我國(guó)發(fā)展國(guó)家公園的路徑選擇

趙 燦 王明明

河北地質(zhì)大學(xué)，河北 石家莊 050031

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我國(guó)發(fā)展國(guó)家公園的路徑選擇

趙 燦 王明明

河北地質(zhì)大學(xué)，河北 石家莊 050031

隨著資源破壞程度的不斷加劇，自然資源的保護(hù)成為全球環(huán)境保護(hù)不可忽視的重要內(nèi)容。尤其近年來(lái)，遺產(chǎn)旅游熱加劇了資源保護(hù)與利用的矛盾，探索一條平衡各方利益，有效解決保護(hù)與開(kāi)發(fā)矛盾的解決路徑刻不容緩。國(guó)家公園作為國(guó)際認(rèn)可的保護(hù)地，在理論指導(dǎo)和實(shí)際操作已經(jīng)相當(dāng)成熟，我國(guó)可基于國(guó)情借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，找到適合我國(guó)國(guó)家公園的發(fā)展路徑。

國(guó)家公園；發(fā)展；路徑

旅游熱度的持續(xù)增長(zhǎng)激化了資源開(kāi)發(fā)與保護(hù)的矛盾，自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家濕地公園等作為我國(guó)典型的保護(hù)地類型都存在保護(hù)不力的問(wèn)題。基于我國(guó)整體的行政管理體制，自然資源保護(hù)的管理處于條條管理、條塊分割，地方政府的干預(yù)、部門的交叉管理都進(jìn)一步加劇我國(guó)自然資源的破壞程度。國(guó)家公園作為全球認(rèn)可的保護(hù)地類型在維護(hù)生態(tài)安全、維持生態(tài)平衡、滿足公眾休憩需求等方面發(fā)揮著其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。

一、發(fā)展國(guó)家公園的必要性

依據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，我國(guó)自然保護(hù)區(qū)采用綜合管理與分部門管理相結(jié)合，環(huán)保部門主管全國(guó)范圍內(nèi)保護(hù)區(qū)的管理，地質(zhì)、海洋等有關(guān)主管部門在各自的管轄范圍內(nèi)管理。而風(fēng)景名勝區(qū)則是政府設(shè)置風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理，建設(shè)部門負(fù)責(zé)全國(guó)的監(jiān)督管理，其他有關(guān)部門按職責(zé)負(fù)責(zé)相關(guān)的監(jiān)督管理。這種分而治之的管理，造成保護(hù)地管理工作的混亂，部門利益沖突，地方政府的過(guò)多干預(yù)都嚴(yán)重影響著自然資源的可持續(xù)發(fā)展。因此我國(guó)提出建設(shè)國(guó)家公園，改革各部門分頭設(shè)置自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園等的體制，理順各部門之間的關(guān)系，協(xié)調(diào)好自然資源的管理工作。

二、發(fā)展國(guó)家公園的可行性分析

(一)我國(guó)環(huán)境保護(hù)法律體系奠定了立法基礎(chǔ)

首先，我國(guó)《憲法》第九條第二款：“國(guó)家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源。”憲法作為最高效力的法律，明文確定保護(hù)自然資源的重要性。其次，《環(huán)境保護(hù)法》作為綜合性的環(huán)境基本法，明確自然資源的可持續(xù)發(fā)展理念，堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先原則，從上位法設(shè)立對(duì)自然資源保護(hù)的整體要求。再次，《森林法》、《草原法》等自然資源保護(hù)單行法，在各自領(lǐng)域內(nèi)都有相應(yīng)的規(guī)范。此外還包括國(guó)務(wù)院依據(jù)憲法和法律制定的《自然保護(hù)區(qū)條例》以及國(guó)家林業(yè)局制定的《國(guó)家濕地公園管理辦法》等一系列行政法規(guī)、規(guī)章。我國(guó)環(huán)境法律保護(hù)體系日漸完善，為我國(guó)發(fā)展國(guó)家公園奠定良好的法律基礎(chǔ)。

(二)國(guó)外成熟的法律制度提供良好的借鑒作用

國(guó)家公園模式在國(guó)外經(jīng)歷一百多年的發(fā)展，成為世界各國(guó)保護(hù)珍稀資源的優(yōu)先選擇，同時(shí)國(guó)家公園的發(fā)展模式已形成完整、成熟的理論體系。最早發(fā)展的美國(guó)，其自上而下的垂直管理制度、統(tǒng)一的規(guī)劃制度、公眾參與制度、特許經(jīng)營(yíng)制度，聯(lián)邦政府撥款為穩(wěn)定來(lái)源的資金機(jī)制等不斷為別國(guó)所學(xué)習(xí)。加拿大的分區(qū)管理制度，將保護(hù)和利用作為雙重目標(biāo)，按需要保護(hù)和可開(kāi)放情況，以資源為基礎(chǔ)劃分不同的區(qū)域。英國(guó)獨(dú)立于地方政府的規(guī)劃管理機(jī)制，引導(dǎo)志愿者參加管理，德國(guó)的環(huán)境教育制度，以青少年的科普教育為主線，設(shè)立專門的宣傳教育中心。這些國(guó)家都探索出符合國(guó)情的國(guó)家公園管理制度，為我國(guó)發(fā)展國(guó)家公園提供良好的經(jīng)驗(yàn)。

三、國(guó)家公園的路徑選擇

(一)明確國(guó)家公園的區(qū)域選定

參考世界自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)對(duì)保護(hù)地的分類標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家公園選擇的地區(qū)應(yīng)當(dāng)是保持生態(tài)系統(tǒng)的完整性、不存在不利的開(kāi)發(fā)和占有行為，能夠提供教育、休憩的區(qū)域。美國(guó)的國(guó)家公園選定標(biāo)準(zhǔn)包括重要性、適宜性、可行性、國(guó)家公園管理局的不可替代性，重要性要求區(qū)域內(nèi)的資源價(jià)值獨(dú)一無(wú)二，適宜性指理應(yīng)妥善保護(hù)的資源在未得到充分保護(hù)下而無(wú)法發(fā)揮其價(jià)值的情況，可行性要求該區(qū)域具備足夠的規(guī)模，以合理的成本達(dá)到保護(hù)與利用的雙重目標(biāo)，作為美國(guó)管理的最高行政機(jī)構(gòu)-國(guó)家公園管理局應(yīng)當(dāng)為管理的最佳選擇。

我國(guó)可有效借鑒上述成功做法，在具有重要性及獨(dú)特性的資源，區(qū)域內(nèi)受到人類影響較小，具有吸引力，能夠開(kāi)展一些教育、旅游等活動(dòng)的地區(qū)優(yōu)先進(jìn)行選擇。國(guó)家公園在我國(guó)的發(fā)展還需要考慮從零開(kāi)始還是以現(xiàn)有保護(hù)地為基礎(chǔ)。若選擇直接改制其他保護(hù)地的管理模式，恐步履艱難，部門之間的利益沖突、中央財(cái)政的巨大壓力等問(wèn)題都難以解決。對(duì)我國(guó)來(lái)講，發(fā)展國(guó)家公園應(yīng)選擇逐步推進(jìn)，選擇較為適宜的區(qū)域展開(kāi)試點(diǎn)工作，逐一納入。

(二)適用垂直管理體制

美國(guó)作為典型的自上而下垂直管理的國(guó)家，實(shí)行的是國(guó)家、地方和公園垂直管理，國(guó)家公園管理局負(fù)責(zé)全國(guó)國(guó)家公園的管理，設(shè)立地區(qū)分局作為地區(qū)管理機(jī)構(gòu)，而且每個(gè)國(guó)家公園內(nèi)部實(shí)行園長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，政府不得干預(yù)管理。此外，加拿大基于其國(guó)情選擇中央集權(quán)和地方分治相結(jié)合的管理模式，聯(lián)邦政府設(shè)立國(guó)家級(jí)國(guó)家公園，地方設(shè)立省立國(guó)家公園，國(guó)家級(jí)的國(guó)家公園實(shí)行垂直管理，與所在地沒(méi)有任何關(guān)系。

結(jié)合我國(guó)目前的國(guó)情，為改革多部門分頭管理，可考慮設(shè)立統(tǒng)一的國(guó)家公園管理機(jī)關(guān)，統(tǒng)籌安排國(guó)家公園的監(jiān)督管理。借鑒國(guó)外設(shè)置三級(jí)管理機(jī)構(gòu)的做法，分立國(guó)家管理局、地方管理局、基層管理局，管理機(jī)關(guān)人員對(duì)國(guó)家管理局負(fù)責(zé)，政府不加以干預(yù)，如此做法需要中央提供有力的財(cái)政支持。目前理順各部門之間的關(guān)系，明確管理體系，從源頭解決多頭管理產(chǎn)生的矛盾是我國(guó)環(huán)境保護(hù)應(yīng)解決的首要難題，同樣是我國(guó)發(fā)展國(guó)家公園的目的所在。

(三)采用管理與經(jīng)營(yíng)相分離的經(jīng)營(yíng)機(jī)制

國(guó)家公園管理者的定位直接影響保護(hù)成效，在美國(guó)國(guó)家公園本身專注于保護(hù)不從事任何盈利性的經(jīng)營(yíng)，園區(qū)內(nèi)涉及到商業(yè)性經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目皆通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)的方法委托給企業(yè)。特許經(jīng)營(yíng)制度的實(shí)施是管理與經(jīng)營(yíng)相分離，有效避免重經(jīng)濟(jì)輕保護(hù)的管理弊端。我國(guó)國(guó)家公園的發(fā)展可以對(duì)此有所借鑒，按照所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離，管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)保護(hù)管理的前提下，將園區(qū)內(nèi)商業(yè)化項(xiàng)目以特許經(jīng)營(yíng)的方式委托給企業(yè)，管理機(jī)關(guān)從特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目收入中提取一定的費(fèi)用，這部分費(fèi)用可以用做園區(qū)管理經(jīng)費(fèi)，改善國(guó)家公園的管理。

(四)建立國(guó)家公園建設(shè)資金增長(zhǎng)機(jī)制

從國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，國(guó)家公園的資金幾乎全部以國(guó)家的財(cái)政撥款為主要的來(lái)源，其余的如旅游收入、社會(huì)捐贈(zèng)等占據(jù)一定的比例，但中央政府提供最穩(wěn)定的保障。國(guó)家公園的公益性決定其是為全體公眾的利益服務(wù)，由國(guó)家主導(dǎo)管理。在我國(guó)，現(xiàn)在保護(hù)地的經(jīng)費(fèi)中財(cái)政撥款有限，只能覆蓋部分經(jīng)費(fèi)，地方政府為增加收入來(lái)源，經(jīng)濟(jì)利益優(yōu)先，如此情形下自然資源遭到嚴(yán)重破壞。

國(guó)家公園的管理機(jī)構(gòu)應(yīng)是以保護(hù)優(yōu)先，滿足當(dāng)代及后代需要的公益部門，在符合其本身公益性、國(guó)家主導(dǎo)性的前提下，國(guó)家公園勢(shì)必要求其資金主要來(lái)源于國(guó)家財(cái)政撥款。只有國(guó)家保證充分供給的情況下，才能切實(shí)做到保護(hù)第一。長(zhǎng)期以來(lái)，正是資金不足制約著我國(guó)環(huán)境保護(hù)的可持續(xù)發(fā)展，因此應(yīng)當(dāng)把國(guó)家公園的建設(shè)當(dāng)做社會(huì)公益事業(yè)，加大財(cái)政對(duì)保護(hù)和建設(shè)工作的投入，讓國(guó)家公園回歸公益。

[1]國(guó)家林業(yè)局森林公園管理辦公室，中南林業(yè)科技大學(xué)旅游學(xué)院.國(guó)家公園 體制比較研究[M].北京：中國(guó)林業(yè)出版社，2015.

[2]張海霞.國(guó)家公園的旅游規(guī)制研究[M].北京：中國(guó)旅游出版社，2012.

[3]周武忠.國(guó)外國(guó)家公園法律法規(guī)梳理研究[J].城市經(jīng)濟(jì)與社會(huì)，2014.

[4]田世政，楊桂華.中國(guó)國(guó)家公園發(fā)展的路徑選擇：國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與案例研究[J].中國(guó)軟科學(xué)，2011.

TU

A

趙燦(1990-)，女，漢族，河北石家莊人，河北地質(zhì)大學(xué)，研究生，研究方向：自然資源法學(xué)；王明明(1990-)，男，漢族，河北邯鄲人，河北地質(zhì)大學(xué)，研究生，研究方向：自然資源法學(xué)。