淺談檢察機關(guān)行使職務犯罪偵查權(quán)的完善——以《人民檢察院組織法》的修改為例

何 曼

湖北省來鳳縣人民檢察院，湖北 恩施 445700

?

淺談檢察機關(guān)行使職務犯罪偵查權(quán)的完善
——以《人民檢察院組織法》的修改為例

何 曼

湖北省來鳳縣人民檢察院，湖北 恩施 445700

《人民檢察院組織法》的修改應進一步明確檢察機關(guān)行使職務犯罪偵查權(quán)的理論依據(jù)，對職務犯罪偵查的相關(guān)程序及舉措進行完善，并增加相關(guān)的監(jiān)督途徑及方式，通過法律制度的相關(guān)設計，優(yōu)化配置并規(guī)范運作職務犯罪的偵查權(quán)，從而進一步鞏固和創(chuàng)造多元反腐機制共存條件下反腐成果，證明檢察機關(guān)行使職務犯罪偵查權(quán)合法、合理的理論與實踐基礎(chǔ)。

人民檢察院組織法；職務犯罪偵查權(quán)

從1979年頒布以來，《人民檢察院組織法》僅在1983年進行過修訂，至今三十余年，未能進一步修訂完善，已然落后于時代發(fā)展，尤其在當前司法體制改革的大背景下，《人民檢察院組織法》已不能適應檢察工作科學發(fā)展的需要，其修改更是勢在必行。本文將重點從職務犯罪偵查權(quán)優(yōu)化配置、規(guī)范運行的角度，闡述《人民檢察院組織法》修改涉及到的職務犯罪偵查權(quán)的若干問題。

一、明確檢察機關(guān)行使職務犯罪偵查權(quán)的理論依據(jù)

《人民檢察院組織法》的修改涉及到的一個重要問題是明確職務犯罪偵查權(quán)能的合法性。在立法層面，檢察機關(guān)通常依據(jù)《刑事訴訟法》第18條及相關(guān)規(guī)定來行使職務犯罪偵查權(quán)，且該做法與國際通行規(guī)則接近一致，但現(xiàn)行《人民檢察院組織法》針對職務犯罪偵查工作的直接性規(guī)定僅有兩條，而且規(guī)定比較模糊：

第五條“各級人民檢察院行使下列職權(quán)：……(二)對于直接受理的刑事案件，進行偵查。”

第十一條“人民檢察院發(fā)現(xiàn)并且認為有犯罪行為時，應當依照法律程序立案偵查，或者交給公安機關(guān)進行偵查。偵查終結(jié)，人民檢察院認為必須對被告人追究刑事責任時，應當向人民法院提起公訴；認為不需要追究刑事責任時，應當將原案撤銷。”[1]

面對各種對檢察機關(guān)職務犯罪偵查權(quán)的否定性意見，例如認為應由以公安機關(guān)為主的行政機關(guān)來統(tǒng)一行使職務犯罪偵查權(quán)，或是取消檢察機關(guān)的職務犯罪偵查部門，將其與紀檢機關(guān)合并等，而檢察機關(guān)缺乏更多堅實的理論基礎(chǔ)作為反駁依據(jù)。

與對刑事案件的偵查不同，職務犯罪偵查體現(xiàn)的是對國家機關(guān)及其公職人員各種公務活動的監(jiān)督，其性質(zhì)從屬于法律監(jiān)督。根據(jù)職務犯罪偵查權(quán)的本質(zhì)特性及配置原則，檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，理應具有職務犯罪偵查權(quán)，這也是多數(shù)國家的通行做法，符合世界各國檢察職能的發(fā)展趨勢，是現(xiàn)代國家實現(xiàn)法治的重要條件。因此，筆者認為此次《人民檢察院組織法》修訂，是明確檢察機關(guān)正當?shù)亍⒑戏ǖ匦惺孤殑辗缸飩刹闄?quán)的好契機，有利于強化并鞏固職務犯罪偵查權(quán)在檢察機關(guān)中的地位。

二、夯實檢察機關(guān)行使職務犯罪偵查權(quán)的實踐基礎(chǔ)

我國反腐敗斗爭的豐碩成果離不開紀檢監(jiān)察機關(guān)和檢察機關(guān)的共同努力，我們擁有著一支忠誠可靠、服務人民、剛正不阿的紀檢監(jiān)察干部隊伍。但正如黨的十八大報告所說的那樣，“反腐敗斗爭形勢依然嚴峻”[2]。從前的教育式反腐、運動式反腐等反腐機制一定程度上破壞了法律的權(quán)威性和可預測性，具有較強的人治色彩，已被實踐證明不夠理想。在當前系統(tǒng)性腐敗、塌方式腐敗愈演愈烈之際，習近平總書記在黨的十八屆中央紀委第二次全會上指出：“要善于用法治思維和法治方式反對腐敗，加強反腐敗國家立法。”[3]法治化反腐呼之欲出。法治化反腐需要加強檢察機關(guān)職務犯罪偵查權(quán)的主動性，全力提升檢察工作公信力。因此，檢察機關(guān)行使職務犯罪偵查權(quán)不僅需要從立法上提供理論支撐，更要進一步夯實實踐基礎(chǔ)，不斷體現(xiàn)權(quán)力運行成果，積極回應當下法治反腐的現(xiàn)實需要。

根據(jù)最高人民檢察院于2016年3月13日在第十二屆全國人民代表大會第四次會議上所作工作報告：2015年，全國檢察機關(guān)共立案偵查職務犯罪案件40834件54249人，其中貪污受賄、挪用公款超過100萬元的案件同比上升22.5%，達4490件；涉嫌犯罪的原縣處級以上干部人數(shù)同比上升13%，共4568人，其中原廳局級以上干部占769人；查辦受賄犯罪13210人，查辦行賄犯罪8217人；查辦國家機關(guān)工作人員瀆職侵權(quán)犯罪13040人；查辦有關(guān)“三農(nóng)”的職務犯罪共計11839人；有關(guān)征遷、社會保障、教育、醫(yī)療等民生問題的職務犯罪共計8699人。[4]一串串枯燥的數(shù)字后面是全國檢察機關(guān)2015年法治化反腐成果，凝聚了全國人民對堅定不移反對腐敗、建設風清氣正和諧社會的美好期待。

在多元反腐機制并行的背景下，檢察機關(guān)應該進一步鞏固和創(chuàng)造反腐成果，證明檢察機關(guān)行使職務犯罪偵查權(quán)合法、合理的理論與實踐基礎(chǔ)。我們需要認識到：法治反腐的成果植根于法律，植根于權(quán)力的法治化配置與法治化運作。因此，通過法律制度的設計，來優(yōu)化配置和規(guī)范運作職務犯罪偵查權(quán)，使其充分服務于反腐建設，是當前《人民檢察院組織法》修改的必要命題。

三、檢察機關(guān)行使職務犯罪偵查權(quán)的權(quán)力配置優(yōu)化

為了實現(xiàn)職務犯罪偵查權(quán)的權(quán)力配置優(yōu)化，需要對其相關(guān)運行程序及措施進行深入完善。

一是確立職務犯罪初查程序。檢察機關(guān)在行使監(jiān)督職能的過程中，發(fā)現(xiàn)線索或者接到控告或舉報，具有對線索進行調(diào)查的權(quán)力。初查工作本質(zhì)上等同與立案前的審查，其主要目的是為立案做前期準備工作，但因缺乏《刑事訴訟法》對初查的明確定位不能等同于立案后的偵查工作。因為缺乏明確的法律依據(jù)，影響到這一特殊訴訟過程獲得的信息及證據(jù)的法律效力；在缺乏必要規(guī)制的情況下，很難保證不出現(xiàn)過度調(diào)查而導致侵犯涉案人員或涉案單位的情況。因此，以此次《人民檢察院組織法》修改為契機，在法律層面明確檢察機關(guān)具有立案調(diào)查的權(quán)力，并對這種權(quán)力予以規(guī)范，是十分必要的。

二是確立偵查一體化機制。最高人民檢察院構(gòu)建“省院為指導、市院為主體、基層院為基礎(chǔ)”的偵查體系，以一體化、專業(yè)化、信息化、科技化為發(fā)展方向，從而優(yōu)化配置職務犯罪偵查權(quán)，有效減少檢察機關(guān)進行職務犯罪偵查所遇到的阻力，進而提高職務犯罪偵查的效率。然而，偵查一體化機制在實際操作過程中也遭遇到諸如檢令不暢、立案管轄與公訴管轄不統(tǒng)一等問題。因此，在《人民檢察院組織法》的修改內(nèi)容里，可以明確職務犯罪偵查一體化機制，進而解決其體制性與機制性障礙。

三是運用多種職務犯罪偵查手段。這一方面可以滿足職務犯罪偵查權(quán)的要求，另一方面則有利于進一步實現(xiàn)職務犯罪偵查權(quán)優(yōu)化配置。修改后《刑事訴訟法》第一百四十八條明確規(guī)定：“人民檢察院在立案后，對于重大的貪污、賄賂犯罪案件以及利用職權(quán)實施的嚴重侵犯公民人身權(quán)利的重大犯罪案件，根據(jù)偵查犯罪的需要，經(jīng)過嚴格的批準手續(xù)，可以采取技術(shù)偵查措施，按照規(guī)定交有關(guān)機關(guān)執(zhí)行。”[5]但是對于檢察機關(guān)能否適用“隱匿身份偵查措施”以及“控制下交付”等特殊偵查措施，修改后《刑事訴訟法》第一百五十一條僅作了模糊規(guī)定：“為了查明案情，在必要的時候，經(jīng)公安機關(guān)負責人決定，可以由有關(guān)人員隱匿其身份實施偵查。但是，不得誘使他人犯罪，不得采用可能危害公共安全或者發(fā)生重大人生危險的方法。”“對涉及給付毒品等違禁品或者財務的犯罪活動，公安機關(guān)根據(jù)偵查犯罪的需要，可以依照規(guī)定實施控制下交付。”[5]因此，人民檢察院組織法的修改既要與刑事訴訟法的相關(guān)規(guī)定相銜接，又要強調(diào)檢察機關(guān)可以正當合法地適用特殊偵查措施，從而進一步豐富檢察機關(guān)所適用的職務犯罪偵查的技術(shù)手段。

四、規(guī)范檢察機關(guān)行使職務犯罪偵查權(quán)的權(quán)力運作

實現(xiàn)職務犯罪偵查權(quán)與其他檢察權(quán)力的協(xié)調(diào)，是保證職務犯罪偵查權(quán)的權(quán)力運作的規(guī)范性的前提，可以實現(xiàn)對職務犯罪偵查權(quán)的有效監(jiān)督。《人民檢察院組織法》的修改，應增加相應的途徑或方式，以實現(xiàn)對職務犯罪偵查權(quán)的有效監(jiān)督，確保其正常運行。

在外部監(jiān)督上，《人民檢察院組織法》的修改應當及時固化檢察改革的成果—人民監(jiān)督員制度，并在組織法中體現(xiàn)出相關(guān)內(nèi)容。深化人民監(jiān)督員制度改革是黨的十八屆三中、四中全會確定的中央司法體制改革任務，其相關(guān)方案于去年2月27日經(jīng)中央全面深化改革領(lǐng)導小組第十次會議審議通過，2015年12月21日最高人民檢察院第十二屆檢察委員會第四十六次會議通過了《最高人民檢察院關(guān)于人民監(jiān)督員監(jiān)督工作的規(guī)定》，進一步健全了司法權(quán)運行監(jiān)督制約體系，有利于促進司法民主，擴大群眾司法參與，提高司法公信力。

在內(nèi)部監(jiān)督上，《人民檢察院組織法》的修改應體現(xiàn)出“逮捕職務犯罪嫌疑人報上一級檢察院審查決定”這一制度成果，并注重檢察權(quán)內(nèi)部權(quán)能的組合與協(xié)調(diào)，從而加強對職務犯罪偵查的內(nèi)部監(jiān)督。這項改革前，職務犯罪案件的立案權(quán)、偵查權(quán)、審查逮捕權(quán)均由同一檢察機關(guān)行使，辦案權(quán)力相對集中，容易引發(fā)人們對于檢察機關(guān)辦案公正力的疑慮。最高人民檢察院印發(fā)了《關(guān)于省級以下人民檢察院立案偵查的案件由上一級人民檢察院審查決定逮捕的規(guī)定(試行)》，決定于2009年9月起，在全國范圍內(nèi)，分步驟實施職務犯罪案件審查逮捕決定權(quán)“上提一級”的改革，這對優(yōu)化檢察機關(guān)的權(quán)利配置以及強化檢察機關(guān)自身的監(jiān)督具有重要意義，有利于推進檢察機關(guān)規(guī)范執(zhí)法，提高辦案質(zhì)量，增強檢察機關(guān)司法公信力。

借助《人民檢察院組織法》的修改這一良好契機，進一步完善檢察機關(guān)行使職務犯罪偵查權(quán)的相關(guān)舉措，將有利于實現(xiàn)反腐倡廉建設的法治化，國家治理的現(xiàn)代化，進一步鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，為法治中國的建設進程貢獻新的力量。

[1]<中華人民共和國人民檢察院組織法>.

[2]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告[R].2012.

[3]習近平.依紀依法嚴懲腐敗，著力解決群眾反映強烈的突出問題[Z].2013.

[4]最高人民檢察院在第十二屆全國人民代表大會第四次會議上工作報告[R].2016.

[5]<中華人民共和國刑事訴訟法>.

D

A

何曼(1989-)，女，苗族，本科，湖北省來鳳縣人民檢察院，職務犯罪偵查部檢察輔助人員。