我國食品安全監(jiān)管體制缺陷及法律對(duì)策研究

陳小蓉

中國政法大學(xué)，北京 100088

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我國食品安全監(jiān)管體制缺陷及法律對(duì)策研究

陳小蓉

中國政法大學(xué)，北京 100088

近年來，我國食品安全問題頻發(fā)，食品安全監(jiān)管的重要性日益凸顯。本文從法律角度對(duì)我國食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀進(jìn)行分析研究，了解安全監(jiān)管體制在法律保障的困境，從法律角度提出建議完善我國的食品安全監(jiān)管體系。法律對(duì)策主要從確立統(tǒng)一監(jiān)管主體、細(xì)化監(jiān)管部門職責(zé)、明確全程監(jiān)管模式等三方面入手，為我國制定食品安全法令，完善食品安全監(jiān)管體制，提供更多的理論基礎(chǔ)。

食品安全；立法模式；監(jiān)管體系

一、我國食品安全監(jiān)管困境

我國因?yàn)榻返陌l(fā)展，1978年我國才出現(xiàn)了食品安全監(jiān)管的萌芽。1979年，中國出臺(tái)了第一部關(guān)于食品安全的法條《中華人民共和國食品衛(wèi)生管理?xiàng)l例》。隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，2015年開始實(shí)行的《中華人民共和國食品安全法》，現(xiàn)在我國食品安全監(jiān)管體制進(jìn)入了一個(gè)發(fā)展期，在取得巨大成就的同時(shí)，也存在很多問題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(一)監(jiān)管主體不適宜

我國現(xiàn)在適用的食品安全監(jiān)管體制實(shí)行的是多部門監(jiān)管體制，《食品安全法》第四條規(guī)定“食品安全委員會(huì)由國務(wù)院設(shè)立，是最高的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；國務(wù)院工商行政管理部門負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管；食品藥品監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)餐飲服務(wù)活動(dòng)的監(jiān)管。”①這樣的監(jiān)管體制表面看上去面面俱到，實(shí)則是人為的將食品安全監(jiān)管程序割裂，在實(shí)際操作中一個(gè)食品安全問題往往會(huì)涉及多個(gè)部門的權(quán)責(zé)劃分，這樣的“多頭分段管理”的監(jiān)管體制帶來的是責(zé)任主體不明確，監(jiān)管低效，出現(xiàn)執(zhí)法漏洞。

(二)監(jiān)管職責(zé)不清

我國在《食品安全法》第一百四十三條規(guī)定“未確定有關(guān)部門的食品安全監(jiān)督管理職責(zé)，未建立健全食品安全全程監(jiān)督管理工作機(jī)制和信息共享機(jī)制，未落實(shí)食品安全監(jiān)督管理責(zé)任制。”②違反本法規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。由此可以看出我國食品安全監(jiān)管制定法條規(guī)定粗略，設(shè)置的監(jiān)管責(zé)任簡單，違法標(biāo)準(zhǔn)缺失，監(jiān)管部門職責(zé)不清。對(duì)于如何確定有關(guān)部門的食品安全監(jiān)督管理職責(zé)，如何建立健全食品安全全程監(jiān)督管理工作機(jī)制和信息共享機(jī)，如何落實(shí)食品安全監(jiān)督管理責(zé)任制均需要相關(guān)地方政府或者執(zhí)行部門制定細(xì)則來確定。

(三)監(jiān)管程序不完整

在食品安全監(jiān)管過程中，完整的監(jiān)管體制不僅包括食品安全問題預(yù)防、食品生產(chǎn)、流通、消費(fèi)階段的監(jiān)管，還包括監(jiān)管過程中產(chǎn)生、收集、保存的信息公開、監(jiān)管責(zé)任追溯、監(jiān)管過程中的外部監(jiān)督等問題。但在我國僅僅實(shí)現(xiàn)了初步的食品安全問題預(yù)防、食品生產(chǎn)、流通、消費(fèi)階段等多方面的監(jiān)管，在其他方面的相關(guān)制度則處于缺失狀態(tài)，導(dǎo)致現(xiàn)有的食品安全監(jiān)管體制獨(dú)木難支。食品安全監(jiān)管的信息公開制度缺失，導(dǎo)致整個(gè)食品市場信息不暢，消費(fèi)者與食品生產(chǎn)者、經(jīng)營者之間信息不對(duì)稱，消費(fèi)者知情權(quán)益嚴(yán)重受損；監(jiān)管責(zé)任追溯力度弱，因?yàn)檫`法成本低，導(dǎo)致大部分企業(yè)為一時(shí)之利屢教不改，或改頭換面重新開始，食品安全違法問題無法根除；監(jiān)管體制外部監(jiān)督缺失，我國的輿論監(jiān)督體制尚不完善，媒體本身缺乏監(jiān)管，為了噱頭大肆夸大宣傳甚至人為制造噱頭，導(dǎo)致引起了社會(huì)群體的一時(shí)喧嘩，卻沒有長期跟蹤報(bào)道，食品安全監(jiān)管問題后續(xù)處理問題卻不了了之，很難對(duì)監(jiān)管部門和被監(jiān)管企業(yè)起到外部監(jiān)督作用。

二、法律對(duì)策研究

(一)統(tǒng)一監(jiān)管模式

確立統(tǒng)一的監(jiān)管模式。根據(jù)我國獨(dú)有的政治經(jīng)濟(jì)制度，我國的食品安全監(jiān)管已經(jīng)形成了相對(duì)完備的食品安全監(jiān)管體系，造成如今的困境不能僅僅歸責(zé)于監(jiān)管主體多頭并進(jìn)的原因，因?yàn)槲覀兛吹匠说聡O(shè)立了統(tǒng)一的監(jiān)管部門取得良好城之外，美國、日本均采取的多部門監(jiān)管模式，也取得良好的食品安全監(jiān)管效果③。因此我國應(yīng)在現(xiàn)有的監(jiān)管體制之上做修改，也可以借鑒美國權(quán)責(zé)劃分采用的是按照食品安全問題類型劃分責(zé)任歸屬，強(qiáng)化中央與地方的政令暢通，畢竟中國地大物博，地方治理還需地方政府因地制宜，妥善解決。

確認(rèn)全程監(jiān)控原則。借鑒歐盟食品安全監(jiān)管體制中的“預(yù)防”原則，注重在原有解決問題，強(qiáng)調(diào)對(duì)食品安全監(jiān)管的“事先控制”而非“事后追責(zé)”，對(duì)事物“從農(nóng)場到餐桌”建立統(tǒng)一的全面的監(jiān)督管理。立法不僅包括食品生產(chǎn)及流動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)和各個(gè)方面，地方還應(yīng)配套相應(yīng)的技術(shù)法規(guī)，在整個(gè)立法體制內(nèi)保持整體性和連貫性，確保食品生產(chǎn)過程的生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等各個(gè)環(huán)節(jié)都在法律視野的監(jiān)管之下。

(二)細(xì)化監(jiān)管部門職責(zé)

我們應(yīng)該在統(tǒng)一的監(jiān)管模式之下，細(xì)化監(jiān)管部門職責(zé)。首先，要確立食品安全委員會(huì)的最高地位，保證其在食品安全監(jiān)管過程中有足夠的權(quán)威可以分析食品安全問題，劃分監(jiān)管部門權(quán)責(zé)、追究監(jiān)管部門責(zé)任；其它衛(wèi)生行政部門致力于細(xì)化其監(jiān)管范圍內(nèi)的食品質(zhì)量監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，制定實(shí)施細(xì)則，增加可操作性。

在如今的法制化背景下，從法律角度細(xì)化規(guī)范監(jiān)管部門職責(zé)是非常具有可行性的。首先從制定法律制度方面，根據(jù)《食品安全法》制定相配套的行政法規(guī)規(guī)章，細(xì)化監(jiān)管主體、監(jiān)管范圍、監(jiān)管責(zé)任等；其次從實(shí)施法律制度方面，增加監(jiān)管部門責(zé)任范圍，比如工商管理人員進(jìn)行日常普法講法活動(dòng)，提高消費(fèi)者維權(quán)意識(shí)。嚴(yán)格執(zhí)行年檢制度，提高產(chǎn)品抽樣檢驗(yàn)與總體樣本比例；借鑒歐盟在食品安全制度改革措施，通過立法重新劃分了食物鏈中各方的責(zé)任。總之，我國可以通過細(xì)化監(jiān)管部門職責(zé)范圍，履責(zé)途徑，明確各主體間的責(zé)任等方式，實(shí)現(xiàn)在食品安全市場上各方利益體實(shí)力相互制衡，保證我國法律法規(guī)暢行，保障公眾生命和健康的安全，重樹公眾對(duì)我國食品安全的信心。

(三)完善監(jiān)管制度

首先建立具有可操作性的信息公開制度，為緩解食品安全信息需求與供給之間的矛盾，維護(hù)消費(fèi)者的知情權(quán)。在現(xiàn)有的監(jiān)管模式中各部門實(shí)現(xiàn)信息協(xié)調(diào)共享，定時(shí)向公眾發(fā)布最新的食品安全信息，包括國家食品安全總體情況、食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估信息、食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示信息、重大食品安全事故及其處理信息；利用網(wǎng)絡(luò)建立有效的受眾廣泛的信息公布平臺(tái)，建立信息公開制度，公眾可以根據(jù)相關(guān)規(guī)定通過法定途徑向政府機(jī)關(guān)申請(qǐng)信息公開，了解關(guān)于食品安全的信息；要明確

政府信息公開的部門、責(zé)任及責(zé)任追究和維權(quán)渠道的建設(shè)。

其次，建立品安全信息追溯制度。追溯制度需要國家食品安全監(jiān)管部門在食品安全委員會(huì)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)合作，如國家食藥局、工商局等部門開展活動(dòng)如對(duì)企業(yè)進(jìn)行抽查選擇優(yōu)秀企業(yè)當(dāng)標(biāo)桿、加大誠信的宣傳力度等以推進(jìn)追溯制度的建立，并在實(shí)踐基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗(yàn)將追溯制度上升到法律法規(guī)的高度，致力于形成對(duì)我國食品安全監(jiān)管有影響的長效機(jī)制。

最后加強(qiáng)外部監(jiān)督。在如今社會(huì)，人民群體和網(wǎng)絡(luò)的力量是巨大的，完善的食品安全監(jiān)管必須要有成熟的社會(huì)輿論的監(jiān)督作保障④。法律法規(guī)引導(dǎo)規(guī)范新聞自由的社會(huì)風(fēng)氣，便利新聞傳播；注重發(fā)揮媒體力量，科學(xué)客觀報(bào)道。

[ 注 釋 ]

①曹瑩.<淺析中華人民共和國食品安全法>的四大亮點(diǎn)[J].科技與法制，2010(9).

②<中華人民共和國食品安全法>.

③孫杭生.美國的食品安全規(guī)制體系和措施[J].生產(chǎn)力研究，2007(1).

④賈冬雷.論社會(huì)輿論對(duì)司法獨(dú)立的影響[D].蘇州大學(xué)碩畢業(yè)論文，2010：9-12.

[1]曹瑩.<淺析中華人民共和國食品安全法>的四大亮點(diǎn)[J].科技與法制，2010(9).

[2]<中華人民共和國食品安全法>.

[3]孫杭生.美國的食品安全規(guī)制體系和措施[J].生產(chǎn)力研究，2007(1).

[4]賈冬雷.論社會(huì)輿論對(duì)司法獨(dú)立的影響[D].蘇州大學(xué)碩畢業(yè)論文，2010：9-12.

F203；D

A

陳小蓉，中國政法大學(xué)，研究方向：經(jīng)濟(jì)法。