司法責(zé)任制視野下檢察官辦案責(zé)任制改革相關(guān)問題研究

楊 志

天津市北辰區(qū)人民檢察院司法警察大隊(duì)，天津 300499

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司法責(zé)任制視野下檢察官辦案責(zé)任制改革相關(guān)問題研究

楊 志

天津市北辰區(qū)人民檢察院司法警察大隊(duì)，天津 300499

以審判為中心的訴訟制度的改革，對(duì)檢察官辦案責(zé)任制度提出新的要求。然而，對(duì)于何為檢察官辦案責(zé)任制我國(guó)《中國(guó)人民共和國(guó)檢察官法》等相關(guān)法律并未對(duì)其進(jìn)行明確界定。因此，本文筆者從檢察官責(zé)任制內(nèi)涵入手，對(duì)司法責(zé)任制視野下檢察官辦案責(zé)任制改革相關(guān)問題進(jìn)行探究，以期對(duì)檢察工作有所幫助。

司法責(zé)任制；檢察官；公訴；應(yīng)對(duì)

一、檢察官辦案責(zé)任制內(nèi)涵

對(duì)于何為檢察官辦案責(zé)任制我國(guó)《中國(guó)人民共和國(guó)檢察官法》等相關(guān)法律并未對(duì)其進(jìn)行明確界定。單從字面意思來(lái)看，檢察官辦案責(zé)任制是指檢察官及其所屬的辦案組織應(yīng)對(duì)其所承辦案件承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的一種制度。然而，司法責(zé)任制推行實(shí)踐中，檢察官辦案責(zé)任制的內(nèi)涵并非單純指在檢察工作運(yùn)行和司法改革推進(jìn)中，檢察官及其所屬組織承擔(dān)責(zé)任。該制度涵蓋檢察官的權(quán)利配置和組織運(yùn)行的基本機(jī)制。辦案責(zé)任制是以檢察機(jī)關(guān)采取的權(quán)利配置和組織運(yùn)行模式為基礎(chǔ)的，不同的模式，將形成不同的責(zé)任制。具體而言，檢察官辦案責(zé)任制主要包含兩個(gè)方面：一是檢察官的辦案模式，二是對(duì)檢察官獨(dú)立行使職權(quán)的制約監(jiān)督機(jī)制。

二、檢察官辦案責(zé)任制改革面臨的現(xiàn)實(shí)困境分析

(一)行政色彩濃厚，檢察官獨(dú)立性受牽制

自2000年最高檢下發(fā)《關(guān)于在審查起訴部門全面推行主訴檢察官辦案責(zé)任制的工作方案》以來(lái)，全國(guó)范圍內(nèi)主任檢察官辦案責(zé)任制改革進(jìn)行的若火如荼。并且2015年，最高檢在總結(jié)各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，發(fā)布了《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》。但是從試點(diǎn)運(yùn)行實(shí)踐來(lái)看，由于長(zhǎng)期以來(lái)形成的辦案習(xí)慣和思維模式，檢察官辦案責(zé)任制度優(yōu)勢(shì)并未有效發(fā)揮，檢察官辦案責(zé)任試行中行政色彩依然濃厚。具體而言，導(dǎo)致試行中行政色彩依然濃厚的最主要的原因是檢察機(jī)關(guān)未正確處理“檢察一體”的行政體制與檢察官司法責(zé)任制的關(guān)系。相較于審判權(quán)，檢察權(quán)注重上命下從，檢察一體的運(yùn)作模式。如不正確平衡“一體化”運(yùn)行體制與檢察官辦案責(zé)任制的關(guān)系，那檢察官辦案責(zé)任制將難以推進(jìn)。在實(shí)踐中，部分領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任制意識(shí)不強(qiáng)，要么“不放權(quán)”，認(rèn)為有權(quán)才有位，放權(quán)等于放棄地位，從而仍打擦邊球，借著“檢察一體”的大旗延續(xù)層層報(bào)批的行政做法；要么“不放心”，認(rèn)為檢察官的權(quán)力一旦大了，就會(huì)容易犯錯(cuò)、辦錯(cuò)案子，從而把檢察權(quán)的獨(dú)立行使與濫用檢察權(quán)混為一談。①除此之外，目前法規(guī)剛性支持不足也是造成此困境的原因之一。自1980年以來(lái)，現(xiàn)行法律規(guī)定一直沿用“審批制”的規(guī)定，其非但沒有給主訴檢察官辦案責(zé)任制改革帶來(lái)足夠的法律支持，反而使其陷入依法無(wú)據(jù)的尷尬境地。

(二)檢察官地位不明確，職責(zé)權(quán)限模糊

檢察官辦案責(zé)任制的核心是放權(quán)，其關(guān)鍵是將檢察權(quán)真正的讓與檢察官所有，讓檢察官成為相對(duì)獨(dú)立的權(quán)利行使主體。然而，實(shí)踐中檢察官地位不明確，職責(zé)權(quán)限模糊，難以發(fā)揮獨(dú)立辦案的優(yōu)勢(shì)。具體表現(xiàn)兩方面：一方面，一直以來(lái)，我國(guó)《憲法》、《人民檢察院組織法》、《刑事訴訟法》中明確規(guī)定“人民檢察院獨(dú)立行使檢察權(quán)”。可見，我國(guó)檢察權(quán)的獨(dú)立是檢察院整體外部的獨(dú)立非檢察官個(gè)人內(nèi)部的獨(dú)立。然而，檢察官辦案責(zé)任制改革的主旨則是將檢察權(quán)真正讓與檢察官所有，實(shí)現(xiàn)檢察官的個(gè)人內(nèi)部獨(dú)立。由于目前法規(guī)并未對(duì)檢察官的地位進(jìn)行明確界定，這就造成辦案過程中當(dāng)事人對(duì)檢察官主體地位合法性的質(zhì)疑，進(jìn)而直接影響其所做決定的司法公信力。②另一方面，囿于檢察官主體定位不明確，造成檢察官權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，風(fēng)險(xiǎn)和利益不掛鉤。也就是說(shuō)，在權(quán)利未擴(kuò)大的情況下，承擔(dān)了更多的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。前文中提到檢察官辦案責(zé)任制要求檢察官獨(dú)立行使職權(quán)，獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。《關(guān)于完善檢察院司法責(zé)任制的若干意見》中指出檢察官必須在司法一線辦案，并對(duì)辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)誰(shuí)辦案誰(shuí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)決定誰(shuí)負(fù)責(zé)的目標(biāo)。那么在此種背景下，主訴檢察官的工作強(qiáng)度更大，責(zé)任更重，但是由于對(duì)檢察官獨(dú)立行使職權(quán)的定位不明，導(dǎo)致實(shí)踐中一些檢察官為了規(guī)避責(zé)任而事事請(qǐng)示報(bào)告，這就與檢察官辦案責(zé)任的主旨背道而馳。因此，在司法改革大背景下，明確檢察官責(zé)任權(quán)限，突出檢察官地位成為當(dāng)務(wù)之急。

三、完善檢察官辦案責(zé)任制的主要構(gòu)想

(一)明確檢察官地位，構(gòu)建檢察官權(quán)力清單

實(shí)現(xiàn)檢察官辦案責(zé)任制的關(guān)鍵是檢察官獨(dú)立。而根據(jù)權(quán)責(zé)相統(tǒng)一的原則，在推進(jìn)檢察官辦案責(zé)任制的進(jìn)程中，謀求檢察官獨(dú)立需要注意以下幾點(diǎn)：(1)明確檢察官的法律地位。檢察官辦案責(zé)任的精髓是檢察官辦案主體的地位，基于此原因，必須在法律條文中明確規(guī)定檢察官的法律地位。目前，我國(guó)法律明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立是指檢察院整體獨(dú)立，而對(duì)檢察官個(gè)人獨(dú)立并未規(guī)定。這種現(xiàn)狀嚴(yán)重背離檢察官辦案責(zé)任的靈魂。因此，應(yīng)從制度層面，明確檢察官的獨(dú)立地位，提高檢察官的執(zhí)法權(quán)威性和司法尊榮感。(2)制定明確的檢察官權(quán)利清單。通常情況下，國(guó)家工作人員有什么樣的職權(quán)就有什么樣的法律地位。檢察機(jī)關(guān)各部門職責(zé)各異，但都需履行正當(dāng)程序，在檢察長(zhǎng)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。當(dāng)然察官辦案責(zé)任制核心是放權(quán)，即檢察長(zhǎng)對(duì)檢察官放權(quán)。但放權(quán)必須保持必要限度，不能違背正當(dāng)程序原則，脫離檢察長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)。檢察官的權(quán)力應(yīng)當(dāng)依據(jù)案件的具體類型、復(fù)雜程度以及影響范圍等因素來(lái)決定。面對(duì)重大疑難復(fù)雜、新情況、關(guān)系社會(huì)公眾重大利益等案件，仍需檢察長(zhǎng)審批或者檢委會(huì)討論決定。③同時(shí)，應(yīng)制定明確的檢察官權(quán)利清單，對(duì)檢察官的職權(quán)及權(quán)利行使規(guī)定，明確列明，以厘清各方主體的辦案責(zé)任。

(二)完善檢察官選任、培養(yǎng)、考核機(jī)制

檢察官素質(zhì)的高低，是影響檢察官辦案責(zé)任制改革成功與否的關(guān)鍵。健全業(yè)務(wù)能力強(qiáng)，專業(yè)素質(zhì)高的檢察官人才梯隊(duì)，是實(shí)現(xiàn)檢察辦案責(zé)任改革的著力點(diǎn)。同時(shí)，檢察官辦案責(zé)任制是一個(gè)長(zhǎng)期系統(tǒng)工作，所以應(yīng)建立檢察官人才培養(yǎng)常態(tài)化機(jī)制。

在檢察官選任方面，既要應(yīng)突出檢察工作的專業(yè)特點(diǎn)也要符合普通公務(wù)員的選拔要求。檢察工作的司法性賦予檢察官很大的決定權(quán)，因此應(yīng)制定嚴(yán)格的檢察官選任制度。首先，應(yīng)設(shè)定嚴(yán)格的選任條件，嚴(yán)把準(zhǔn)入關(guān)。筆者認(rèn)為，在確定檢察官候選人條件時(shí)應(yīng)從工作經(jīng)驗(yàn)、工作業(yè)績(jī)等多方面綜合考慮。例如，參加檢察官候選人員不僅須要通過司法考試和遴選考試，還要檢察院特定崗位實(shí)習(xí)一定期限或從事法律專業(yè)工作一定期限。其次，應(yīng)規(guī)范選任程序。通過法律明確規(guī)定遴選程序，使得檢察官遴選依法有據(jù)。同時(shí)，避免采用單一書面遴選模式，應(yīng)拓寬選任評(píng)選環(huán)節(jié)，將民意測(cè)評(píng)，能力考查納入評(píng)選環(huán)節(jié)。④

在檢察官培養(yǎng)方面，應(yīng)加強(qiáng)檢察官專業(yè)教育培訓(xùn)，更新檢察官知識(shí)結(jié)構(gòu)，提升檢察官法學(xué)專業(yè)水平。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)加大教育投入，依照培養(yǎng)高層次人才的要求，采用多種方式(如交流學(xué)習(xí)、實(shí)踐考察等)定期有針對(duì)性的學(xué)習(xí)法學(xué)前沿理論和司法實(shí)踐熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，從而提高檢察官的專業(yè)化水平。

在檢察官考核方面，應(yīng)依照檢察官辦案責(zé)任制的制度設(shè)計(jì)，建立合理的考核和管理機(jī)制，首先，實(shí)現(xiàn)司法人員分類管理。具體而言，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)檢察人員的單獨(dú)職務(wù)序列，落實(shí)檢察官員額制，按一定比例劃分為檢察官、檢察輔助人員以及司法行政人員，進(jìn)行分類管理。同時(shí)，將檢察官的職級(jí)與行政級(jí)別適當(dāng)分離，以此拓寬檢察官的晉升通道。其次，拓寬檢察官考核路徑。通過開展業(yè)務(wù)能力比武，評(píng)選“優(yōu)秀公訴人”等活動(dòng)，構(gòu)建多元化考核機(jī)制。

[ 注 釋 ]

①鄭青.對(duì)主辦檢察官辦案責(zé)任制的幾點(diǎn)思考——以湖北省檢察機(jī)關(guān)的改革實(shí)踐為范本[J].人民檢察，2013(13)：36.

②張永會(huì).深化主訴檢察官辦案責(zé)任制度的思考[J].中國(guó)檢察官，2006(6)：45.

③袁軻.論檢察官辦案責(zé)任制改革[J].湖南警察學(xué)院學(xué)報(bào)，2016(1)：45.

④天津市靜海縣人民檢察院課題組.主任檢察官辦案責(zé)任制改革探究[J].天津法學(xué)，2015(2)：70.

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楊志，天津市北辰區(qū)人民檢察院司法警察大隊(duì)，研究方向：檢察理論及實(shí)務(wù)。