淺談我國農村低保制度

涂　瑤

四川大學法學院，四川　成都　610207

淺談我國農村低保制度

涂瑤

四川大學法學院，四川成都610207

摘要：自2007年在我國全面推行至今的農村居民最低生活保障制度是我國社會保障制度的重要組成部分，它是以保障農村居民基本生存權利為主要目標的社會救助制度。該制度實施以來，經歷了從無到有并逐步發展的過程，取得了一些令人矚目的成就，但仍存在一些重大迫切的問題需要我們解決。

關鍵詞：農村低保制度；現狀完善

一、我國農村低保制度概述

(一)農村低保制度簡介

農村低保制度的保障對象是家庭年人均純收入低于當地最低生活保障標準的農村居民，主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農村居民。它的資金來源主要依靠各級人民政府籌集，并且以地方各級人民政府為主，其中，省級人民政府要加大投入。另外，對于財政困難地區由中央財政給予適當補助。

(二)農村低保制度的建立與發展

我國是世界上人口最多的國家，也是最大的農業國家，農業人口占據了人口總數的百分之七十。那么“三農”問題就自然的成為了新中國成立以來我們黨和國家重點關注和大力解決的問題，而農村低保制度就是解決“三農”問題的一大歷史性的舉措。

其實，我國對于農村最低生活保障制度的探索要早于城市，只是由于農村形勢復雜，農民人口眾多，加上受農村稅費改革等政策的影響，所以該項制度的建設才一直進展緩慢。直到2003年，我國的城市低保制度取得了重大突破后，農村低保制度的建設才開始逐步落實。當然，在全國范圍內建立農村低保制度并非“另起爐灶”。一是此前我國就有部分經濟發達地區全面建立了農村低保制度，如：北京和上海等地，因此有足夠的實踐經驗可以借鑒；二是盡管當時我國并沒有建立農村低保制度，但是卻有其他的救助制度，如：農村特困戶救助制度等，可以在此基礎上再根據各個地區的不同情況對原有的救助制度做出一些調整以過渡到農村低保制度上來。于是，在黨的十六大提出“構建社會主義和諧社會”和“建設社會主義新農村”兩大戰略目標后，農村低保制度的建設工作快速開展起來。尤其是在2004年到2006年間，我國相繼有17個省份加入了建立農村低保制度的行列，在四千多個縣、市、區范圍內建立起了農村低保制度。2007年后，我國開始全面推行農村低保制度。直到今天，可以說，我國的農村低保制度經過十幾年的探索和發展，目前在實現全國建制的基礎上，基本實現了制度化、規范化，在全國農村貧困人口實現“應保盡?！钡哪繕嘶具_到。[1]

二、我國農村低保制度的現狀及其存在的問題

從2007年我國實施低保制度城鄉全覆蓋以來，應當說是取得了相當大的成就。隨著各級財政逐步加大對農村低保制度的資金投入，農村低保制度的覆蓋面明顯擴大，救助的標準不斷提高，越來越多的農民得到了實惠。而低保制度本身的建設也日趨成熟，各地在執行的過程中也逐漸規范。但是，由于我國農村低保制度的建設起步較晚，加之我國在“三農”問題上的復雜國情，實踐中仍然存在不少的問題。這些問題大致可以歸納為制度層面和實踐層面兩個方面。

(一)制度層面

1.制定的農村低保標準偏低，并且沒有相應的調整機制，低保水平城鄉差距大

首先，在制定農村低保制度的時候，就有專家提出應該將農村地區的低保水平在城市的低保水平上減少一部分。他們認為，農村居民還占有一定的耕地，而城市居民一旦失業則毫無保障。并且城市的人均消費水平要高于農村地區。所以要將城鄉之間的保障水平區別開來。這從一開始就使低保制度在城鄉之間出現了不平衡，農村低保標準遠低于城市。其次，財政在農村低保上的資金投入不及城市，卻要保障更多人的基本生活水平也是造成上述現象的重大原因。再次，隨著社會經濟水平的發展和人民生活水平的提高，農村低保標準也應該作出相應的調整。以現有的標準來看顯然無法滿足農民的基本生活保障。

2.農民家庭收入難以核查，沒有建立一套合理的保障對象界定機制

盡管各級政府都對農民家庭收入的評估、核算相繼出臺了統一的辦法。但是由于農村居民收入存在較大的隱蔽性、不穩定性，并且難以用貨幣量化，這就使得在收入界定工作上存在一定困難。加上在實際操作的過程中，基本都是當地的村干部對農民的收入進行評估、核算。他們自身素質良莠不齊，雖然也因地制宜的采取了一些“土辦法”，如：以家庭銀行存款是否超過固定標準來作為享受低保的核心條件。這些做法看似簡單易行，但是實際上卻缺乏法律依據，并且忽視了農村家庭之間的差異性，很難保證公平合理。此外，在實際中還有很多人均收入高于當地低保標準但因家庭成員重大疾病、子女上學負擔重等不可抗拒因素難以維持基本生活的家庭，他們往往因為低保制度自身的漏洞而得不到救助。同時，由于監督的缺失，致使在確定保障對象時存在“親疏遠近”的區別，實踐中不乏一些“關系?！薄ⅰ叭饲楸！?。

3.農村低保籌資模式單一

目前，低保制度的資金來源主要以地方財政投入為主，一般是省、市、縣三級政府，中央財政對財政困難地區給予適當補助。這樣的籌資方式渠道單一，忽視了社會上的慈善力量，給地方財政造成了相當大的壓力，尤其是一些經濟落后地區在落實低保制度時顯得“心有余而力不足”。

4.低保制度建設不完善，缺乏相應的配套機制

目前，除民政部印發的《關于加快農村社會保障體系建設的意見》以及《農村社會保障體系建設指導方案》對建立農村低保制度提出原則性指導意見外，國家尚未出臺相應的法律、法規。[2]盡管各省也針對各自地區的具體情況出臺了一些規章制度，但是缺乏權威性和統一性，只能對農村低保工作給予一定的業務指導，而無法妥善解決基層在執行低保制度的過程中出現的一些問題。另外，目前，農村低保制度只能保障農村居民最基本的生活要求，缺乏相關配套的救助措施和優惠政策，與農村其他社會保障制度缺乏協調，雖然許多部門已經著手對低保戶有一些優惠措施，但實際上低保工作還沒有真正形成部門齊抓共管、社會互助互濟的氛圍。[3]這就大大的限制了農村低保制度的功能發揮。

(二)實踐層面

1.農村低保工作缺乏資金

資金是農村低保制度成敗的核心所在。但是，如前文所述，農村低保制度的資金來源單一，僅僅依靠各級人民政府的財政投入很顯然是無法滿足我國廣大農村地區貧困農民需求的。一是我國的經濟發展水平存在較大的地域差距，中西部地區的很多城市自身財政本來就已經很困難了，自然就不可能在農村低保制度上有太多的資金投入。二是我國目前并未完全建立與低保制度相配套的機制，資金在投入和發放的過程中缺乏有效的監督，最終發到農民手上的錢就會縮水。實踐中就不乏村干部侵吞或挪用低保救助款的情況。再者，有很多農民在經濟狀況改善后，已經不符合繼續享受低保的條件，但是并沒有“退保”，這樣就使資金沒有得到有效利用。鑒于以上原因，可以想象低保資金的供需矛盾之大。

2.農村低保工作缺乏專門的管理機構和工作人員

目前我國縣級以下民政部門只有少數設立了低?？?，大多數地方的農村低保都是由民政部門下屬的社會救災救濟科室統一負責，相關工作人員缺少且身兼數職，日常性事務繁忙，要在短時期內完成低保對象的調查審核，很難保證工作的客觀、公正和細致。由于缺乏專項辦公經費致使農村低保工作信息化、網絡化管理水平低，“應保不?！?、“應退不退”的現象時有發生。

3.低保制度宣傳力度不夠，操作中缺乏有效監督

為生活困難者提供基本生活保障，是政府的義務而不是恩賜，同時，生活困難者享受政府提供的基本生活保障是憲法賦予公民的一項基本權利。因此，政府有責任向群眾宣傳有關低保的政策和知識，群眾對此有知情權和監督權。實踐中，正是因為許多農民對低保制度不了解，一些人才可以暗箱操作，搞關系保、人情保，把一些真正的困難戶拒之門外；正是因為這些人對農村低保不宣傳、不透明、不規范操作，群眾才會如此“無知”，給了就要，不給也不要，或者是給多少就拿多少，完全沒有權利意識。[4]

三、對進一步完善我國農村低保制度的建議

(一)充分重視農村低保制度，進一步提高農村低保水平，縮小城鄉差距

我國的社會保障體系一直是典型的城鄉二元制結構，農村社會保障一直得不到重視。黨的十八大提出了全面建成小康社會的宏偉目標，其中的重要標志之一就是全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系。顯然，農村低保制度的全面建立無疑為該目標的實現打下了堅實的基礎。但是低保制度逐漸拉大的城鄉差距仍然是阻礙低保制度充分發揮保障功能的重大原因。加上受當前國家整體經濟形勢增長緩慢的影響，農村困難群眾的生活更加艱難。因此進一步提高農村低保標準，縮小城鄉差距顯得十分迫切。筆者認為主要可以從以下幾個方面著手：1.主觀上要轉變思想觀念。隨著城鄉一體化進程的發展，絕大多數生活必需品在價格上并沒有什么城鄉差距，并且土地能夠提供給農民的生活保障也十分有限，因此城鄉之間的低保水平不應該被區別對待。2.客觀上要加大對農村低保制度的資金投入。農村的困難群眾遠比城市的要多，并且生活更加困難，更何況現在的城鄉差距已經很大了，因此在資金的投入上應該適當向農村地區傾斜。3.還要做好城市低保制度與農村低保制度的銜接和整合工作。隨著戶籍制度的改革，城鄉一體化進程將達到一個空前的高度。到時候，勢必會對城市和農村兩種低保體系進行統籌，統一規劃和管理。這樣就很容易使一些困難人群被遺漏掉，尤其是已經進入城市生活的農村籍困難人口無法被納入低保體系，成為低保制度的“邊緣人”。為此筆者建議，有關部門必須盡早謀劃，做好充足的準備，采取有力的措施有計劃、分階段的對兩種低保制度進行整合，確保不管是在城市還是農村有低保需求并符合低保條件的貧困人口，都可以獲得最低生活保障制度的保護。

(二)加大宣傳力度和工作透明度

農村低保制度是黨和政府在廣大農村實行的一項基本的社會保障制度，目的是為了保障符合低保條件的農村困難群眾的基本生活權利，促進社會公平正義，群眾對其不但有知情權，而且有監督權，這是做好農村低保工作的關鍵環節。只有首先做到了這一點，做好農村低保工作才會真正具有堅實的群眾基礎。1.各級政府有關部門應充分利用廣播、電視、報刊等媒介向社會全民進行農村低保政策和制度的宣傳，把黨和政府的農村低保政策原原本本地向群眾講清楚，讓農村低保政策家喻戶曉。這樣就引進了社會監督

機制，低保制度實踐的透明化就有了保障。2.在鄉、村兩級建立公示欄，對于符合參保條件的農民情況以及實際享有的保障標準及時進行公開，同時設立舉報箱，舉報電話等方便隨時接受廣大群眾的監督。3.在宣傳的過程中，我們應當注意到由于農民普遍文化素質不高，在宣傳的過程中不能廣而告之的“走形式”，而是要將低保制度的相關信息送入“田間地頭”，讓農民了解清楚。只有充分了解了低保制度之后，他們才知道自己能不能享受低保，能夠享受多少，如果權利得不到保障應該如何進行救濟。這樣他們自然就會對關乎自己切身利益的低保制度進行關注并監督。只有讓低保制度“在陽光下運行”，才能有效避免暗箱操作，切實做到“應保盡?！?，讓農村低保制度充分發揮保障作用。

(三)加強農村低保的配套措施建設

一是加強農村低保法律法規建設。國家應以法律法規的形式將低保制度的相關問題確立下來，讓低保制度做到“有法可依”。其中要重點規定如何加強低保資金在籌集和發放的過程中的監督和管理措施，另外當農民享受低保的權利受到侵害時，要賦予他們充分的救濟權利以維護自身利益。二是搞好農村低保對象技能培訓及就業援助工作。加大財政對農村低保對象技能培訓的投入，對于有勞動能力但是沒有技術的困難農民，要給予技能培訓，為他們增加收入創造機會。只有做到“以輸血帶動造血”，才能夠緩解農村低保制度的供需矛盾，讓低保資金真正幫助到需要幫助的人。三是在各級政府組建專門機構對低保制度的執行進行監督和管理，并且可以考慮給基層配備專門從事低保工作的辦事人員。

(四)拓寬農村低?；I資模式，制定科學的農村低保經費分擔機制

1.積極整合和統籌農村現有的其他救助制度，優化財政資源的配置

實施優惠的財稅政策激勵社會各界捐贈，鼓勵社會組織或個人對農村低保對象援助，充分調動起社會力量滿足農村低保對象的實際需要。

2.要使農村低保有可靠的資金保證，中央財政的投入必不可少

筆者建議應將中央財政納入農村低?；I資模式當中來，而不僅僅只是讓中央財政對財政困難的地區給予適當的補助。從而建立起一個由中央、省、市、縣等四級政府共同負擔、分級負責的籌集農村低保經費的大渠道。并可以在對各地的財力狀況、低保人數、人均補助水平、低保支出、地方政府工作努力程度及績效等綜合考慮的基礎上，確定中央政府與地方政府承擔比例，以保證制定的農村低保經費分擔機制科學合理。

[參考文獻]

[1]李忠林，崔樹義.我國農村低保的現狀、問題與對策[J].東岳論叢，2009，8(8).

[2]同[1].

[3]石秀河等.中國農村社會保障問題研究[M].北京：人民出版社，2006.

[4]同[1].

中圖分類號：D632.1

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)17-0073-03

作者簡介：涂瑤(1991-)，女，湖北荊州人，四川大學法學院法律碩士研究生。