淺析完善職務犯罪初查制度

柏 晨

常州市金壇區人民檢察院，江蘇 常州 213000

?

淺析完善職務犯罪初查制度

柏 晨

常州市金壇區人民檢察院，江蘇 常州 213000

隨著我國反腐工作的不斷深入，檢察機關在查處職務犯罪案件中面臨的問題越來越嚴峻。職務犯罪初查作為檢察機關刑事訴訟程序的前置程序，在司法改革的大背景下，職務犯罪初查制度的完善對于我國職務犯罪偵查具有重要意義。

職務犯罪；初查；完善

在全面推進“以審判為中心”的司法改革大背景下，檢察機關作為職務犯罪偵查的第一環節，嚴格依照法律規定偵查、收集、審查、完善、運用證據是確保對犯罪嫌疑人依法公正審判的前提。自十八大以來，我國司法機關在職務犯罪偵查工作上一直保持高強度、高效率狀態，為我國不斷推進建設廉潔型政府夯實基礎。職務犯罪不同于普通的刑事犯罪，職務犯罪具有犯罪嫌疑人整體素質比較高、社會地位高、社會影響大和犯罪手段隱蔽性強、多樣化等特點，因此在辦案實踐中，初查是偵破職務犯罪的重要一環。

一、職務犯罪初查的概述

職務犯罪初查行為指的是檢察機關對職務犯罪的舉報線索或者自行發現的線索進行初步審查，并依據初查結果決定是否對被舉報人立案偵查的審查活動，是一種非偵查性質的調查行為。

隨著我國經濟的不斷發展，職務犯罪案件舉報線索也越來越多，但是這些舉報大多數是匿名舉報，且很多舉報提供的信息不詳，大多數舉報沒有實質證據形式，甚至存在舉報人的舉報材料純屬是道聽途說或者主觀臆測。因此，由于職務犯罪偵查對象的特殊性，為了防止不正確的進入職務犯罪立案偵查程序，確保職務犯罪立案的準確性，防止冤假錯案的發生，對于舉報和自行發現的線索進行立案前的偵查，這對加強打擊職務犯罪的力度、提高案件質量有深遠的意義。

二、當前職務犯罪初查存在的問題

(一)職務犯罪初查合法性爭議

在我國現行的刑事訴訟法律結構體系中，司法機關的立案程序是整個刑事訴訟程序的開端，職務犯罪案件亦是如此。職務犯罪案件只有立案之后才算是整個職務犯罪偵查程序啟動，因此在職務犯罪偵查實踐中，檢察機關的初查活動只是作為職務犯罪偵查開始前的偵查行為，初查行為未被列入刑事訴訟整體程序之中，也就是說初查不具有刑事訴訟程序的法律地位。

沒有立法即沒有完善的制度保障。我國現行的《刑事訴訟法》沒有對職務犯罪初查進行詳細的規定，人民檢察院職務犯罪初查的依據是2012年最高人民檢察院制定的《人民檢察院刑事訴訟規則(試行)》，該《規則》在“立案”階段前專門用一節規定了初查制度，但初查制度的內容大多是原則性的規定，對程序性的問題沒有做出詳細規定。這就使得檢察機關在初查過程中遇到以沒有刑事訴訟法上的依據為由拒不配合初查的行為，就為下一步的案件偵破工作帶來阻礙，是檢察機關獲取的信息量大打折扣。同時，初查不等于偵查，在初查階段獲取的證據材料是否具有合法性效力具有很大爭議，在司法實踐中，初查獲得的證據材料不具有直接證據的屬性，這些證據材料需要偵查人員通過重復偵查予以轉化才能進入訴訟軌道，這樣在一定程度上就造成了司法資源的浪費。

(二)職務犯罪初查啟動隨意性大

職務犯罪初查依據的最高檢的《刑事訴訟規則》中的規定，但是有關初查的規定卻不夠細致，在實踐中沒有具體的運行標準，這就導致了檢察機關在初查中具有較大的自由裁量權。在司法實踐中，對一個職務犯罪線索是否具備初查條件、是否進行初查，通常由部門負責人或者偵查人員個人根據自身辦案經驗評估線索價值，然后報分管檢察長同意后決定。這就導致偵查機關對于其所掌握的線索選擇上有較大的自由裁量權，以至于初查實踐當中，自行收集線索初查、保留線索不初查、超越管轄范圍初查、擅自決定初查等現象頻繁發生，導致初查隨意性突出。

同時，初查是職務犯罪偵查的前置程序，由于職務犯罪案件的敏感性，初查工作往往具有很強的秘密性。在初查過程中可能因為種種原因而導致初查中止，比如有些案件線索在初查中可能出現了法定原因而不得不中止初查，但是這些原因的出現又不能徹底排除犯罪嫌疑的存在，只有待初查中止的原因解除之后，再繼續恢復之前的初查程序。由于目前缺少統一的法律文件對初查中止及恢復、初查終結進行系統的規定，更多情況下是偵查人員依據客觀情況和辦案經驗決定，從而使得職務犯罪初查的隨意性加大。

(三)職務犯罪初查手段的局限性

根據現行《刑事訴訟規則》第173條的規定，在初查過程中，偵查人員可以采取的措施十分有限，在實踐中措施的局限性會增加初查結果的不確定性，主要體現在：

第一，初查不能采用拘傳等強制措施。意味著檢察人員在初查中接觸相關人員時，不能使用偵查階段的法律文書，只能通過釋法講理等方式進行，缺少法律的威懾性，如果遭到相關人員拒絕，對初查結果將會大打折扣，同時也會“打草驚蛇”，無法使初查順利有效進行。

第二，初查不得采取查封、凍結、扣押等保全措施。意味著即使在初查過程中發現了相關證據材料，但是一旦被初查對象察覺，就增加了關鍵的證據材料損毀的風險，同時也使初查對象做好了對抗調查的準備，對偵查機關立案之后的進一步偵查產生障礙。

第三，初查不得采取技術偵查措施。因此，在實踐中偵查機關根據初查情況一般都需要直接接觸初查對象，多數檢察機關會采取詢問的方式對初查對象進行詢問，但是依據我國《刑事訴訟法》的規定，詢問的時間不能超過12小時，在時間上就無疑增加了辦案的壓力，會是偵查機關在確認初查結果時得不到充分的時間保障。

在科學技術的高速發展下，職務犯罪嫌疑人的文化水平普遍較高，職務犯罪的高智能化、高隱蔽性等特點越發明顯，初查獲取有價值線索的難度也不斷加大，傳統的初查方式已經不能應對辦理職務犯罪案件的需要。

(四)線索審查粗放，初查缺乏監督

在司法實踐中，線索主要包括偵查機關自行發現線索和舉報線索。對于舉報到檢察院舉報中心的線索先交由本院控告申訴部門進行初核，控告申訴部門僅僅對該線索是否屬于檢察機關管轄等進行審查，對于屬于本院管轄的就移交至偵查部門，導致案件線索的質量參差不齊。舉報線索中涉及大量的匿名舉報、重復舉報，舉報內容也有實有虛，偵查部門要做到對每一個線索進行篩查和管理，確保真正有價值的線索不被忽略，難度可想而知，在實際操作中更多的是依靠辦案經驗來決定對線索是否進入初查，必然存在著隨意性和偶然性。轟動全國的常州市武進區城管公務員受賄玩網游一案，武進區檢察院收到的舉報材料只有一句話，卻很好的利用了這一線索破獲了大案，可見實踐中偵查部門對于線索審查的重要性。

同時，職務犯罪初查的特點決定了其受監督和制約較少。一方面，如果監督和制約較大，就會限制了偵查人員的主動性和積極性；另一方面，如果缺乏監督和制約，就會導致權力的放縱和濫用，增加辦案風險。在司法實踐中，實際上對于線索的審查、線索初查的監督都沒有明確具體的規定，因為還未進入立案環節，上級院的偵監部門和本院的紀檢監察部門對于初查的信息是無從得知的，如果過早介入監督就有干涉辦案的嫌疑，因此這就導致初查具有很大的隨意性。

三、完善職務犯罪初查制度的建議

(一)制定完善的初查法律制度

雖然當前理論界對于初查制度的合法性問題爭論不休，更有學者發文探討職務犯罪初查制度的廢除，歸根結底是基于我國現行《刑事訴訟法》對初查的模糊規定?；谒痉ㄞk案實踐需要，初查制度具有現實存在的必要性，因此，筆者認為我國的《刑事訴訟法》可以以法律修正案的方式對初查制度的有關內容進行增補，對職務犯罪初查的線索管理、初查手段、程序、證明標準等進行詳細規定，為檢察機關開展職務犯罪初查工作提供法律保障。只有將初查制度真正確立在國家基本法中，使初查制度具有合法的刑事訴訟程序地位，這樣才能使初查階段獲取的證據以及初查效力問題迎刃而解，此舉對于消除業內爭議、規范我國刑事訴訟程序、打擊職務犯罪都是大有禪益的。

(二)嚴格線索篩查

高質量的案件線索來源于高質量的線索篩選。偵查人員在對線索審查時應當從以下幾個方面入手：第一，要對收到的舉報材料進行分類管理，按照實名舉報、非實名舉報和詳細舉報、簡略舉報的方式進行分類，通過分類劃分管理來確定偵查線索的價值大小。第二，對舉報人的舉報動機進行分析，分清舉報虛實，通常情況下實名舉報的線索成案率高，虛假成分少，而如果舉報人和被舉報人關系對立、舉報材料中事實部分含糊其辭，則該線索成案率低。第三，對舉報線索的來源進行分析，如果線索來源與舉報人工作密切相關，所反映問題的內容指向性明確，該線索可查性就比較高，而如果線索來源與舉報人工作是關系比較遠，甚至聽說來的，該線索真實性程度就比較低。第四，了解被舉報人的基本情況，通過對被舉報人工作情況、家庭情況、廉潔自律情況等方面的了解，分析其崗位是否容易發生職務犯罪，進一步確定舉報內容的屬實性。

(三)制定初查計劃，尋找突破口

職務犯罪的因其被調查對象的特殊性，檢察機關在初查時候處置不當就會造成一定的社會影響，因此制定詳細完善的初查計劃是十分必要的。首先，在確定了舉報線索的價值，確定對該線索進行初查后，負責初查的偵查人員要圍繞控告材料所反映的核心問題，對被舉報人的身份、舉報事件的發生情況收集證據材料，通過間接證據的收集來核實問題的存在；其次，對收集到的證據材料進行研判分析，對于遇到的問題提請討論，進一步確定初查方向；再次，偵查還要做好風險防范預案，以防止出現關鍵人員不配合、初查對象察覺后銷毀證據的情況；最后，偵查人員要根據初查情況制作初查結果的法律文書，以確定是否進行立案偵查。

(四)完善職務犯罪初查手段

第一、職務犯罪偵查部門要加快信息化建設，完善職務犯罪初查手段，尤其是在大數據時代，通過建設完善的信息查詢平臺對于職務犯罪初查工作具有巨大的現實意義。在實踐中檢察機關與其他機關的信息共享、聯動機制仍然沒有完全建立，一些材料的獲得仍需要偵查人員到相關部門單位去獲取，一方面增加了初查泄密的危險，另一方面增加了司法辦案成本。常州市檢察機關就建設了自己的云查詢平臺，在銀行賬戶、通話信息等方面能夠對與案件相關的材料進行快速收集，保證了初查的秘密性，為后期職務犯罪的立案偵查提供了保障。

第二，加強偵查人員的初查能力培訓。初查中需要運用到很多法律之外的知識，偵查人員基本是法律科班出身，對于其他專業知識相對匱乏。一方面要加強財務會計知識技能的培訓，熟練掌握查賬技能，發掘賬目中的信息源；另一方面加強技術偵查能力的培訓，加強跟蹤、秘密拍照等專業技能的培訓，同時還要加強計算機技術培訓，提高偵查人員信息處理能力。

(五)初查辦案模式初探

在司法改革的大背景下，檢察官員額制管理，職務犯罪偵查部門的辦案模式就會由整體辦案向承辦人獨立辦案傾斜，為了更高效、準確的辦理職務犯罪偵查案件，筆者建議成立一個“1+1+1”初查小組，既有助于更好的完成初查工作，同時有利于充分配置現有司法資源。

“1+1+1”辦案小組指的是一個檢察員加一個助理檢察員加一個書記員的初查辦案模式。在偵查部門決定對一個舉報線索進行初查后，應當確定一名主承辦檢察員，再由主辦檢察員選定一名助理檢察員和書記員協助其工作。主辦檢察官根據舉報材料，制定出詳細的初查計劃，并根據計劃調取相關材料，分析材料、收集證據，比如調取相關單位的賬冊并進行查賬、調取工商材料、找相關人員進行情況的了解等，再根據初查的結果制定初查結論報告，報請部門領導決定是否立案偵查；助理檢察員主要負責協助檢察員收集整理材料、協助檢察員進行詢問等工作，完成檢察員交代的任務；書記員主要的任務是對初查中收集到的證據材料進行保管、制作詢問筆錄等輔助工作，完成檢察員安排的任務。

四、結語

在司法實踐中，職務犯罪初查制度已經是檢察機關刑事訴訟程序中必不可少的一環，在全國司法改革的背景下，在嚴格規范司法辦案的要求下，對現有初查制度進行完善，使職務犯罪初查制度進一步法定化、規范化、系統化。

[1]朱孝清.職務犯罪偵查學[M].北京：中國檢察出版社，2004.

[2]趙惠民.檢察機關職務犯罪偵查理論與實踐[M].北京：中國檢察出版社，2004.

[3]樊謙謙.我國職務犯罪初查制度問題研究[D].河北大學碩士學位論文，2015.

[4]金一柯.職務犯罪初查人權保障的實證研究[D].內蒙古大學碩士學位論文，2015.

[5]郭鵬飛.完善職務犯罪初查機制疑難問題研究[J].河南司法警官職業學院學報，2016(1).

[6]韓成軍.檢察機關職務犯罪初查工作機制的完善[J].貴州社會科學，2016(2).

D

A

柏晨(1987-)，男，漢族，江蘇金壇人，法律碩士，常州市金壇區人民檢察院，書記員，研究方向：刑事訴訟法。