關于應對“案多人少”和推進多元解紛機制建設的幾點思考

●廖偉忠

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關于應對“案多人少”和推進多元解紛機制建設的幾點思考

●廖偉忠

黨的十八屆四中全會在部署立案登記制改革的同時，對多元化糾紛解決機制改革一并作出了部署。這兩項改革猶如“車之兩輪”，共同促進社會糾紛解決體系的完善。從實施情況看，立案登記制改革取得明顯成效，解決了立案難、告狀難問題，但與此同時，多元化糾紛解決機制改革的成效尚未體現出來。隨著立案登記制改革實施，訴訟門檻降低，許多原本可以通過非訴訟渠道解決的糾紛也大量涌入法院，訴前化解糾紛數量不升反降，形成訴訟案件。去年，東營兩級法院收案數量、未結案件數量均達到歷史高點，案多人少的矛盾不斷加劇，長此以往持續下去，法院的審判壓力將會越來越大，積存的案件越來越多，既不利于及時高效地化解矛盾糾紛，又增加了當事人訴累，影響辦案質效，損害了司法公信力。因此，在加強執法辦案的同時，要充分發揮法院在推進多元化糾紛解決機制改革中的職能作用，進一步完善訴訟與多種糾紛解決方式的相互銜接機制，引導當事人選擇最適宜的方式及時化解糾紛。要高度重視訴訟服務中心建設，把訴訟服務中心作為平衡和推動“立案登記制改革”與“多元化糾紛解決機制改革”的平臺，一方面完善訴訟服務中心功能，做好案件持續增長的“減法”；另一方面依托訴訟服務中心，搭建訴調對接平臺，做好多元解紛的“加法”，破解人案矛盾、緩解審判壓力。

目前，我國的糾紛解決方式主要有以下幾種：⑴和解——雙方自愿協商；⑵調解——人民調解、行業調解、社團調解、律師調解、其他組織的調解；⑶行政處理——行政調解、行政裁決、行政復議（行政機關專門組織行使）；⑷仲裁——勞動爭議、人事爭議、農業承包合同等糾紛，由仲裁機構一裁終局；⑸訴訟——通過法院解決糾紛。這五種糾紛解決方式之間，屬于互相并列、互為條件、相互銜接三種關系的有機組合。現階段，隨著深化改革進入攻堅期，各種矛盾糾紛易發、多發、高發，呈現出復雜化、多樣化的新趨勢，應當有多種多樣的糾紛解決主體和解紛渠道。但是，我們現有的糾紛解決體系，對各種解紛力量整合不足，缺少具體的銜接平臺和聯動措施，不同解紛組織之間“各自為戰”的現象比較突出，存在“多頭處理、重復調解，推諉扯皮、職能重疊、忙閑不均”等問題。有的基層組織調處糾紛的積極性不高，功能逐漸弱化，社會矛盾糾紛“過濾器”的作用沒有充分發揮出來。許多群眾把“打官司”作為解決糾紛的唯一方式，導致訴訟案件數量持續增長。近年來，全國法院每年處理數千萬起訴訟案件，在社會矛盾糾紛解決中扮演著“一枝獨秀”的角色。從法院有限的審判資源看，還遠遠不能滿足人民群眾日益增長的矛盾糾紛解決需求，需要通過多種糾紛解決方式來進行處理。如果矛盾糾紛得不到及時有效的疏導化解，就會累積成弊，甚至激化矛盾，造成上訪事件，增加社會不穩定因素。這些年來，地方黨委、政府每年都要在治安防控、信訪維穩方面投入大量人財物力，這些工作更多地側重于維穩，而構建多元化糾紛解決機制則側重于維權。省委常委、政法委書記張江汀指出，維穩的實質是維權，要切實轉變維穩工作思維和方式，建立完善有序的訴求表達、矛盾調處、權益保障機制，引導人民群眾依法有序地表達合理訴求、解決紛爭，促進社會和諧穩定。對法院來說，在推動全社會糾紛解決體系建設中，發揮著重要的引領、推動和保障作用。要進一步加強法院與人民調解、仲裁、行政機關、群團組織、行業協會等各類解紛主體的有機銜接，形成梯次過濾、分流、化解社會矛盾糾紛的聯動網絡體系，引導人民群眾選擇最適宜的方式解決紛爭，使各類糾紛及時有效地化解在基層和系統內部，實現各領域重大矛盾糾紛明顯減少，一般民事糾紛、行政糾紛成訟率明顯下降，各類信訪隱患和基層維穩成本明顯降低的目標。要充分發揮司法程序對非訴訟解紛方式的支持和保障作用，只有真正將各類非訴訟解紛組織和渠道做大做強，實現糾紛解決機制從“單一型”變為“多元化”，從法院“一枝獨秀”轉向各類解紛組織“遍地開花”，充分發揮社會矛盾糾紛的分層過濾作用，才能使司法回歸到“最后一道防線”的職能定位，使法院集中精力去解決那些需要通過司法裁判確立規則的疑難復雜案件。

在法院內部，積極適應新收案件不斷增長的形勢，以推進訴訟服務中心建設為契機，進一步完善立案登記、訴訟服務、訴調對接、繁簡分流、小額訴訟等功能，做好案件增量的“減法”。

去年11月最高法院專門召開視頻會議，省法院下發了訴訟服務中心規范化建設實施意見，對訴訟服務中心建設作出了統一部署，要求全面整合訴訟服務功能，為當事人提供多方式、一站式、綜合性涉訴服務，方便當事人集中辦理除庭審之外的其他訴訟事務，把訴訟服務中心建設成人民法院全局工作的亮點。

一是把訴訟服務中心建設與立案登記制改革相結合，圍繞解決案多人少的矛盾，探索“立案預登記”制度。在認識上要克服“事無大小要立案、案無難易要審判”、“一步立案、一步到庭”等誤區，對當事人起訴到法院的案件，可以根據案件類型，在取得當事人同意后，暫緩立案，將案件轉由相關調解組織、仲裁機構或行政機關先行解決，在規定時間內無法解決或放棄解決的，則由法院及時立案，轉入審判程序進行審理。立案預登記與立案登記制改革并不矛盾，暫緩立案是為了進行矛盾糾紛多元化解，更好地參與多元解紛機制建設，更好地落實立案登記制改革實施效果。并且立案預登記必須以征得當事人同意為前提，保障當事人訴權，限定時間、及時轉化，防止久調不決。

二是把訴訟服務中心建設與訴調對接平臺相結合，進一步明確先行調解的案件類型和范圍，實現“訴非分流”。“訴非分流”即訴訟與非訴訟渠道相銜接，把一些糾紛分流消化在立案之前，起到減少案件流入訴訟的截流作用，減輕當事人訴累，也緩解法院案多人少的矛盾。要對適宜非訴方式解紛的案件適用范圍進行合理規定，這樣有利于當事人選擇最適宜的解紛機構，盡快解決糾紛。在明確案件范圍時，要從當事人實際需求出發，綜合考慮解紛的效率、成本、社會影響，提高解紛機構的針對性和有效性。根據實踐總結，可優先考慮下列案件適用非訴方式解決：一是當事人之間存在特殊身份關系，涉及更深層次的情感、心理等復雜因素的案件：如婚姻、繼承、宅基地、相鄰關系、家事、合伙等。二是當事人急需救助、對糾紛解決時效性要求高的糾紛，如追索贍養費、撫養、撫育費、勞務合同等。三是權利義務關系較為明確的損害賠償糾紛，如交通事故、工傷事故等。四是物業類、供熱合同等小額民事糾紛，買賣合同、消費合同等。五是一些專業性較強的類型化糾紛，如金融、保險、醫療、電子商務、知識產權等。這類糾紛市場化程度高，相關行業協會等自治組織發育較為成熟，可以發揮行業協會的調節作用，解決糾紛，也有利于構建行業運行秩序。

三是把訴訟服務中心建設與提高辦案效率相結合，認真落實“簡案快辦、繁案精審”的要求，對訴訟案件實現“繁簡分流”。要嚴格落實省法院關于簡易程序適用的有關規定，進一步加大簡易程序適用力度，凡是受理的一審民商事案件，除法律規定不得適用簡易程序的，立案時一律適用簡易程序，凡是簡易程序轉普通程序的，都要嚴格審批，確保今年簡易程序適用率繼續保持全省法院領先位次，把這項工作優勢做強，真正發揮好簡易程序的功能作用。要高度重視小額訴訟程序的適用，各縣區法院要認真落實中院進一步推動適用小額訴訟程序的若干意見，充分發揮小額訴訟程序一審終審的獨特優勢，爭取實現新突破。同時，注重發揮刑事速裁程序“訴訟快車道”的作用，簡化辦案程序，加快辦案節奏，實現提速增效。認真總結推廣東營區法院楊玉玲法官工作室、開發區法院速裁法官工作室的經驗做法，進一步整合審判資源，“讓少數法官辦理大量簡易案件、讓多數法官辦理少量疑難復雜案件”。

四是把訴訟服務中心建設與拓展服務功能相結合，堅持服務群眾、服務審判的要求，承擔起審判業務之外的輔助性工作。要進一步整合訴訟服務中心功能，把立案、疏導、分流、訴前化解和送達、保全、信訪接待等與審判工作相關的程序性、事務性工作，都集中在訴訟服務中心辦理，使訴訟服務中心成為審判輔助性工作的總樞紐、總調度，把法官從繁瑣的事務性工作中解脫出來，集中精力開庭審理案件。要加強訴訟服務中心科技支撐，推進三大公開平臺、律師服務平臺、12368熱線以及法庭直播等信息化建設與應用，健全司法援助、訴訟費用、訴訟咨詢等功能，切實做到便民利民。要進一步完善信訪化解平臺，做好律師代理申訴、遠程視頻接訪、院領導值班接訪、申訴來訪接待、判后答疑、信訪救助、舉報投訴接待工作。要建立形式多樣、運行規范的訴調對接工作機制，在基層法院和人民法庭分別建立訴調對接中心、訴調對接工作站，支持相關調解組織入駐法院或法庭設立調解工作室，辦理委派或者委托調解的案件，為群眾提供靈活便捷、便民利民、多元選擇的解紛方式，更好地滿足群眾需求。

在法院外部，堅持“黨委領導、政府主導、綜治協調”的理念，推動建立由政府負責、各職能部門參與的多元化糾紛解決體系，做好多元解紛的“加法”。

目前，多元解紛機制主要是法院出于案件壓力在努力推動，但法院作為司法機關，在統籌整合社會資源方面權限不足、手段有限。在法院對非訴方式支持和保障上，主要是限于對人民調解協議的司法確認，尚未形成立體化的司法保障體系，法院對各類非訴解紛組織的指導、授權等方面還有很大探索空間。因此，必須發揮黨委、政府的領導、主導作用，發揮政法綜治部門的統籌協調作用，強化醫療衛生、勞動人事、房地產管理、消費者權益保護、婚姻家庭、道路交通、環境保護、城市管理、銀行保險、租賃等相關領域行政主管部門調解職能，條件成熟時，可以積極推動成立涵蓋司法機關、行政主管機關、人民調解組織、行業調解組織、仲裁機構在內的綜合性糾紛調處中心，最大限度整合資源，合理分工，提高效能。

一是加強多元化糾紛解決機制平臺建設。要依托法院訴訟服務中心，完善訴調對接平臺設置，配備專門人員，從事訴調對接工作。充分發揮訴調對接平臺的作用，與縣級矛盾糾紛調處中心、鄉鎮綜治維穩中心等糾紛排查調處機制進行對接，采取駐派法官工作站的方式，為各類非訴訟解紛組織提供法律規范和業務指導，形成信息互通、優勢互補、協作配合的糾紛解決機制。進一步完善訴調對接方式，加強與行政機關、人民調解、行業調解、仲裁機構、工會、婦聯和共青團組織的對接，積極邀請人大代表、政協委員、專家學者、律師、退休法官和檢察官、社區工作者、網格管理員加入特邀調解員隊伍，鼓勵其參與糾紛解決，促進多元化糾紛解決方式更加便捷、靈活、高效。

二是對非訴糾紛解決方式給予支持保障。調動提高非訴解紛組織積極性、創造性和工作效率。可以從以下幾個方面著手嘗試：非訴解紛組織的職能手段是調解，在實踐中可以積極探索無爭議實事記載機制，經非訴解紛組織調解無爭議的實事，在審判過程中可以當作證據使用；也可以積極推廣無爭議調解方案認可制度，對無爭議的調解方案，可以直接送達，逾期未提異議，視為達成調解協議。要在完善對人民調解協議進行司法確認基礎上，積極探索將司法確認案件的范圍擴大到其他解紛組織達成的調解協議。要加強對解紛組織人員的培訓和指導，通過交流合作、人才培養，積極培育支持他們發展壯大。

三是積極推動完善相關立法及配套機制。今年，省人大常委會把《多元化糾紛解決機制促進條例》列為一類立法項目，預計上半年審議通過。要以貫徹落實這次立法為契機，深入推進多元化糾紛解決機制改革。推動黨委、人大、政府、綜治部門出臺有關多元化糾紛解決機制建設的文件，將各項改革措施落到實處。大力宣傳多元化糾紛解決機制的優勢，鼓勵和引導當事人優先選擇成本較低、對抗性較弱、利于修復關系的非訴訟方式解決糾紛。積極推動多元化糾紛解決機制相關法律法規的制定、修改和完善工作，研究制定訴訟與非訴訟糾紛解決機制對接的規范性文件，及時總結成功經驗，將改革成果制度化、法律化，保障多元化糾紛解決機制改革在法治軌道上健康發展。

責任編校：劉曉華

作者單位：（東營市中級人民法院）