意的幾個問題[J].人民司法(應用)，2013(13).

②舒國瀅.法理學導論[M].北京：北京大學出版社，2006：42-44.

③仇兆波.論我國登記離婚制度[D].中國政法大學碩士學位論文，2008：32-33.

④辛漢洲.關于我國建立婚姻登記實質審查制度的分析[J].法制與社會，2015(5)：45.

⑤貴陽現舉村騙拆遷款：部分村莊逾半數村民假離婚[N].京華時報，2014-07-14.

⑥趙燕.登記離婚制度研究[D].西南政法大學碩士學位論文，2011：35-36.

⑦趙燕.登記離婚制度研究[D].西南政法大學碩士學位論文，2011：36.

*課題名稱：政策性離婚法律問題研究。

D

A

胡子驕(1995-)，女，江西省南昌大學法學院本科生；薛璟(1995-)，女，江西省南昌大學法學院本科生。